Евгений петрович сычевский

Вид материала

Документы

Содержание Основные проблемы развития современного российского федерализма

Подобный материал:

• Петров Евгений, 20.77kb.
• Михаэлис евгений петрович управление архивов и документации восточно-казахстанской, 682.14kb.
• Русская литература. Электронный учебник, 348kb.
• Анализ деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном, 136.86kb.
• Артюх Евгений Петрович, заместитель председателя комитета Областной Думы закон, 728.96kb.
• Яковлев Василий Иванович, Яковлева Галина Халимовна, Ярковский Сергей Игоревич. Отсутствовали:, 171.14kb.
• Рекомендует Евгений Феликсович Чеканов, зав отделом прозы журнала «Парус», член Союза, 22.09kb.
• To a question on the methods of conducting the criminological, 215.61kb.
• Емельченков Евгений Петрович, кандидат физико-математических наук, доцент, заведующий, 29.98kb.
• Петрович В. Г., Петрович Н. М. Уроки истории. 6 класс, 381.89kb.

Е.А. Трофимов, ДальГАУ


ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ


Современные процессы усложнения внутренних управляемых систем и связанный с ними процесс демократизации политических отношений заставляют политическую элиту России отказываться от использования механизмов проведения политики жесткой централизации, которая, в новых политических условиях представляет собой угрозу как для самой политической элиты, так и территориальной целостности государства. Делая выбор в пользу развития демократии, соблюдения законных интересов многочисленных территориальных сообществ, российский политический истеблишмент, с одной стороны, стремится ограничить влияние региональных политических и финансово-экономических групп, с другой  учитывая социально-экономические и политические реалии, предпринимает попытки укрепить федеративные отношения, от которых зависит дальнейшее социально-экономическое развитие России, благополучие ее граждан, а следовательно, устойчивость проводимого в стране политического курса.

Дихотомия процесса развития российского федерализма предполагает притупить к анализу политической практики и поиску ответов на многочисленные вопросы, затрагивающие территориальную организацию российского государства. Ответы на поставленные вопросы могут существенно отличаться, но в концептуальном плане они должны быть ориентированы на развитие российского федерализма и укрепление демократических основ российской государственности.

Первостепенная задача, связанная с развитием и укреплением федерализма напрямую связана с формированием у населения России политической культуры федерализма, ибо от того, в каком объеме будут представлены в сознании граждан идеи и ценности федерализма, зависит, настолько эффективно будет развиваться российское государство.

К сожалению, в настоящее время политическая культура федерализма в стране еще не сформировалась, а значительная часть граждан России не понимает, что означает сам термин «федерализм», как зависит их будущее от процессов федерализации-регионализации. Многие россияне, в том числе и те, кто относит себя к представителям политического истеблишмента, до сих пор являются носителями унитарного сознания, сторонниками жесткой централизации. Связывая федерализм с «парадом суверенитетов», значительная часть опрошенных нами респондентов в Амурской области считают федерализацию губительным для России процессом, сопряженным с политической дезорганизацией и ведущим к распаду страны. Так, из 500 опрошенных амурчан 155 (31%) респондентов считают, что Россия должна быть централизованным государством, 135 (27%)  федеративным государством, остальные 210 (42%) вообще затруднились дать ответ, не понимая сути поставленного вопроса.

Ситуация, когда население не имеет возможности, да и в целом не склонно рассматривать федерализм в качестве территориального каркаса демократии, единственной гарантии демократических преобразований, может вызывать только обеспокоенность за дальнейшую судьбу страны. В таких условиях у власти появляется совершенно неподдельный интерес отказаться от федерализма и выстроить жестко централизованное унитарное государство. Этот процесс может и, несомненно, будет воспринят мировым сообществом как возвращение России в авторитарное прошлое, что приведет к очередной «холодной войне», но самое страшное, обострит внутригосударственные проблемы. Сегодня власть это понимает, а что будет завтра? Устоит ли она перед таким соблазном?

Для того, чтобы не вернуться к жестко централизованной системе управления и сохранить себя на долгосрочную перспективу, власть должна взять курс на создание подлинного федерализма и незамедлительно приступить к решению главной задачи  сделать федерализм и его ценности ясными, понятными, значимыми для простого человека. Важно показать населению страны, чем выгоден для них федерализм, какой потенциал он несет в себе. В современных условиях важно обсуждать уже не то, какая форма государственно-территориального устройства нужна России, а как сделать российский федерализм эффективным, как добиться того, чтобы он работал на благо каждого жителя нашей огромной страны. Для этого и сам политический класс должен осознать, что федерализм одна из немногих возможностей устоять России в меняющемся мире и включиться в формирование пока еще чуждой большинству россиян культуры федерализма. Огромную роль в формировании такой культуры должно сыграть не только государство, но и средства массовой информации, общественные и научные институты, научно-исследовательские центры, занимающиеся проблемами федерализма.

Следующая немаловажная проблема  юридические основания и гарантии незыблемости федерализма в России. Думается, важно исключить из Конституции РФ статьи 134, 135, пересмотр которых может привести к установлению в стране унитаризма.

Третья проблема федерализма – порядок формирования и компетенция верхней палаты российского парламента, которая является одним из атрибутов большинства федеративных государств.

Стоит признать, что ныне существующий механизм формирования верхней палаты российского парламента не позволяет при осуществлении федеральной политики в должном объеме учитывать интересы регионов, что заметно усиливает процессы централизации и ослабляет региональную составляющую.

Федеральной властью сделаны отдельные шаги в направлении регионализации Совета Федерации, но они по всей своей сути столь нерешительны и осторожны, что позволяют говорить об отсутствии у правящей элиты четкой стратегии, направленной на развитие федерализма. К тому же возникшие в условиях слабости политических воль, меры по регионализации палаты регионов заметно ослабляются, наталкиваясь на подводные камни традиционного для России правового нигилизма и всемогущество олигархических кланов. Так, после принятия Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹, установившего ценз оседлости для сенаторов в 10 лет, был незамедлительно принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»², определивший категории граждан, на которые данный ценз не распространяется. Статьей 2 данного закона к данным категориям граждан были отнесены лица, априори принадлежащие или связанные с действующими в стране политической элитой и ФПГ: члены Совета Федерации ФС РФ, избранные (назначенные) до дня вступления в силу данного Федерального закона³ военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых в ВС и других воинских формированиях составляет не менее 10 лет; прокуроры, имеющие в совокупности стаж работы не менее 10 лет в органах и учреждениях прокуратуры; лица, имеющие в совокупности не менее 10 лет стажа службы в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

Несмотря на то, что введение ценза оседлости для сенаторов просто необходимо для учета региональных интересов на федеральном уровне, сомнение вызывает конституционность статьи 2 «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»». В правовом аспекте, данное сомнение возникает в связи с положениями ст.3 и ст.4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁴, указывающими на то, что «гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (п.1. ст.3); «гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» (п. 2. ст. 4). Установление преференций для отдельных категорий лиц, исходя из рода их прежней деятельности, просто ограничило возможности других граждан участвовать в выборах в Совет Федерации, что недопустимо исходя из принципов, закрепленных в российском избирательном законодательстве.

С политической же стороны создается впечатление, что ФПГ «продавить» данный закон удалось только после диалога с Кремлем, а включение в его положения «силовиков», с одной стороны, обеспечило паритет в отношениях между олигархическими кланами и кремлевской номенклатурой в верхней палате парламента, с другой – придало закону некое подобие «всеобъемлющего характера». Иначе как расценить тот факт, что к категории привилегированных лиц не были отнесены другие профессиональные группы, род деятельности которых связан с возможным изменением места работы или службы?

Заметим, что стремление повысить эффективность осуществления представительных функций Советом Федерации появилось не вчера. В течение последних пяти лет высказывалось достаточно большое количество предложений по его реформированию. Основным среди таких предложений было (и до сегодняшнего времени остается) предложение, связанное с формированием верхней палаты при помощи прямых выборов, способное привлечь к этому процессу широкие социальные группы. Но принесет ли данный способ формирования палаты регионов позитивный эффект для развития представительной демократии  сказать очень сложно. Может возникнуть ситуация, когда Совет Федерации будет напоминать тот орган, который существовал в России в 1993-1995 годах, или вообще превратит ее в ненужную политическую структуру и создаст иллюзию демократизации политической системы Федерации. Последнее допущение весьма опасно для российского федерализма и способно заметно снизить ответственность и эффективность работы верхней палаты, доверие населения к органам власти в целом. Резонен вопрос: смогут ли избиратели с «рассеянными» социально-политическими интересами при введении механизма прямых выборов реально воздействовать на сенаторов, не оправдывающих их надежд, кроме как отказаться переизбрать их на следующий срок?

Очевидно, что последние инициативы Президента России Д.А.Медведева, озвученные в Послании – 2008 Федеральному Собранию Российской Федерации⁵ в случае своей реализации будут способствовать регионализации Совета Федерации. Предлагаемый Президентом механизм формирования верхней палаты из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, хоть и не предполагает ценза оседлости де-юре, де-факто его устанавливает, так как политическая практика показывает, что процедуру публичного избрания проходят, как правило, люди, проживающие на территории субъекта и знающие интересы его избирателей.

Вместе с тем, как нам представляется, инициатива Президента не достигнет соответствующего результата, если параллельно ей не будут оптимизированы отношения между членами Совета Федерации и органами государственной власти в регионах, повышена ответственность членов верхней палаты за принимаемые ими на федеральном уровне решения. Думается, механизмом, способным повысить эффективность в связке «Центр-регион» может стать обязательный ежегодный отчет членов Совета Федерации перед главой исполнительной власти и депутатами законодательных собраний соответствующих субъектов Российской Федерации, по результатам которого должно приниматься решение о возможности дальнейшего продолжения исполнения членами Совета Федерации своих полномочий в верхней палате российского парламента.

Четвертая проблема – асимметричность Федерации. Мы сегодня можем долго дискутировать, какой тип федерации лучше: симметричная или асимметричная, какой тип федерации в большей мере олицетворяет собой демократию. Вместе с тем следует обратить внимание на результаты вышепредставленного нами исследования: федерализм в сознании россиян связан с «парадом суверенитетов», хаосом и дезорганизацией, со слабостью федеральной власти, а иногда и с распадом страны. Асимметричная федерация, опирающаяся на конституционно-договорные отношения, как видно, способна только усилить негативное отношение граждан к федерализму, даже несмотря на то, что асимметрия имеет многочисленные плюсы, позволившие России более гибко и эффективно решать возникающие проблемы, вызванные территориальными, национальными, культурными и иными факторами. Показателем в связи с этим будет являться, например, Республика Татарстан, которая осталась в составе Федерации во многом благодаря только подписанному в феврале 1994 года Договору о разграничении предметов ведения и полномочий.

Со стратегической точки зрения отступление от договорных отношений следует, как нам представляется, рассматривать шагом назад, но шагом, позволяющим в дальнейшем сделать уже два шага вперед. Дело в том, что, решая задачи, тесно связанные с сохранением территориальной целостности, власть, не имея необходимых ресурсов и времени, вынуждена опираться на унитарное политическое сознание масс и сопровождающую его логику. Именно по этой причине многие «прогрессивные» политики, ссылаясь на западные стандарты, не понимая того, что власть и люди в России говорят на разных языках, начали рассматривать действия, связанные с укреплением территориальной целостности страны, переходу к конституционной федерации, как отступление от демократии и федерализма.

Уже завтра с той же целью, но на совершенно новой основе (восприятии людьми Конституции России в качестве Основного закона многонациональной страны, а не декларации, утверждении в сознании масс ее принципов, в том числе включающих и принципы государственно-правового устройства), власть должна будет вернуться к рассмотрению договоров как одних из эффективных регуляторов внутригосударственных отношений, обеспечивающих разрешение возможных политических кризисов. Главное, чтобы власть сделала эти два шага вперед.

Это будет завтра. Сегодня же можно было бы принять федеральный закон, содержащий примерный перечень полномочий субъектов РФ, процедуры, гарантии от вмешательства в законодательную компетенцию субъектов со стороны федерального законодателя и от вторжения законодателя субъектов федерации в законодательную сферу федерального парламента. Такой закон был бы полезен дальнейшему развитию федерализма.

Что же касается унификации регионального законодательства, то здесь достаточно вспомнить традиционно выделяемые принципы федерализма⁶, указывающие на то, что необходимость решения проблемы несоответствия региональных законов Конституции страны и федеральному законодательству, несомненно, связана с укреплением основ федерализма. Проблема только в том, что унификация регионального законодательства осуществляется в одностороннем порядке, региональные органы законодательной (представительной) власти загоняются в «рамки», зачастую ограничивающие их инициативу. В процессе унификации приходилось даже менять «продвинутое» законодательство регионов, приводя его в соответствие с несовершенным федеральным законодательством. Продолжают критиковаться со ссылкой на текущие федеральные законы и другие нормативно-правовые акты федерального уровня и Конституции субъектов РФ, что подвергает сомнению основы российского федерализма, принципы построения федеративного государства.

Следующая проблема, которую предстоит решать в дальнейшем, состоит в национально-территориальном строении российского государства, которое усиливает потенциал конфликтности внутригосударственных отношений. Именно по этой причине федеральная власть ориентирована на постепенный переход от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному. Вместе с тем следует понимать, что сверхукрупнение регионов также опасно для федерализма. Во-первых, федеральной власти будет сложнее учитывать интересы национальных «меньшинств», во-вторых, в условиях экономической нестабильности и ряда внешних конфронтационных факторов крупные регионы могут усилить процесс распада консолидированной федеративной структуры. С целью обеспечения геополитической стабильности РФ, в процессе укрупнения субъектов РФ важно не допустить создания гигантских сверхсубъектов, которые по экономическому потенциалу и территориальному положению могли бы представлять собой потенциальную угрозу для целостности России. Укрупнение субъектов должно быть нацелено на создание системы, отвечающей реальным потребностям политического и экономического развития страны и улучшения качества жизни населения. При этом укрупнение регионов необходимо также дополнять продуманной целостной концепцией «выращивания и культивирования» наднациональной общности российского народа.

Шестая проблема, стоящая перед развивающимся российским федерализмом, – отсутствие эффективного механизма участия субъектов РФ в формировании федеральной государственной политики. Участие регионов в построении политико-правового пространства Федерации осуществляется главным образом через региональные парламенты, авторитет которых был существенно подорван укреплением вертикали власти и унификацией законодательства.

Региональные парламенты в соответствии со ст. 104 Конституции РФ наделяются правом законодательной инициативы общего характера по любым вопросам, являющимся предметом федерального законодательного регулирования. Как указывают Н.В.Ильина и С.А.Глотов, количественные и качественные характеристики вклада в федеральный законодательный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ остаются неутешительными. Доктор юридических наук С.А. Глотов указывает: в период деятельности Государственной думы четвертого созыва лишь 21 из 89 законодательных органов субъектов РФ смогли получить поддержку своих законодательных инициатив и добиться принятия законов⁷.

Сложность прохождения проектов федеральных законов, разрабатываемых региональными парламентами, связана, во-первых, со сложностями процедурного характера⁸, во-вторых, со слабостью проработки законов, предоставляемых региональными парламентариями в Государственную думу, и зачастую их региональной, а не федеральной значимостью; в третьих, «неудовлетворительным» отношением депутатов Государственной думы к разрабатываемым в регионах законодательным инициативам. Последний факт косвенно подтверждает то обстоятельство, что в большинстве годовых отчетов региональных законодательных (представительных) органов власти прямо указывается на отсутствие обратной связи с Государственной думой. На это указывает и вывод В.Г. Анненковой, что одной из важнейших проблем, затрудняющих законотворческий процесс как на федеральном, так и на региональном уровне, остается слабая взаимосвязь представительных органов между собой⁹. Выявленный недостаток не позволяет региональным парламентариям разрабатывать законопроекты, которые впоследствии могут быть реализованы в большинстве регионов.

Решение этого вопроса может лежать в повышении эффективности взаимодействия законодательных собраний с Государственной думой и Советом Федерации. В частности, в Послании – 2008 Д.А. Медведев заметил: «… Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом  плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Полагаю, что здесь значительно большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации  как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий. Прошу представить такие предложения с учётом предлагаемого мной нового порядка его комплектования»¹⁰.

Региональные парламенты, являясь важнейшим элементом политической системы федеративного демократического государства, тесно связаны с другими ее институтами и обладают правом вносить на рассмотрение Президента РФ проекты Указов и распоряжений, а Правительства РФ  проекты Постановлений и распоряжений, что также относится к числу их законодательных функций. Депутаты законодательных собраний вправе также обращаться к Президенту РФ, Правительству РФ, руководителям федеральных органов государственной власти. Но так же, как и в случае с законопроектами, эффективность такой деятельности близка к нулю. Судьба многих обращений остается неизвестной – у федеральных органов государственной власти, включая Президента РФ, Правительство РФ, иные федеральные структуры, нет обязанности предоставлять ответы на обращения, направляемые региональными парламентариями, что в определенном смысле тормозит процесс федерализации.

С целью изменения сложившейся ситуации представляется целесообразным незамедлительно разработать и принять Федеральный Закон «Об обращениях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающий обязательность рассмотрения федеральными и иными органами государственной власти обращений, предложений, заявлений региональных парламентов; механизм регистрации, принятия и очередности рассмотрения обращений, предложений и заявлений законодательных собраний субъектов РФ; процедуру, сроки рассмотрения, ответственность за нерассмотрение (ненадлежащее рассмотрение) и контроль за рассмотрением обращений, предложений, заявлений региональных парламентов.

В заключение следует сказать, что в статье названы лишь основные проблемы в развитии российского федерализма и возможные пути их решения. Сегодня очень важно сделать так, чтобы каждый человек осознал важность и значимость федерализма в развитии российской демократии и принял самое непосредственное участие в демократизации политического процесса.

____________________

¹Федеральный закон от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 16.12.2004 № 160-ФЗ, от 25.07.2006 № 128-ФЗ, от 21.07.2007 № 189 –ФЗ) //Собрание законодательства 23.07.2007, № 30.

²Федеральный закон от 21 июля 2007 года «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»» //Собрание законодательства 23.07.2007, № 30.

³Обратим внимание на то, что до вступления в силу ФЗ в Совете Федерации были представлены, главным образом, три категории сенаторов: федеральные и региональные политики, отправленные в верхнюю палату как в почетную отставку; представители крупных финансово-промышленных групп, использовавшие статус верхней палаты для усиления лоббистского влияния; бизнесмены (подчас с сомнительной репутацией), некоторые из которых оказались недавно героями криминальных скандалов. По данным «Вечернего Петербурга», на 2006 год в Совете Федерации было около 50 «чистых» бизнесменов, 12 сенаторов, размер состояния которых превышал 100 миллионов долларов. Около половины членов СФ имели московскую прописку, почти две трети представляли губернаторов. Только в 19 случаях оба сенатора приехали в верхнюю палату из своего региона, а в Санкт-Петербурге были прописаны 9 членов Совета Федерации, представляющие Тыву, Марий Эл, Хабаровский край, Владимирскую, Волгоградскую, Калужскую области и Ненецкий автономный округ. См.: Спикер предложил сенатскую реформу ЗакС решил обновить порядок формирования верхней палаты российского парламента //ссылка скрыта, 15 февраля 2007 года или .ru/daily/dayjust.phtml?cm=1&id=34978.

⁴Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 30 марта 1999 года, от 10 июля 2001 года //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. -№ 38.

⁵Послание – 2008 Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию РФ. - М.: Управление делами Президента Российской Федерации, 2008. - 16 с.

⁶Среди принципов федерализма обычно выделяются следующие: 1) целостность государственного суверенитета федерации и отсутствие таковой у ее составных частей; 2) верховенство федерального права над правом субъектов федерации, обеспечивающее государственно-территориальное и правовое единство федерации, защиту прав и свобод граждан; 3) единство экономической и социальной систем государства, предполагающее единое гражданство для всего населения, равенство всех перед законом, определение одного или нескольких языков в качестве официального языка федерации; 4) единство системы государственных органов на всей территории федерации, основывающееся на сочетании субординации, децентрализации и кооперации; 5) равноправие субъектов федерации; 6) территориальный подход к строительству федерации; 7) законодательный (главным образом конституционный) способ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

⁷Глотов, С.А. Законотворчество в современной России: некоторые проблемы и перспективы развития. / /Представительная власть. 2006. № 4. С. 3-4.

⁸Курманов, М.М. Представительные органы государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе. // Федерализм. 2004. № 1. С. 143 -160.

⁹Анненкова, В.Г. Проблемы обеспечения единства российского правового пространства / В.Г.Анненкова // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 3.

¹⁰Послание – 2008 Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию РФ. М.: Управление делами Президента Российской Федерации, 2008. 16 с.