Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
6. Комментируемая статья касается одного из важнейших условий реализации гражданами РФ пассивного избирательного права в части запрета одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и муниципального образования. Решение данного вопроса составляет компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления и может быть оформлено только федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.
Конституция РФ непосредственно не закрепляет в качестве обязательного элемента механизма формирования органов публичной власти (за исключением занятия должности Президента РФ) максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом депутатского мандата или выборной должности, а также, и это не менее важно, порядок определения повторности сроков обладания депутатским мандатом или занятия выборной должности. При этом, однако, в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков ориентирующим в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (по принципу конституционной аналогии) является положение о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. На этой основе Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепил положение о двух сроках подряд применительно к выборным высшим должностным лицам субъектов РФ, а Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 июля 2002 г. изложил правовую позицию, согласно которой для субъектов РФ, законодательство которых на момент вступления в силу указанного Федерального закона не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г.; субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное для субъектов РФ, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона*(49).
Комментируемый Федеральный закон впервые предусмотрел регулирование вопроса о сроках и их исчислении применительно к муниципальным выборам. Так, в ст. 4 закреплено положение о том, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд*(50).
Таким образом, если применительно к федеральным и региональным органам государственной власти установлена возможность избрания одного и того же лица не более чем на два срока подряд, при этом срок легислатуры не может составлять более пяти лет, то на муниципальном уровне решение вопроса о максимальном числе сроков замещения одним и тем же лицом депутатского мандата или выборной должности, а также порядка определения повторности сроков отнесено к исключительной компетенции местного самоуправления и должно быть закреплено в уставе муниципального образования. В целом это позволяет населению местного сообщества более гибко использовать потенциал местного самоуправления и формировать адекватный складывающимся условиям механизм функционирования муниципальной власти.
7. В данной статье Федерального закона конкретизируется ограничение пассивного избирательного права гражданина РФ, связанное с наличием вступившего в законную силу решения суда о лишении права занимать государственные и (или) муниципальные должности. Ограничение пассивного избирательного права возможно только во временных рамках действия приговора суда. Данное ограничение не распространяется на юридический режим реализации активного избирательного права гражданина.
В ст. 47 "Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью", содержащейся в УК РФ, закреплено, что лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Таким образом, до соответствующей законодательной корректировки содержания указанной нормы суд может лишить гражданина только права занимать выборные муниципальные должности.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания. При этом лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ в качестве наказания за соответствующее преступление, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В случае назначения этого вида наказания в качестве дополнительного к обязательным работам, исправительным работам, а также при условном осуждении его срок исчисляется с момента вступления приговора суда в законную силу. В случае назначения лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве дополнительного вида наказания к ограничению свободы, аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы оно распространяется на все время отбывания указанных основных видов наказаний, но при этом его срок исчисляется с момента их отбытия.
8. Согласно комментируемому Федеральному закону дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением определенного возраста, могут устанавливаться законами субъектов РФ. При этом возрастные пределы приобретения пассивного избирательного права должны быть установлены в диапазоне, который определяется в зависимости от вида и уровня выборов. Для кандидатов на должность главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ минимальный возраст не должен превышать 30 лет, на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления - 21 год. Установление повышенного минимального возраста не допускается.
9. Гражданин, выполняющий определенные публичные государственно-властные или муниципальные функции, обладает всей полнотой избирательных прав, в том числе и пассивным избирательным правом. Комментируемым Федеральным законом дан закрытый (исчерпывающий) перечень ограничений, связанных со статусом депутата и выборного должностного лица: 1) невозможность находиться на государственной или муниципальной службе; 2) входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления; 3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Первое ограничение касается статуса депутата; второе - статуса выборного должностного лица, при этом в виде исключения, принимая во внимание конституционно-правовую природу местного самоуправления, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнительно закреплено, что согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления (п. 3 ст. 16); третье из вышеуказанных ограничений затрагивает обе категории выборных лиц. Объем ограничений, связанных с несовместимостью мандатов депутата и выборного должностного лица, и порядок выполнения соответствующих требований устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами.
Конституция РФ содержит прямые предписания, связанные с депутатским мандатом, касающиеся депутатов Государственной Думы: они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Данному положению корреспондирует ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации"*(51), устанавливающая ограничения, связанные с государственной службой. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, органов местного самоуправления.
Вышеуказанный Федеральный закон устанавливает, что государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Государственные должности подразделяются на:
1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ Государственной Думы и Совета Федерации, руководители органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), - государственные должности категории "А";
2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - государственные должности категории "Б";
3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории "В". При этом перечень государственных должностей указанных категорий дается в Реестре государственных должностей в РФ.
Государственная должность государственной службы - это государственная должность категории "Б" или "В", включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который утверждается Президентом РФ и является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации.
Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В". Государственная служба на должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории "А". Государственная служба включает в себя:
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.
Государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются государственными служащими Российской Федерации.
В силу вышесказанного к военнослужащим и работникам органов внутренних дел положения указанного Федерального закона и комментируемого п. 9 не относятся, если они избраны депутатами и как депутаты не работают на постоянной основе в законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что нормы федеральных законов, регламентирующие несовместимость статуса депутатов, выборных должностных лиц, а также лиц, проходящих государственную службу, весьма динамично меняются. Ограничения, помимо законодательства о выборах и законодательства об общих принципах организации органов государственной власти и местного самоуправления, могут содержаться и содержатся в законодательстве о государственной службе, об особых видах государственной службы.
Общей конституционно-правовой основой института несовместимости статуса депутата и государственного, муниципального служащего является закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, исключающий возможность одновременного участия одного и того же гражданина (одних и тех же граждан) в деятельности органов различных ветвей государственной власти. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г., конкретизируя данный конституционный принцип организации государственной власти, установило недопустимость даже временного совмещения государственной службы с осуществлением депутатских полномочий*(52). Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью означает для государственных (муниципальных) служащих одновременно и запрет быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Государственные служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий. Ограничения на занятие определенной должности (выполнение иной оплачиваемой деятельности) имеют юридическую силу после избрания депутатом. Таким образом, федеральным законодательством для государственных и муниципальных служащих установлен запрет на совмещение исполнения служебных обязанностей с участием в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Нарушение этого запрета может повлечь за собой увольнение служащего с работы после его избрания в представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Возможность совмещения полномочий главы муниципального образования со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть определена исходя из положений ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Правовая позиция о недопустимости совмещения полномочий главы муниципального образования со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ получила отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ*(53). Согласно п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусами этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Данное требование также закреплено в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
10. Комментируемый пункт определяет правовое положение иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, на выборах в органы местного самоуправления, проведении местного референдума при наличии заключенного Российской Федерацией и иностранным государством соответствующего международного договора. В настоящее время Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 10 июня 1997 г. N 89-ФЗ*(54), в связи с подписанием Российской Федерацией и Республикой Белоруссией Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.*(55), утратил свою силу и вместе с ним положения о праве граждан Республики Белоруссии, постоянно проживающих в Российской Федерации на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме. Принципиальная позиция законодателя применительно к этой сфере и уровню выборов состоит в закреплении принципа равенства правового статуса граждан РФ и иностранных граждан. На них распространяются все условия и гарантии реализации как активного, так и пассивного избирательного права, предусмотренные международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ.
Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме
Международный пакт о гражданских и политических правах в п. "b" ст. 25 закрепил положение о том, что каждому гражданину предоставляется право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме выражает одну из важнейших основ демократической избирательной системы и референдумного процесса. Этот принцип производен от конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, установленного ст. 19 Конституции РФ, и демократических избирательных стандартов, закрепленных в основополагающих международно-правовых документах. Равное избирательное право и право на участие в референдуме в условиях федеративного государства осуществляется в полном объеме независимо от того, в каком субъекте РФ проживают граждане России.
Равное активное избирательное право и право на участие в референдуме обеспечивается, во-первых, наличием у каждого избирателя равного (одного или более) количества голосов с другими избирателями при голосовании на соответствующих выборах, во-вторых, равной юридической значимостью (весом) каждого голоса с точки зрения их влияния на результаты выборов (референдума), в-третьих, равенством правовых условий реализации субъективного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. В связи с этим недопустимы какие бы то ни было формы голосования (например, так называемый плюральный вотум), дающие отдельным категориям избирателей возможности пользоваться большим числом голосов (чем другие избиратели) на одних и тех же выборах или быть внесенными в списки избирателей одновременно в нескольких избирательных округах на одних и тех же выборах и, соответственно, принимать участие в голосовании на выборах в каждом из этих избирательных округов.
Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме раскрывается в комментируемой статье Федерального закона через понятие "равные основания участия избирателей в выборах и референдумах", т.е. равные правовые основания. Они должны обеспечиваться как действующим законодательством, так и правоприменительной практикой в отношении как активного, так и пассивного избирательного права. Условие равного количества голосов означает, прежде всего, что у всех избирателей, голосующих по одной избирательной системе на одних и тех же выборах (по одним и тем же вопросам, выносимым на референдум) в одном и том же избирательном округе (одномандатном или многомандатном) и избирающих один и тот же законодательный (представительный) орган государственной власти или представительный орган местного самоуправления, равное (одинаковое) число голосов.
На практике же каждый избиратель получает определенное количество голосов в зависимости от того, какая избирательная система действует при выборах в тот или иной орган государственной власти или орган местного самоуправления (либо сколько вопросов вынесено на референдум). Если выборы проводятся в одномандатном избирательном округе по мажоритарной избирательной системе, то у каждого избирателя имеется, как правило, один голос для голосования за одного из зарегистрированных кандидатов (или против всех кандидатов). Если выборы проводятся по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, то каждый избиратель имеет, как правило, два голоса: один голос за кандидата по одномандатному избирательному округу (или против всех кандидатов) и один голос за список избирательного объединения, избирательного блока (или против всех списков кандидатов). На таких условиях реализуется данный принцип при выборах депутатов Государственной Думы. Подобную же избирательную систему возможно использовать теперь для выборов законодательных (представительных) органов государственной власти всех субъектов РФ (п. 16 ст. 35 комментируемого Федерального закона). Если на выборах по пропорциональной избирательной системе предусмотрены открытые списки кандидатов избирательного объединения, избирательного блока, то избиратель также может быть наделен определенным, но обязательно равным, числом голосов для проставления своих преференций (предпочтений) в отношении кандидатов из списка кандидатов. Если в формулировке референдума содержится несколько вопросов, то каждый гражданин имеет соответствующее количество голосов; если один вопрос - каждый голосует один раз, т.е. имеет один голос - голос "за" или "против".
В случае образования многомандатных избирательных округов каждый избиратель, как правило, имеет столько голосов, сколько мандатов приходится на данный округ. Наиболее часто многомандатные округа используются в соответствии с избирательным законодательством субъектов РФ при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления.
Действующее федеральное избирательное законодательство позволяет проводить выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти или представительного органа местного самоуправления по мажоритарной системе избирательных округов с разным числом мандатов. Конституционный Суд РФ, признав несоответствующими Конституции РФ некоторые положения закона Оренбургской области, подтвердил возможность проведения выборов по избирательным округам с разным числом мандатов, установил обязательность обеспечения равноправия избирателей, наделения каждого из них одинаковым числом голосов на соответствующих выборах