Переход к накопительной пенсионной реформе: мировой опыт и возможности применения его в России

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 ... 19

3.1. РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕНСИОННОГО I ОБЕСПЕЧЕНИЯ

3.1.1. Основные проблемы и предлагаемые решения

В России уже была проделана значительная работа по подготовке пенсионной реформы. В августе 1995 г. Правительством РФ была одобрена Концепция пенсионной реформы, а к концу 1997 г. разработана Программа пенсионной реформы, одобренная Правительством РФ в мае 1998 г. Проблемы реформирования системы пенсионного обеспечения в России привлекают внимание многих экспертов. Фундаментальные исследования данного вопроса предпринимались в проектах ТАСИС, Всемирного банка, Министерства труда и социального развития Российской Федерации и других.

В данном разделе попытаемся обобщить рекомендации и предлагаемые решения по основным проблемам реформирования пенсионного обеспечения.

1. Целостность системы пенсионного обеспечения. Первой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является необходимость его видения как целостной системы социально-экономических отношений, в которой отдельные элементы находятся в тесной взаимосвязи между собой и с общими вопросами социально-экономического развития страны. Такая целостность должна обеспечиваться нормами пенсионного законодательства. Анализ российского пенсионном законодательства показывает, однако, что его нормы часто устанавливаются без должного учета необходимости системного решения пенсионных проблем. Решение вопросов пенсионного обеспечения может осуществляться на системном уровне, на политическом уровне (уровень принятия решений и законодательства), а также на институциональном уровне. Решению вопросов на уровне принятия решений и законодательства должна предшествовать их проработка на системном уровне. На институциональном уровне должна, как правило, выполняться работа, связанная с реализацией принятых решений и законодательства. Вместе с тем, на институциональном уровне должна также вестись работа, связанная с проработкой пенсионных вопросов на системном уровне для их последующего представления на уровень принятия решения и законодательства.

Выводы и рекомендации экспертов:

1) Законодательство, касающееся реформирования пенсионной системы, должно носить пакетный характер. Система пенсионного обеспечения в будущем может развиваться по разным сценариям. При проработке отдельных сценариев развития пенсионного обеспечения на системном уровне, необходимо обеспечить, чтобы развитие пенсионной системы в среднесрочной и долгосрочной перспективе по каждому сценарию имело устойчивый характер;

2) Для проработки проблем пенсионного обеспечения на системном уровне и отслеживания характера развития пенсионной системы требуется развитие соответствующих институциональных структур. Такие структуры должны, кроме того, заниматься изучением возможности практического использования различных предложений и рекомендаций по реформированию пенсионной системы.

2. Сценарии развития пенсионной системы. Второй проблемой реформирования пенсионного обеспечения является разработка сценариев развития Пенсионной системы. В программных документах (Концепции и Программе пенсионной реформы) ставится задача создания трехукладной пенсионной системы В этих документах, однако, отсутствуют какие-либо указания в отношении роли и места ее отдельных укладов. В то же время, отводимые отдельным укладам роль и место в общей пенсионной системе обусловливают развитие пенсионной системы по тому или иному сценарию. Более того, в программных документах некоторых партий ставится задача приватизации всей системы пенсионного обеспечения. С другой стороны, в стране имеется и негативное отношение к развитию негосударственных форм пенсионного обеспечения. Необходимо сосуществование и рациональное сочетание государственных и частных форм пенсионного обеспечения. Государственные формы пенсионного го обеспечения составляют основу пенсионных систем абсолютного большинства стран за исключением нескольких стран Латинской Америки, в которых в последние годы были осуществлены пенсионные реформы, направленные на приватизацию государственных пенсионных систем. Вместе с тем, в государственных пенсионных системах отдельных стран имеются существенные различия, которые в первую очередь обусловливаются двумя разными основными целями, изначально поставленными перед государственными пенсионными системами отдельных стран. В одних стран основной их целью являлось обеспечение прожиточного минимума для пенсионеров, а в других — сохранение утраченного дохода в связи с утратой способности к труду. Низкие размеры государственных пенсий как по системам, имеющим целью обеспечение прожиточного минимума, так и по системам, целью которого является возмещение утраченного дохода, вызвали необходимость развития дополнительных частных форм пенсионного обеспечения во всех странах. При этом в странах, где государственные пенсии предназначали для обеспечения прожиточного минимума, развитие таких форм было более масштабным. В целом ряде таких стран было введено обязательное дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение и, таким образом, был создан второй дополнительный уклад государственных пенсий. В то же время, в странах, где целые государственного пенсионного обеспечения является сохранение дохода, дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение сохраняет добровольный частный характер. Существующая пенсионная система в России не имеет четко очерченных целей. Поэтому постоянно предпринимаются безуспешные попытки одновременного решения двух задач, каждая их которых к других странах решается в рамках отдельных укладов пенсионной системы, имеющих разные источники финансирования.

Выводы и рекомендации:

1) Реформирование российской пенсионной системы, исходя из ее современного состояния и зарубежного опыта, в принципе может осуществляться по трем сценариям:

• укрепление страховых принципов в существующей государственной пенсионной системе с параллельным введением обязательной адресной социальной помощи и развитием добровольных частных форм пенсионного обеспечения;

• ослабление страховых принципов путем введения пенсий в твердых минимальных размерах для всех граждан с параллельным созданием системы обязательного или добровольного дополнительного профессионального пенсионного страхования;

• сохранение двухцелевого характера пенсионной системы с постепенным улучшением инструментария, предназначенного для достижения каждой цели и расширения финансовой базы пенсионного обеспечения.

2) При реформировании пенсионной системы было бы, однако, нецелесообразно отказываться от исторически сложившихся основных положений российской пенсионной системы, призванных одновременно решать задачи обеспечения прожиточного минимума и сохранения дохода. В связи с этим, третий сценарий реформирования пенсионной системы представляется наиболее приемлемым.

3. Использование накопительных принципов. Третьей проблемой реформирования пенсионного обеспечения является использование накопительных распределительных принципов в финансировании пенсионного обеспечения. Актуальность данной проблемы обусловливалась острейшей повсеместной дискуссией по этому вопросу среди специалистов, занимающихся пенсионным обеспечением, которая не обошла стороной и Россию. Проблема перехода к финансированию государственных базовых пенсий посредством накопления средств возникла в связи с бурным развитием финансовых учреждений, которые пытаются найти для себя дополнительные сферы деятельности. В то же время базовые пенсионные системы всех стран, которые на первоначальном этапе финансировались путем долгосрочного накопления средств, вполне осознанно отказались от этого метода и окончательно перешли на распределительные принципы финансирования пенсий В то же время накопительные принципы финансирования пенсий широко применяются в ограниченных по охвату «частных» пенсионных системах, где использование распределительных принципов финансирования пенсий часто бывает практически невозможным. Широкое использование накопительных принципов для финансирования пенсий таит в себе угрозу обесценении накоплений, связанную с неустойчивостью финансовых рынков. Такая угроза является особенно опасной в poссийских условиях.

Выводы и рекомендации:

1) Положения Программы пенсионной реформы, предусматривающие постепенное увеличение доли расходов на государственные пенсии, финансируемые за счет фактически накопленных средств, требуют пересмотра;

2) Состояние финансового рынка в России не дает возможности для введения обязательного дополнительного пенсионного обеспечения. До тех пор, пока финансовый рынок в России не сложится, дополнительное пенсионное обеспечение может иметь только добровольный характер.

4. Минимальное пенсионное обеспечение. Четвертой проблемой является проблема минимального пенсионного обеспечения. Существуют различные способы осуществления минимального пенсионного обеспечения, используемые в зарубежных странах и России. Вопросы минимального пенсионного обеспечения в России достаточно успешно решаются в рамках действующей государственной пенсионной системы. Вместе с тем, для решения этих вопросов используется несовершенный инструментарий. Минимальные пенсии устанавливаются пропорционально минимальной заработной платы. Дополнительно предусмотрен механизм их увеличения в зависимости от продолжительности стажа, превышающего необходимый, для назначения пенсии. К пенсиям, кроме того, установлены компенсационные доплаты. Используется также механизм социальных пенсий.

Выводы и рекомендации:

1) Представляется целесообразным продолжать осуществлять минимальное пенсионное обеспечение в России в рамках общей пенсионной системы. В то же время, требуются коренные изменения инструментария его осуществления;

2) В рамках общей пенсионной системы минимальное пенсионное обеспечение в перспективе предлагается осуществлять путем установления части пенсии в твердом размере, приближенном к прожиточному минимуму пенсионера;

3) В настоящее время финансовое положение пенсионной системы и страны в целом не позволяет предоставить минимальное пенсионное обеспечение всем пенсионерам в виде части пенсии в твердом размере и дополнительно предоставить часть пенсии, размер которой зависел бы от величины заработка и продолжительности стажа. Поэтому минимальный размер пенсии на первоначальном этапе должен быть обеспечен за счет обеих составляющих пенсии, т. е. минимальный размер пенсии должен складываться из суммы части пенсии в твердом размере и минимальной страховой пенсии для лиц, имеющих право на получение пенсии. В тех немногочисленных случаях, когда сумма этих двух частей пенсии не достигает прожиточного минимума пенсионера, могли бы использоваться меры социальной помощи;

4) Финансирование части пенсии в твердом размере было бы целесообразно начать осуществлять счет средств Пенсионного фонда и федерального бюджета с переходом в перспективе на ее финансирование исключительно за счет средств федерального бюджета;

5) Представляется целесообразным, чтобы часть пенсии в твердом размере имела, кроме того, региональную дифференциацию, связанную с региональными различиями в стоимости жизни и в ее финансировании принимали участие регионы;

6) Представляется целесообразным, отказаться oт связи общего размера минимальной пенсии с размером минимальной заработной платы. Такая связь может быть установлена только в отношении переменной-части пенсии и в том случае, когда минимальная заработная плата станет вновь выполнять свою воспроизводственную функцию;

7) Представляется также желательным, изменить порядок определения прожиточного минимума пенсионера, который должен основываться на обследовании расходов домашних хозяйств, а не на информации, предоставляемой домашними хозяйствами об уровне их доходов.

5. Льготное пенсионное обеспечение. Пятой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является проблема реформирования льготного о пенсионного обеспечения.

Выводы и рекомендации:

1) Необходимость льготного пенсионного обеспечения обусловливается объективным преждевременным снижением трудоспособности отдельных категорий работников и связанным с ним более ранним прекращением трудовой деятельности. Вместе с тем существующий порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения является несовершенным;

2) Предложения, касающиеся предоставления льготного пенсионного обеспечения на основе критериев оценки профессиональных рисков, представляются мало обоснованными;

3) Льготное пенсионное обеспечение было бы более целесообразно предоставлять в соответствии с типичным фактическим возрастом прекращения трудовой деятельности работников;

4) Пенсионное обеспечение работников предприятии в связи с их более ранней утратой трудоспособности в принципе рекомендуется осуществлять работодателями, предоставляющими им переходные пенсии, которые выплачиваются в период до возникновения права на пенсию на общих основаниях;

5) Переходные пенсии рекомендуется устанавливаются в размерах пенсий, назначаемых на общих основаниях, без их снижения в связи с сокращением продолжительности стажа, вызванным более ранним прекращением работы;

6) В качестве нормативной базы для определения типичного фактического возраста досрочного выхода на пенсию работников различных профессий рекомендуется использовать возраст, принимаемый для этих целей в дополнительных добровольных профессиональных пенсионных системах объединений предприятий по отраслевому или территориальному принципам;

7) При реформировании льготного пенсионного обеспечения в переходный период рекомендуется делать различие между предприятиями, перешешими на новый порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения и остающимися в рамках действующего законодательства. Для предприятий, перешедших на новый порядок необходимо также делать различие между работниками, которые только начинают свою деятельность (новые работники) и уже занятыми на рабочих местах (современные работники);

8) В отношении «новых работников» предлагаемый порядок предоставления льготных пенсий рекомендуется применять в полном объеме с момента его официального введения на каждом конкретном предприятии. Для «современных работников» рекомендуется предоставить возможность выбора одного из двух вариантов. В первом случае они могли бы продолжать работу на предприятии до достижения предусмотренного нового пенсионного возраста, получать льготные пенсии по новым правилам и конвертировать разницу в объеме приобретенных пенсионных прав в дополнительное пенсионное обеспечение от предприятия. В другом случае, по достижении действующего льготного пенсионного возраста, они могли бы оставить работу на предприятии и получать льготную пенсию по нормам действующего законодательства;

9) Предприятиям, перешедшим в добровольном порядке на новый порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения, рекомендуется предоставить льготы в объеме, сопоставимом в денежном выражении с расходами на выплату текущих льготных пенсий, выплачиваемых их работникам;

10) Для предприятий, не перешедших на новые условия предоставления льготных пенсий, рекомендуется ввести отчисления на эти цели, сопоставимые с расходами на выплату льготных пенсий их работникам по нормам действующего законодательства.

6. Расширение базы взносов. Шестой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является проблема расширения базы взносов для финансирования пенсионного обеспечения. Выводы и рекомендации:

1) В настоящее время основным источником финансирования пенсий являются взносы в Пенсионный фонд РФ, установленные в процентах к заработной плате и уплачиваемые работодателями и работниками. Дополнительными источниками финансирования пенсионного обеспечения являются федеральный бюджет (финансирование социальных пенсий, пенсий военнослужащим и, в перспективе, нестраховых периодов трудовых пенсий), а в ряде случаев — бюджеты субъектов Федерации (финансирование региональных доплат к пенсиям);

2) В связи с сокращением доли заработной платы в общих доходах населения для расширения финансовой базы пенсионного обеспечения требуется:

• увеличение доли федерального и регионального бюджетов в общих расходах на пенсионное обеспечение;

• определение целевых источников финансирования пенсий из федерального и региональных бюджетов;

• усиление мотивации работников и работодателей в уплате пенсионных взносов, посредством усиления зависимости размеров страховой части пенсии от суммы уплаченный страховых пенсионных взносов;

• увеличение заработной платы работников и, в первую очередь, минимальной заработной платы как финансовой базы пенсионного обеспечения;

• совершенствование учета занятости и доходов населения и ограничение, таким образом, сферы деятельности теневого сектора экономики;

• разработка новых принципов предоставления и финансирования пенсионного обеспечения для лиц, занятых в неформальном секторе экономики.

7. Условия и нормы государственной пенсионной системы. Седьмой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является проблема изменения условий и норм предоставления пенсионного обеспечения по государственной пенсионной системе с целью обеспечения финансовой стабильности пенсионной системы на долгосрочную перспективу.

Основными вопросами в рамках этой проблемы являются:

1) Определение допустимой в перспективе доли ВВП, которая может быть использована на пенсионное обеспечение, и распределение этой доли между различными компонентами пенсионной системы;

2) Приведение условий и норм действующего пенсионного законодательства в соответствие с имеющимися финансовыми возможностями системы с учетом перспектив ее развития по избранному сценарию и, в частности:

• определение размеров элементов пенсии в твердом и зависящем от стажа и заработка размерах;

• установление реперного возраста и стажа, дающих право на получение пенсии в стандартном размере, и способов снижения или повышения размеров пенсий при отклонении этих показателей от стандартных;

• установление условий для одновременной выплаты пенсий и заработной платы.

8. Законодательство. Восьмой проблемой является определение необходимых законодательных и нормативных актов и последовательности их подготовки и введения в действие. Одной из составных частей Программы пенсионной реформы, одобренной Правительством РФ в мае 1998 г., является План подготовки законодательных и нормативных актов, необходимых для их реализации. Последующее развитие событий показывает, однако, острую необходимость серьезной доработки основного программного документа, в который должны быть включены те положения Концепции и Программы, которые представляются приемлемыми с точки зрения реформирования пенсионной системы по избранному сценарию, и исключены положения, не удовлетворяющие требованиям системного подхода к реформированию пенсионной системы. Корректировка программы пенсионной реформы потребует, в свою очередь, изменений всего плана подготовки законодательных и нормативных актов, который может строиться только на основании четкого представления о сценарии, по которому будет осуществляться пенсионная реформа.

9. Условия пенсионной реформы. Девятой проблемой является проблема условий, необходимых для реализации пенсионной реформы. 0дним из важнейших условий осуществления пенсионной реформы является достижение согласия между основными политическими силами по вопросам необходимости и путей проведения реформы. В этой связи участие общественных движений и партий в разработке программных документов по вопросам пенсионной pеформы представляется одним из необходимых условий успешного осуществления пенсионной реформы в современной России.

3.1.2. Образ будущей пенсионной системы

Обе существующие системы — обязательная государственная в лице Пенсионного фонда РФ и добровольная негосударственная в лице НПФ — в их нынешнем виде не в состоянии решить проблемы завтрашнего дня. Образ будущей пенсионной системы получил свое отражение в ряде документов, основными из которых являются:

• Концепция пенсионной реформы образца 1995 г.;

• Программа Пенсионной реформы образца 1998 г.;

• Стратегия развития РФ до 2010 г., подготовленная в Центре стратегических разработок.

Разработчики этих документов исходят из необходимости внедрения накопительных элементов не только в добровольную, но и в обязательную пенсионную систему. При всей сложности и рискованности этого пути представляется, что неизбежно будет развиваться именно обязательная накопительная пенсионная система.

Существует множество путей реформирования пенсионной системы в целом и вариантов введения накопительных элементов в частности. При любом выборе необходимо комплексно решать сложные проблемы, такие как вопросы социальной защиты населения, организации деятельности пенсионной системы, управления ее финансами и т. д.

В качестве одного из определяющих аргументов перехода к накопительной пенсионной системе выдвигается необходимость учета «трудового вклада». Что бы это было не лозунгом, а серьезным обоснованием необходимости перехода к новой пенсионной системе, следует четко зафиксировать социальные и накопительные элементы при определении величины пенсии. Полная замена социальных принципов солидарности поколений банковским накоплением — это непродуманная крайность, как показывает опыт пенсионной реформы в Казахстане.

3.1.3. Первые шаги к накопительной пенсионной системе

В данное время уже сделаны первые шаги к организации новой пенсионной системы в России, в частности предпринят ряд мер по созданию требуемой информационной базы. Введены персональные карточки работающих, что позволит вести накопительные счета каждого участника.

Управление финансами накопительной пенсионной системы представляется важной проблемой при проведении пенсионной реформы. За свою почти десятилетнюю историю Пенсионный фонд РФ не научился управлять пенсионными резервами. По новой системе Пенсионный Фонд РФ будет иметь в распоряжении уже не остатки пенсионных средств, а накопительные pезервы, многократно их превышающие. Поэтому при переходе к накопительной пенсионной системе возникает проблема честного, надежного и доходного инвестирования активов. Положение усугубляет неразвитость фондового рынка в России.

Переход к накопительной системе представляет собой длительный процесс, на начальном этапе которого го пенсионная система не отдает, а забирает деньги По утвержденному плану Пенсионный фонд РФ должен уже с 2001 г. приступить к учету накопительных счетов граждан. Одновременно требуется проводить работу с ведущими финансовыми компаниями по отладке механизмов инвестирования резервов пенсионной системы и контроля за ним.

3.1.4. Участие НПФ в накопительной пенсионной системе

Мировой опыт пенсионных реформ свидетельствует о низкой эффективности монопольного государственного накопительного пенсионного фонда, поэтому в обязательном накопительном пенсионном обеспечении должны принимать участие и негосударственные пенс ионные фонды. Участникам накопительного пенсионного обеспечения должно быть дано право перехода из накопительного государственного пенсионного фонда в один из негосударственных фондов. Это позволит эволюционно прийти к сбалансированной пенсионной системе, включающей в себя как государственный накопительный пенсионный фонд, так и уполномоченные негосударственные пенсионные фонды вместе с упра-вляющими их активами компаниями, экономически заинтересованными в повышении эффективности своих результатов и стимулируемыми разумной конкуренцией.

3.1.5. Возможности реформирования системы пенсионного обеспечения в рамках распределительной пенсионной системы

Частичного снижения нагрузки на работающее на селение можно добиться реформированием существующей пенсионной системы без отказа от распределительных принципов ее финансирования, в частности:

1) повышением пенсионного возраста;

2) снижением расходов на выплату льготных и профессиональных пенсий;

3) снижением размеров пенсий.

1. Наибольший эффект могло бы дать повышение пенсионного возраста для женщин до 60 лет, учитывал большую ожидаемую продолжительность жизни женщин, это соответствует как экономической, так и демографической справедливости. Плавно увеличивая пенсионный возраст в течение нескольких лет для обеспечения менее болезненной реакции на эту, по сути, непопулярную меру со стороны граждан предпенсионного возраста. Повышение пенсионного возраста дли мужчин не дает существенного выигрыша с точки зрения снижения расходов ПФР в силу низкой численности мужчин в пенсионном возрасте. Причиной является низкая вероятность дожития мужчин до 65 лет. Повышение пенсионного возраста приведет к тому, что большинство мужчин просто не будет доживать до пенсии, что сказалось бы на заинтересованности в осуществлении пенсионных взносов. Процесс старения населения приводит к тому, что даже существенное повышение пенсионных границ до практически неприемлемого уровня в 65 лет как для мужчин, так и для женщин, не обеспечивает устойчивого превышения коэффициента зависимости критического значения равного трем. Это означает, что повышение пенсионного возраста может только сгладить остроту проблем, но никоим образом не решает их.

2. Пенсионные льготы для ряда отраслей являются своего рода отложенной заработной платой. Поэтому даже для отраслей, имеющих с точки зрения государства ка стратегическое значение, в которых предоставление льгот может быть оправдано, их выплаты должны осуществляться за счет государственных средств, а не из средств Пенсионного фонда РФ. Наиболее логичным вариантом реформирования системы льготных и профессиональных пенсий является перенос нагрузки по их финансированию на работодателей путем введения дополнительных пенсионных отчислений и (или) создания собственных профессиональных пенсионных фондов. Однако распределительная пенсионная система все равно остается неплатежеспособной, даже при переводе финансирования льготных и профессиональных пенсий на накопительные принципы финансирования.

3. Снижение размера выплачиваемых пенсий вряд ли может быть рассмотрено как практически возможное для России, вследствие крайне низкого соотношения между величиной пенсии и прожиточным минимумом пенсионера.

Критическую ситуацию, связанную с выплатой пенсий, не исправит даже подъем промышленного производства и благоприятная макроэкономическая ситуация. С повышением темпов экономического роста произойдет пропорциональный рост зарплаты, а, следовательно, и обязательств распределительной пенсионной системы, привязанных к уровню средней заработной платы.

Вывод. Единовременные меры, ведущие к снижению финансового дефицита Пенсионного фонда РФ такие как повышение пенсионного возраста или увеличение тарифа пенсионных отчислений, могут рассматриваться как способ решения проблем пенсионного обеспечения в краткосрочной перспективе, но не являются кардинальным выходом из создавшей ситуации. Учитывая объективные демографические тенденции, переход к накопительной пенсионной системе является более предпочтительным сценарием как с точки зрения решения финансирования расходов пенсионных фондов в долгосрочной перспективе, так и с глобальных макроэкономических позиций, так как введение накопительной пенсионной системы приводит к увеличению национальных сбережений и стимулирует экономический рост.

3.1.6. Необходимость увеличения пенсионного возраста

Создание информационной базы в виде системы персонифицированного учета — это только первый шаг к созданию накопительной пенсионной системы в России. Подготовка информационной базы сейчас ведется, и она скоро будет завершена. Однако самая главная проблема, с которой столкнется пенсионная реформа - это отсутствие необходимых наличных средств. Так, в Швеции при проведении пенсионной реформы правительство имело финансовую базу в размере восьмилетнего запаса. То есть в случае неудачи, пенсионеры могли бы получать пенсию еще восемь лет без дополнительных поступлений в пенсионный фонд.

Предложение по повышения пенсионного возраста, содержащееся в программе Центра стратегических разработок, всколыхнуло общественное мнение. После чего последовало заявление Правительства, что оно не намерено ставить вопрос об увеличении пенсионного возраста. По крайней мере, люди могут надеяться, что этого не будет, если позволят обстоятельства. Однако если по каким-то причинам базовое направление не реализуется, тогда повышение пенсионного возраста станет печальной необходимостью.

Увеличение пенсионного возраста в программе Центра стратегических разработок рассматривается не как альтернатива перехода на накопительную систему, а как один из возможных и необходимых способов обеспечить пенсионной системе устойчивость в течение этого периода, пока накопительное страхование сможет стать существенной частью пенсионной системы. И в этом смысле ключевой вопрос — когда может быть запущена и как быстро может быть проведена пенсионная реформа.

3.1.7. О темпе пенсионной реформы

Наиболее радикальный вариант пенсионной реформы заключается в единовременном переходе всех paботающих на накопительную систему в год начала реформы. Это означает, что, начиная с первого года реформы, все работники делают взносы в накопительную пенсионную систему, а расходы по обязательствам распределительной пенсионной системы принимает на ceбя государство. Накопительная пенсия рассчитывается на момент выхода на пенсию по правилам пенсионного аннуитета, исходя из суммы накопленных пенсионных резервов и дополнительной компенсации государств.

Тенденция к старению населения, к тому, что количество пенсионеров на одного работающего будет увеличиваться, уже проявилась, но пика она достигнет в ближайшие семь лет, и это заставляет думать о достаточно быстрой пенсионной реформе. Чтобы нам не пришлось прибегать к тяжелым мерам, ограничивающим в той или иной мере пенсии, нам нужно спешить с реформой всей пенсионной системы и создавать накопительные пенсии. У нас есть пять-семь лет для того, чтобы это сделать. Срок очень маленький, за него надо успеть от 2 процентов пройти путь до 7 или до 9 процентов (от фонда заработной платы для отчислений в накопительную пенсионную систему). Сбережения на накопительных счетах должны появиться уже по итогам 2002 года. Небольшие, потому что речь идет о том, что отчисления на накопительные счета должны для начала составить 2 процента. Практически можно было бы с нуля сразу перейти на 9 процентов, но это — очень рискованный путь. В первый год накопления — 2 процента, следующий год — 3-4 процента, быстро надо набирать и увеличивать эту долю.

Такого рода взнос будет действовать в первые два-три года. В дальнейшем программа предусматривает поэтапное, ежегодное повышение этого взноса до максимального уровня 9 10 процентов. 9 10 процентов - это нормальный размер, и он обеспечит сравнительно высокие пенсии по отношению к заработкам людей. Семи процентов от фонда оплаты труда достаточно для того, чтобы при нормальной доходности этих денег человек с обычным трудовым стажем мог по окончании своего трудового пути получать накопительную часть пенсии от 30 до 40 процентов от своей последней зарплаты.

У пенсионной реформы, связанной с переходом на накопительные принципы, есть ограничения не только по срокам ее начала, но и по темпам. Та часть денег, которая идет на текущие выплаты, не должна уменьшаться, она должна увеличиваться и должна гарантировать выплаты имеющимся пенсионерам. Все ресурсы которые есть сверх этого, должны быть направлены на всю накопительную систему, и именно поэтому надо очень точно рассчитать, а также подстегивать рост валового продукта, получение прибыли предприятиями, зарабатывание предприятиями денег, чтобы больше средств оставалось в Пенсионном фонде в итоге.

3.1.8. Условия пенсионной реформы

Исключительно серьезным условием пенсионной реформы в любом ее варианте будет экономический рост, потому что менять порядок индексации пенсий, привязывать ее не к средней заработной плате, а к уровню инфляции, увеличивать долю накоплений, что сокращает ту часть денег, которые Пенсионный фонд должен тратить на пенсии нынешним пенсионерам, без угрозы социальных осложнений, можно только в условиях экономического роста. Если его по каким-либо причинам гарантировать невозможно, то это означает, что пенсионная реформа либо преждевременна, либо должна быть основана на совершенно других основах.

Российские условия в этом отношении сложны еще и потому, что даже при заметном экономическом росте резкие движения в отношении пенсионной системы опасны, потому что объем обязательств государства перед пенсионерами гораздо более велик, чем в любой другой стране, которая до сих пор проводила быстрые реформы в пенсионной сфере.

Кроме того, развитие накопительной пенсионной системы требует развитого и устойчивого рынка, на котором пенсионные фонды должны зарабатывать проценты по пенсионным вкладам. Поскольку это очень длинные вложения, они должны быть максимально стабильными, потому что если плательщик взносов начинает отчислять 2, 7 или тем более 9 процентов своих доходов на накопительные счета, то он должен быть уверен в устойчивости фонда, который работает с его деньгами. Проблема в том, что быстро изменить ситуацию на финансовом рынке просто так невозможно, нужен устойчивый рост экономики, изменение структуры производства, гарантии прав инвесторов и так далее.

Если проблему решать за счет того, чтобы пенсионные накопления вкладывались в государственные бумаги, то это быстро не ведет к накоплению, потому что госбумаги это финансирование прорех бюджета, а не инвестиций, способных приносить прибыль. Инвестирование пенсионных денег в какую-нибудь другую экономику обеспечит стабильность и прибыльность вложений, но абсолютно бессмысленно для экономики российской, самые длинные и самые стабильные деньги в этом случае будут обеспечивать чей-то чужой рост.

Для реального проведения пенсионной реформы нужно будет решить традиционно главную проблему - политическую. Инициаторам реформы потребуется очень длительное обсуждение в Федеральном собрании РФ. Разъяснение потребуются и в целом, для российской общественности, прежде чем какие-либо решения в части пенсионной реформы могут действительно быть приняты и оформлены законодательно.

Мы находимся только в начале очень длительного политически сложного процесса, который одновременно является и процессом открытого осознания людьми тех проблем, которые связаны с существующей пенсионной системой, и процессом отрытого осознанного общественного выбора, когда все население страны должно наконец-таки определиться, какую пенсионную систему оно хочет и готово принять через 20-25 лет.

Уточнение концепции пенсионной реформы. Весной 2000 г., когда вновь возобновилась дискуссия по пенсионной системе, существовало много точек зрения на реформу. Расхождения были не только по частным вопросам, но и по принципиальным позициям. Например, вводить или нет в сложившейся ситуации накопительную систему? К лету 2000 г., когда правительство рассматривало стратегическую программу развития страны на 10 лет, многие из этих разногласий были еще не до конца сняты. Именно поэтому раздел программы, посвященный пенсионной реформе, был сделан предельно лаконичным, по существу, в нем были зафиксированы только те позиции, по которым существовало взаимопонимание между всеми министерствами, ведомствами и другими участниками процесса разработки программы. Вряд ли существовало несколько самодостаточных версий реформы, скорее имелись различные мнения по большому количеству частных вопросов. И работа по приведению этих мнений к общему знаменателю была чрезвычайно непростой. Одним из самых важных был вопрос о будущем развитии действующей распределительной системы финансирования пенсий. В конце концов, в части распределительных пенсий за основу принята модель по начислению пенсий с применением индивидуального коэффициента. Эта cxема является наиболее эффективной с точки зрения долгосрочных перспектив развития пенсионной системы

Риски пенсионной реформы. Пенсионная реформа, предложенная правительством, связана, конечно же, с рисками. Однако, если пенсионную реформу вообще не проводить, то это еще более рискованная стратегия. Ведь вероятность того, что уровень пенсионного обеспечения будет со временем существенно ухудшаться, очень велика. В действительности сама необходимость проведения реформ была связана с тем, что наша пенсионная система вступила пила в фазу чрезвычайно рискованного в долгосрочной перспективе развития.

Демографические тенденции в России настолько значительны, что требуют принципиально новых подходов к организации пенсионной системы. Концепция, сформулированная правительством, как раз и предлагает уменьшение рисков, с которыми будут сталкиваться и пенсионеры, и все общество. Смысл состоит в том, что пенсионная система должна базироваться на смешанных принципах финансирования - распределение и накопление. Эти два альтернативных, а точнее, два взаимодополняющих друг друга источника финансирования придадут пенсионной системе гораздо большую устойчивость.

Государство не может полностью отказаться от распределителыюй системы пенсионного обеспечения, переложив эту заботу на самих граждан. Определенная часть пенсии каждого человека должна по-прежнему финансироваться за счет традиционного распределительного источника, но в то же время все более значительная часть пенсии будет формироваться за счет личных накоплений каждого гражданина. Это придает большую устойчивость пенсионной системе просто потому, что в разных экономических и демографических обстоятельствах эти два источника финансирования ведут к разным последствиям и разным изменениям размера пенсии. Распределительная пенсия во многом зависит от фактора старения населения и соотношения между числом работников и пенсионеров, а накопительная реагирует на это в гораздо меньшей степени. С другой стороны, очевидно, что активы в накопительной части пенсионной системы более резко реагируют на колебания экономической конъюнктуры. В неблагоприятных экономических условиях они на некоторое время могут обесцениваться гораздо больше, чем, допустим, текущие налоговые поступления. И тогда, наобоорот, распределительная система будет подстраховывать накопительную. Именно этот смешанный принцип финансирования получил наиболее широкое признание в мировой практике пенсионных реформ.

Использование мирового опыта пенсионных реформ. Проводя обзор пенсионных реформ в разных странах мира, мы убедились, что в части пенсионной реформы двух одинаковых стран с двумя одинаковыми пенсионными системами найти невозможно. Поэтому некорректной выглядела бы постановка задачи реформирования пенсионного обеспечения в России по образу и подобию какого-либо другого государства. Однако при формировании подходов к реформированию пенсионной системы разработчики пенсионной реформы старались учесть максимально широкий спектр вариантов и опыт разных стран — от Латинской Америки до Восточной и Центральной Европы и даже Китая. Так что можно сказать, что эта реформа ориентирована на потребности России, но все ее элементы в той или ином степени учитывают мировой опыт пенсионных систем.

Гарантии накопительной пенсионной системы. Очень важным социальным и экономическим вопросом является обеспечение гарантий по вкладам в накопительную пенсионную систему. Печальный опыт финансовых пирамид, построенных в нашей стране, заставляет с особым вниманием отнестись к решению этого вопроса. В России исторически так сложилось, что сбережения граждан, по сути дела, никогда не использовались на инвестиции. Те деньги, которые в советское время люди относили в сберкассы и которые должны были куда-то инвестироваться государством для получения дохода, фактически полностью были поглощены нарастающим дефицитом союзного бюджета. Поэтому когда в 1991 году союзное государство стало банкротом, пострадали прежде всего вкладчики, которые финансировали этот дефицит и неплатежеспособное государство. Ситуация с МММ и прочими банками аналогична. Деньги вкладчиков никогда не использовались в качестве инвестиций, они немедленно кем-то потреблялись. И Сбербанк СССР, и МММ — это финансовые «пирамиды», только с разными темпами своего развития. Они были обречены на банкротство, потому что их средства не инвестировались в экономику. При построении накопительной пенсионной системы необходимо максимально уйти от такого рода схем.

Накопительная система действительно может оказаться по-настоящему надежной и твердо устойчивой при том условии, если накопления, которые в нее направляются за счет работников, вложены практически в каждый нормально функционирующий объект народного хозяйства. Она перестанет быть источником финансирования пенсий только в одной ситуации, которую даже трудно себе представить, когда все предприятия страны вдруг перестанут работать. Но это глобальная катастрофа. Тогда и распределительная система тоже «заглохнет», ведь ее источником являются налоги, собранные с тех же самых предприятий. Раньше на денежных знаках СССР было написано «банковский билет обеспечен всем достоянием СССР». Через механизм инвестирования нужно добиться, чтобы пенсионные накопления были бы обеспечены «всем достоянием страны, всем ее экономическим потенциалом.

Диверсификация пенсионных инвестиций. Для обеспечения надежности инвестиций, делаемых Пенсионным фондом, необходимо эффективное управление инвестиционным портфелем. Стратегически существует два подхода.

Первый. Формирование недиверсифицированного портфеля. В качестве объектов инвестиций априорно выбираются 30-40 предприятий, у которых на сегодняшний день существуют многообещающие проекты.

Второй. Инвестиционный портфель диверсифицируется, при этом инвестиционные объекты выбираются динамически, в зависимости от текущих оценок их прибыльности и степени риска.

Первый подход не может гарантировать устойчивость доходности пенсионных накоплений, потому что произойдет высокая степень концентрации рисков на узком круге объектов инвестирования. Второй подход, использующий диверсификацию, более предпочтителен, он позволяет распределять пенсионные средства во всей экономике относительно равномерно, чтобы не зависеть от рисков конкретных предприятий, конкретных отраслей.

3.1.9. Значимость пенсионной реформы

В России происходит непрерывное ухудшение демографической ситуации. Коэффициент зависимости увеличился с 20% в 1959 г. до 36% в начале 1999 г. Ситуация усугубляется экономическим реалиями российской жизни: очень малый размер пенсий (как в абсолютном так и в относительном выражении) в сочетании с очень высокой ставкой отчислений в Пенсионный фонд.

На сегодняшний день значимость проведения пенсионной реформы в России становится критической. России необходимо переходить от распределительной к накопительной системе пенсионного обеспечения. Около 8% ВВП России расходуется ежегодно на выплату пенсий, и эти выплаты оказываются тяжелым бременем для федерального бюджета.

Проведение пенсионной реформы в Чили, переход от распределительной к накопительной системе и введение индивидуальных пенсионных счетов оказало фантастическое влияние на экономику Чили. Так, после реформы ежегодный экономический рост в Чили составил 7%. К настоящему времени пенсионную реформу, подобную чилийской, проводят почти 10 стран, включая Уругвай, Аргентину, Польшу и Венгрию. Возможность проведения такой реформы рассматривают и в США.

Для проведения пенсионной реформы в России необходимо наличие команды, людей в министерствах и ведомствах, готовых осуществлять эту реформу, а также соответствующего общественного мнения. О необходимости реформы необходимо говорить и ее необходимо

обсуждать в обществе, сравнивать с тем, как это делалось в других странах. Пенсионная реформа не может быть оторвана от общего направления реформ в стране. Оптимальным вариантом было бы проведение, наряду с пенсионной реформой, налоговой реформы, реформы жилищно-коммунального хозяйства, Центрального Банка, банковской системы, а также реформы денежной системы страны.

Основная часть пенсий со временем должна финансироваться не за счет налога на ФОТ (Фонд оплаты труда), как сейчас, а за счет обязательных пенсионных отчислений. В отличие от нынешних платежей в Пенсионный фонд РФ, взносы в накопительной пенсионной системе аккумулируются на наличных счетах работни ков и, благодаря этому, утрачивают характер налогов.

Ставки обязательных пенсионных взносов оказываются значительно ниже, поскольку значительная часть расходов по выплате пенсий в накопительной пенсионной системе покрывают не сами взносы, а процентные доходы по пенсионным сбережениям. В тех странах, где пенсионные системы организованы по накопительному принципу, пенсионные сбережения оказываются важнейшим источником долговременных производственных инвестиций. Именно поэтому страны с накопительной пенсионной системой преобладают среди стран, имевших наивысшие темпы экономического роста в течение последних 10 лет.

Blog