Переход к накопительной пенсионной реформе: мировой опыт и возможности применения его в России
| Вид материала | Документы |
- Дифференцированные взносы в фонд страхования вкладов: мировой опыт и возможности его, 395.38kb.
- Зарубежный опыт и оценка возможности его применения в прогнозировании потребностей, 676.21kb.
- Опыт российской пенсионной реформы 2002, 182.77kb.
- Анализ возможности применения зарубежных инновационных технологий в розничной банковской, 124.63kb.
- Торгово-промышленная палата россии, 1082.95kb.
- Рекомендации участнику накопительной пенсионной системы граждан в Республике Казахстан, 198.07kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 25 июня 2010 года, 1501.52kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 16 мая 2011 года, 907.91kb.
- Биснес-планирование и тэо инвест проекта (9-й сем.), Колганов: 10. Бизнес-планирование, 3198.98kb.
- Мид рф, г. Москва Применение принципов страхования к пенсионной реформе, 63.7kb.
3.5. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ
3.5.1. Постановка проблемы и методологические замечания
Одним из наиболее актуальных вопросов, связанных с пенсионной реформой, является вопрос о ее макроскопических последствиях. Это тем более важно, что влияние пенсионной реформы имеет долгосрочный характер и сказывается на благосостоянии целого ряда поколений. Реформа системы пенсионного обеспечения приводит к изменению принципов и механизмов социальной защиты в экономике, которые, в свою очередь, имеют непосредственное влияние на поведение экономических субъектов. Прежде всего, это касается склонности людей к сбережениям и их трудовой мотивации. При этом, поскольку преобразования затратгивают практически всех членов общества, совокупный эффект данных изменений оказывается настолько существенным, что приводит к изменению макроэкономических параметров, в частности, к изменениям запаса капитала в экономике и сдвигу кривой предложения труда. Более того, поскольку реформа системы социального обеспечения влияет на процессы распределения ресурсов в экономике, ее результатом может стать как приближение, так и удаление экономики от оптимальной траектории развития.
Не менее значимым является вопрос о справедливости проводимых преобразований. Тема справедливости неизбежно возникает при обсуждении роли годарства в экономике, тем более, если речь идет о трансфертах и процессах перераспределения дохода. Учитывая размытость понятия «справедливости» в рамках экономической теории, интересным представляется вопрос о возможности проведения Парето-оптимальных преобразований:
• какой вариант пенсионной реформы соответствует условиям Парето-оптимальности;
• какими должны быть компенсации индивидуумам, чье благосостояние ухудшается в результате преобразований;
• каковы могут быть источники финансирования пенсионной реформы;
• какое влияние оказывают затраты на ее проведение на дефицит бюджета и размер государственного долга.
3.5.2. Влияние пенсионной реформы на накопление капитала
Сбережения, аккумулируемые в системе социального обеспечения оказывают существенное влияние на накопление капитала. При этом важное значение имеет то, на каких, накопительных или распределительных, принципах основана система социального обеспечения. Социальные реформы, в частности, переход к накопительным схемам, приводит к увеличению величины совокупных сбережений в экономике и, как следствие, к изменению запасов капитала.
Качественную оценку влияния пенсионной реформы на накопление капитала позволяет получить математическое моделирование, использующее динамические модели экономики с пересекающимися поколениями.
Исследования данной модели, проведенные в диссертационной работе М. С. Малютиной, показали наличие следующих закономерностей:
1) При отсутствии в экономике системы социальной поддержки индивидуальная норма сбережений определяется уровнем заработной платы (дохода) и ставкой процента, путем решения задачи оптимального межвременного распределения ресурсов, а уровень капиталовооруженности зависит от индивидуальной нормы потребления, темпов прироста населения и темпов роста эффективности труда;
2) Введение в экономике элементов системы социального обеспечения, организованной по накопительному принципу, либо не меняет совокупные сбережения, либо приводит к их увеличению за счет значительных обязательных сбережений. Потребитель вынужден уменьшить свое потребление в первом периоде жизни в пользу отложенного потребления во втором периоде. Тем не менее, часто введение обязательных сбережений бывает оправдано как с позиции общественной выгоды, так и для конкретного индивидуума, например, если коэффициент дисконтирования отложенного потребления неоправданно завышен и потребитель недооценивает будущее потребление, то есть имеет место близорукость потребителей;
3) В случае, если система пенсионного обеспечения организована по распределительным принципам или, иначе говоря, основывается на солидарности поколений, эффект, оказываемый ею на накопление капитала, оказывается диаметрально противоположным. Появление в модели элементом распределительной системы пенсионного обеспечения приводит к уменьшению частных сбережений. Тем не менее, данного соотношения недостаточно для общего вывода об изменении уровня капиталовоооруженности. Действительно, уменьшение частных сбережений приводит к снижению величины капитала. Соответственно, увеличиваются процентные ставки, но уменьшается уровень заработной платы. Рост процентных ставок увеличивает стимулы к накоплению, что может повлечь увеличение частных сбережений и компенсировать снижение запасов капитала. Вместе с тем связь, между ставкой процента и величиной сбережения является менее определенной. С одной стороны, рост ставки процента приводит к относительному удешевлению потребления во втором периоде, что стимулирует сбережения, но, с другой стороны, увеличение ставки процента означает расширение бюджетного ограничения, в результате чего может увеличиться и потребление в первом периоде, то есть величина сбережений может уменьшиться, что отражает неопределенный знак производной функции сбережений по ставке процента. Таким образом, появление в экономике распределительной системы социального обеспечения при соблюдении оговоренных требований приводит к сдвигу вниз кривой частных сбережений и уменьшению уровня капиталовооруженности в обществе. Распределительный принцип системы пенсионного обеспечения означает отсутствие накопленного фонда финансирования пенсионных выплат, приводит к уменьшению совокупных сбережений в обществе по сравнению с экономикой, в которой обязательная система пенсионного обеспечения отсутствует или организована по накопительному принципу.
Наличие в экономике системы трансфертов, перераспределяющих блага между поколениями, приводит к уменьшению устойчивого уровня капиталовооруженности для закрытой экономики. У индивидуумов снижается мотивация к формированию частных сбережений, поскольку система социальной поддержки гарантирует им фиксированный уровень пособий при достижении пенсионного возраста. При этом распределительный принцип финансирования социальных расходов означает, что в экономике не формируются общественные накопления. В результате уровень совокупных сбережений в экономике с распределительным пенсионным обеспечением оказывается меньше, чем в экономике, где единственным источником доходов в пенсионном возрасте являются личные накопления человека.
Осуществление межпоколенных трансфертов в системе распределительного пенсионного обеспечения возможно только при наличии механизма принуждения, поскольку у работников отсутствует мотивация к осуществлению социальных взносов. Введение pacпpеделительной пенсионной системы означает вмешательство государства в рыночные механизмы регулирования экономики. При этом результатом данного вмешательства является изменение поведения экономических субъектов, что в конечном итоге приводит к уменьшению совокупных сбережений и устойчивого уровня капиталовооруженности.
В отличие от случая распределительной системы введение в экономику элементов накопительного пенсионного обеспечения оказывается нейтральным по отношению к совокупным запасам капитала, либо приводит к увеличению уровня капиталовооруженности. Рост обязательных накоплений вследствие появления отчислений в социальные Фонды, компенсируется соответствующим уменьшением частных сбережений. В результате величина совокупных сбережений увеличивается при формировании накопительной пенсионной системы только в случае изначально низких частных сбережений, которые оказались меньше уровня обязательных взносов в пенсионные фонды. Помимо этого, переход к накопительным принципам социального обеспечения приводит к изменению мотивации экономических субъектов, которые перестают воспринимать взносы в социальные фонды как вид налога, что также приводит к увеличению совокупных сбережений.
В том случае, когда уровень ставки процента не задается экзогенно, то есть речь идет о закрытой (большой открытой) экономике или о ситуации с ограничениями на переток капитала, важным макроэкономическим эффектом, вызванным реформой социального обеспечения, будет падение ставки процента. Действительно, поскольку равновесное значение ставки процента определяется предельной производительностью капитала, рост капиталовооруженности будет означать уменьшение отдачи на дополнительную единицу капитальных ресурсов, что в свою очередь приведет к уменьшению ставки процента в условиях равновесия.
Итак, изменение принципов организации пенсионного обеспечения с распределительных на накопительные приводит к росту совокупных сбережений и увеличению запасов капитала, а также падению ставки процента. Насколько результат реформы в долгосрочной перспективе отвечает интересам потребителей, будет зависеть от соотношения оптимального уровня капиталовооруженности, при котором максимизируется индивидуальное потребление (уровень капиталовооруженности по золотому правилу), и нового значения данного показателя. В случае, если увеличение накоплений приведет к приближению к золотому правилу, в долгосрочной перспективе больший уровень капиталовооруженности приведет к росту индивидуального потребления и росту благосостояния.
Таким образом, при превышении ставки банковского процента над процентом прироста численности населения (точнее, суммарных темпов прироста, населения и технологического прогресса), переход к накопительной системе будет экономически оправдан с позиции приближения экономики к оптимальной траектории развития.
Необходимо отметить, что речь здесь идет о сравнении устойчивых показателей капиталовооруженности и потребления в устойчивом состоянии, то есть рассматривается долгосрочный макроэкономический эффект реформирования системы социального обеспечения. Проблемы переходного периода, связанные с неизбежным уменьшением потребления для поколений, для которых пенсионный период или период трудовой активности совпал с проведением реформы, обсуждаются ниже.
Предположение о положительном влиянии пенсионной реформы (при переходе от распределительной к накопительной форме финансирования) на накопление капитала получило ряд эмпирических подтверждений. Результаты анализа чилийской пенсионной реформы8 показывают, что доля совокупных сбережений в ВВП Чили увеличилась с 15% в начале 80-х годов до 27 в начале 90-х годов.
8Bustamane J. The Chilean Pension System, Superintendance of Pension Funds Administration, Santiago-Chile, 1996.
Эмпирическая оценка влияния социальных реформ на совокупные накопления и уровень капиталовооруженности связана с существенными трудностями в основе которых лежит невозможность в чистом виде оценить роль именно социальных преобразований. Дело в том, что, как правило, одновременно производится комплекс реформ, так что изменения касаются не только социального обеспечения, но и налогового и предпринимательского законодательства, про-
грамм поддержки бизнеса и так далее. Кроме того, сложность количественной оценки макроэкономических последствий реформы определяется уникальностью социально-экономического комплекса каждого государства, в результате чего нельзя добиться лучшей спецификации модели, используя аналогичные данные по другим странам. К примеру, возможно, что рост сбережений в течение 80-х годов в Чили был вызван существенным увеличением доходов вследствие экономического роста и изменений налогового законодательства, а не введением накопительной системы пенсионного обеспечения9.
9 Holzman R. A., 1997.
Тем не менее, учитывая крайне низкий уровень частных сбережений в странах развивающейся экономики и крайне негативное отношение к обязательным взносам в распределительную систему социального обеспечения со стороны населения, относительную закрытость экономики для притока иностранного капитала, с большей степенью обоснованности можно предполагать увеличение совокупных сбережений при введении накопительной пенсионной системы.
3.5.3. Влияние системы пенсионного обеспечения на предложение труда
Важной макроэкономической проблемой, связанной с последствиями пенсионной реформы, является ее воздействие на предложение труда.. Поскольку взносы в пенсионный фонд составляют, как привило, фиксированную долю от заработной платы работника, которая, в свою очередь, зависит от продолжительности и интенсивности труда, большая продолжительность работы связана с большими потерями для работников в виде социальных отчислений. Соответственно, при определении оптимальной продолжительности (интенсивности) труда индивидуум принимает во внимание не только размер зарплаты и количество остающегся свободного времени, но и величину взносов в пенсионную систему.
Проблема выбора между трудом и отдыхом подробно обсуждалась в экономической теории. Применение методологии экономического анализа для объяснения не связанного непосредственно с потреблением поведения индивидуума нашло яркое отражение в работах Беккре (Becker G.S.)10. Стандартные модели выбора оптимальной продолжительности труда приводятся в большинстве учебников по экономике11. Однако в целях настоящего исследования акцент делается не на процесс выбора между трудом и отдыхом, а на то, как этот выбор изменяется при введении в экономику элементов накопительного или распределительного социального обеспечения, то есть, как система социального обеспечения искажает трудовую мотивацию работников.
Для заданных предпочтений потребителя, нормы сбережений и интенсивность труда при отсутствии социальных пособий являются функциями от заработной млаты и процента и определяются путем решения оптимизационной задачи полезности индивидуума. При этом единственным источником дохода для потребителя является получаемая зарплата, определяющая его бюджетное ограничение.
Фактически, потребитель решает две оптимизационные задачи. Прежде всего, он сталкивается с проблемой межвременного распределения ресурсов в соответствии со своими предпочтениями для данного уровня дохода. Выбирая интенсивность использования трудовых ресурсов, индивидуум тем самым задает максимальный уровень полезности, который он может получить от расходования получаемых доходов. Вторая стоящая перед ним задача — собственно выбор оптимальной интенсивности работы, при котором функция полезности достигает своего максимума. Очевидно, что наибольшее значение функции полезности будет достигаться при таком значении интенсивности, для которого предельная полезность доходов от дополнительной единицы времени, затраченной на работу, будет равна предельной полезности дополнительной единицы свободного времени.
Таким образом, оптимальная интенсивность труда в экономике с отсутствием государственной пенсионной системы полностью определяется уровнем реальной заработной платы, ставки процента и предпочтениями индивидуума. Накопительные или распределительный принцип функционирования пенсионной системы меняют это соотношение в ту или другую сторону.
3.5.4. Источник финансирования пенсионной реформы
Вопрос о пенсионной реформе становится все более актуальным по мере старения общества, в связи с ростом социального бремени, падающего на работающее , население. Изменение половозрастной структуры общества происходит под влиянием двух однонаправленных факторов:
1) снижения рождаемости;
2) повышения продолжительности жизни. Старение общества означает, что увеличивается число пенсионеров, приходящихся на одного работающего, что в свою очередь приводит к неэффективности распределительной пенсионной системы. Это означает, что индивидуум может извлечь большую полезность, отказавшись от участия в системе социального обеспечения и финансируя свое потребление в пенсионнный период за счет частных сбережений. Даже при обязательном государственном социальном обеспечении, когда у индивидуума формально нет права отказаться от участия в социальных программах, неэффективность . системы социального обеспечения увеличивает мотивацию к уклонению от внесения обязательных взносов, что приводит к еще большей неэффективности данной системы (увеличиваются либо расходы на аппарат принуждения, либо уменьшается сумма взносов, и то и другое приводит к уменьшению социальных выплат).
Общий вывод: сохранение распределительной пенсионной системы в условиях стареющего обществ приводит к динамически неэффективной экономике. Переход к накопительной пенсионной системе приведет:
• к более эффективно действующей системе социального обеспечения, по крайней мере, не уступающего частному накоплению;
• позволит приблизить уровень капиталовложений к оптимальному уровню, то есть увеличит уровень потребления.
Основная проблема состоит в том, за счет каких ресурсов проводить пенсионную реформу, а именно, из каких источников финансировать потребление в пенсионный период жизни переходного поколения (взносы которого в распределительную пенсионную систему были израсходованы на пенсионные выплаты предшествующему поколению при том, что пенсионные выплаты не обеспечиваются взносами последующего поколения, перешедшего в накопительную пенсионную систему).
Цена пенсионной реформы и ее последствия для конкретного поколения будут зависеть от того:
• какой вариант финансирования пенсионной реформы был выбран при ее проведении (форма преобразования);
• от состояния системы пенсионного обеспечения в момент начала реформ (начальные условия преобразования). Для различных поколений разные варианты реформ будут связаны с различными последствиями, то есть преобразования, приводящие к повышению благосостояния одного поколения, могут приводить к снижению благосостояния другого поколения.
В принципе, возможны два подхода к решению проблемы финансирования пенсионной реформы:
1) Государство может привлекать заемные ресурсы для обеспечения потребления переходного поколения, то есть финансировать пенсионную реформу за счет роста государственного долга, погашение которого будет осуществлять будущее поколение; 2) Государство может постепенно формировать накопительные пенсионные резервы за счет части пенсионных взносов, не использующихся для выплаты пенсий. Отметим, что, переход к накопительной пенсионной системе приведет к такому росту капиталовложенности и производительности труда, что повышается совокупное благосостояние послереформенных поколений, несмотря на рост расходов по обслуживанию государственного долга.
В случае устойчиво снижающихся темпов роста населения, то есть в условиях стареющего общества, складываются условия, при которых работающему населению будет более выгодно оплатить переход к накопительной пенсионной системе, чем нести бремя поддержания быстро растущей когорты пенсионеров. Чем раньше будет осуществлен переход на накопительные принципы пенсионного обеспечения, тем менее болезненным будет данный переход, тем меньше дополнительных ресурсов необходимо будет привлечь для выплаты пенсий при переходе на чисто накопительную систему.
Проблема состоит в том, что решение о переходе на накопительные тарифы пенсионных взносов должно быть принято, когда обеспечение пенсионеров еще не стало неподъемным бременем и вопрос о пенсионной реформе не является актуальным. Кроме того, pеформа приведет к ухудшению, пусть и не глобальному, для живущих поколений, что также может быть npепятствием для ее осуществления.
Возможные варианты финансирования. Конкретные схемы финансирования пенсионных реформ могут разделяться на несколько категорий, наиболее важной из которых представляется сохранение распределительных элементов в системе пенсионного обеспечения, когда часть пенсионных взносов работающего поколения расходуется на выплаты пенсионерам переходного поколения. Сюда относятся следующие действия:
1) сохранение распределительной компоненты в обязательных пенсионных отчислениях;.
2) использование института максимальных пенсий: если накопленные пенсионные резервы обеспечивают большие аннуитетные выплаты, чем максимальная пенсия, часть накоплений используется не адресно, а распределяется среди пенсионеров с меньшими накопленными резервами;
3) использование накоплений (это весьма существенная сумма) не доживших до пенсионного возраста (87% это мужчины). Величина наследуемых накоплений (в процентах к общим издержкам по проведению реформы) составляет:
• при наиболее вероятном сценарии: 5,4% при 7%-ом накопительном тарифе и 7,7% при 10%-м тарифе;
• при оптимальном: 5,7% и 8,1%;
• при пессимистическом: 5,2% и 7,4%.
4) финансирование реформы за счет прямого финансирования из федерального бюджета за счет увеличения государственного долга или налогов;
5) финансирование реформы за счет продаж части государственной собственности.
Сохранение ряда распределительных компонент в формируемой накопительной пенсионной системе целесообразно, по крайней мере, до завершения полного перехода на накопительную пенсионную систему.
Финансирование за счет взносов работающего населения. С практической точки зрения, наиболее значимым источником средств для финансирования пенсионной реформы являются отчисления работников. Встает вопрос о том, возможно ли финансирование на накопительных принципах совокупной ставки отчислений и Пенсионный фонд на уровне, требуемом для поддержания обязательств распределительной пенсионной системы.
Ответ на этот вопрос зависит от темпов старения населения. Расчеты для конкретной демографических и макроэкономических прогнозов показывают, что нетто-поступлений в Пенсионный фонд при сохранении ставки пенсионных отчислений на уровне нетто тарифа распределительной пенсионной системы недостаточно, чтобы закрыть нетто-дефицит (дефицит, вызванный необходимостью поддержания выплат пенсий по старости), возникающий при переводе пенсионной системы на накопительные принципы в течение рассматриваемого горизонта планирования. В среднем, счет данных поступлений может быть профинансировано около 60% расходов на проведение реформы.
Оценка приведенных величин взносов работающего населения в процентах к приведенным издержкам на финансирование реформы составляет:
• при наиболее вероятном сценарии: 63% при 7%-м накопительном тарифе и 37% при 10%-м тарифе
• при оптимальном: 60% и 33%;
• при пессимистическом: 64% и 39%. Интересно, что отсутствует прямолинейная зависимость между значениями оцениваемых показателей и сценариями макроэкономического развития.
Полные издержки. Помимо расходов, связанных с обеспечением пенсий по старости, полные издержки на проведение реформы, включают:
• затраты на финансирование системы льготных и профессиональных пенсий;
• административные расходы по созданию накопительной пенсионной системы и трансформацию распределительной пенсионной системы.
Для финансирования полных издержек (полный тариф взносов в распределительную пенсионную систему существенно больше нетто-тарифа, обусловленного соотношением пенсий и заработной платы работающих) требуется:
• уменьшение расходов Пенсионного фонда РФ на выплату льготных и профессиональных пенсий;
• снижение административных и технических издержек, например, издержек по доставке пенсий;
• дополнительные налоговые поступления;
• доходы от приватизации государственной собственности;
• рост поступлений от подоходного налога, так как переход к накопительной пенсионной системе способствует повышению собираемости налогов вследствие увеличения легального сектора занятости и декларируемых доходов.
В качестве компенсации можно рассмотреть создание смешанной пенсионной системы с постепенным увеличением доли накопительной компоненты, что позволит:
• снизить издержки по осуществлению реформы;
• снизить социальные и политические риски.
3.5.5. Оценка издержек по проведении пенсионной реформы
Основная проблема, связанная с реформой системы пенсионного обеспечения, это большие расходы по проведению преобразований. Переход на накопительные принципы означает, что взносы работающего населения направляются в Накопительный Фонд для создания пенсионных резервов, следовательно, возникает нехватка средств для финансирования выплат пенсионерам, вносившим пенсионные отчисления в распределительную пенсионную систему.
Если к началу реформирования пенсионной системы какие-либо начальные запасы пенсионных резервов отсутствуют, а именно в таком положении находятся пенсионные фонды большинства стран с переходной экономикой, единственным источником покрытия этого дефицита являются отчисления будущих поколений:
• в виде сохранения распределительной составляющей в системе пенсионного обеспечения;
• в виде вливания из федерального бюджета, то есть за счет дополнительных налогов;
• путем повышения государственного долга (это опять же означает повышение налогов, правда, в будущем);
• продажи госсобственности.
Снижая пенсионные выплаты переходному поколению, можно добиться существенного снижения затрат на ее проведение. Однако такой вариант приводит к ухудшению благосостояния пенсионеров и, как правило, является малоприемлемым как с моральной, так и
с политической точек зрения: пенсионеры представляют значительную часть электората и могут влиять на выбор конкретных параметров социальных преобразований.
Издержки по проведению пенсионной реформы по источнику их возникновения разделяются на два класса: функциональные и административные.
Функциональные — это расходы на финансирование пенсий тем лицам, которые не сформировали достаточных пенсионных накоплений, то есть расходы по выплатам пенсий лицам, уже достигшим пенсионного возраста к моменту начала реформ, тем поколениям, чья трудовая деятельность пришлась на период существования распределительной пенсионной системы и которые, следовательно, не сформировали никаких обязательных пенсионных резервов. Если пенсионная реформа, как минимум, должна быть неухудшающей положение пенсионеров, то им должны выплачиваться пособия, не меньше чем при сохранении распределительной пенсионной системы. Величина данных расходов будет определяться:
1) численностью лиц, имеющих право на получение выплат;
2) минимальным размером пенсии, который определяется темпом роста заработной платы;
3) ставкой дисконтирования будущих платежей, то есть уровнем реальной ставки процента.
Таким образом, к функциональным издержкам относятся дополнительные компенсации лицам, которые частично сформировали пенсионные резервы, недостаточные для получения пенсии, которую гарантировала распределительная пенсионная система (то есть люди, чья трудовая деятельность началась до введения обязательных пенсионных отчислений).
Административные — это расходы по формированию накопительной пенсионной системы, то есть издержки по трансформации института пенсионного обеспечения. Очевидно, что чем больше период трудового стажа, в течение которого производились выплаты в накопительную пенсионную систему и чем больше тариф отчислений в Накопительный Пенсионный фонд, тем больше будут пенсионные накопления к моменту выхода на пенсию и тем меньше будут расходы государства на выплату разницы между требуемыми и фактическими накоплениями. Необходимость в государственной компенсации отпадает, когда индивидуальные накопления достигают стоимости пенсионного аннуитета. Продолжительность государственных расходов на выплаты компенсаций не успевшим сформировать достаточные пенсионные резервы должна длиться только несколько лет после введения реформы. Из математического моделирования следует, что ставка отчислений в Пенсионный фонд прямо пропорционально зависит от требуемого отношения будущей пенсии к среднему уровню заработной платы.
3.5.6. Сценарные оценки стоимости пенсионной реформы
Специфика сферы пенсионного обеспечения состоит в крайне долгосрочном горизонте планирования, который приходится принимать во внимание. Даже минимальный переходной период, соответствующий единовременному переходу на накопительную пенсионную систему будет составлять 60-80 лет, и определяться ожидаемой продолжительностью предстоящей жизни поколения, которое первым будет получать пенсию, финансируемую только из его пенсионных накоплений.
Количественные оценки для такого продолжительного временного интервала могут даваться только с известной осторожностью. Обычно в модели долгосрочное макропрогнозирование и основные макропараметры являются экзогенно задаваемыми переменными. Поэтому наиболее оправданным кажется применение сценарных оценок, то есть анализа тех или иных сценариев развития макроэкономической ситуации.
В качестве базового можно взять единовременный переход на накопительную пенсионную систему в 2002 году. Данный выбор обусловлен тем, что это наиболее кардинальный способ трансформации социальной системы и для него наиболее четко разделяются обязательства, принятые от распределительной пенсионной системы и сформированные накопительной пенсионной системой. Наиболее целесообразно использовать метод анализа других вариантов преобразования — это сравнение их с данным базовым сценарием.
3.5.7. Оценка расходов на выплату пенсий лицам, не участвовавшим в накопительной пенсионной системе
Существенной статьей расходов по проведению пенсионной реформы являются расходы на выплату пенсий лицам, уже вышедшим на пенсию к моменту начала реформы, которые определяются следующими параметрами:
1) численностью пенсионеров;
2) размерностью получаемых ими пенсий (средняя пенсия прямо пропорциональна средней зарплате);
3) уровнем ставки процента.
При моделировании делаются следующие предположения:
1) Первое. Для прогноза численности пенсионеров используется долгосрочный прогноз численности населения России до 2057 г. включительно, полученной Центром экологии и демографии человека. При этом граница пенсионного возраста бы определена в 60 лет для женщин и мужчин, а максимальный учитываемый в модели возраст —100 лет с момента рождения;
2) Второе. Требуемое соотношение между средней зарплатой и пенсией задавалось:
• на уровне 35%, что соответствует примерному соотношению между средней пенссией и зарплатой в течение 1996-1997 г.;
• на уровне 50%, что соответствует мировой практике соотношению между зарплатой в год выхода на пенсию и собственно пенсионным пособием;
3) Третье. Макроэкономические параметры роста реальной зарплаты и ставки процента — важны не только в абсолютных значениях, но и в cooтношении. Действительно, расходы на выплату пенсий растут прямо пропорционально темпам роста заработной платы, а дисконтируются по заданной ной ставке процента. С точки зрения минимизации издержек по проведению пенсионной реформы наиболее благоприятной является ситуация высокой ставкой процента и небольшими темпами прироста зарплаты.
3.5.8. Расходы на выплату компенсаций лицам, не сформировавшим достаточных пенсионных резервов
Расходы на выплату компенсаций лицам, не сформировавшим достаточных пенсионных резервов непосредственно определяются:
• величиной тарифа пенсионных взносов в Накопительный Пенсионный Фонд;
• ожидаемой продолжительностью жизни при выходе на пенсию;
• макроэкономическими параметрами (прежде всего, уровнем ставки процента и темпом роста зарплаты).
Оценка продолжительности пенсионного периода. Для оценки ожидаемой продолжительности жизни использовались данные Центра демографии и экологии человека Института прогнозирования РАН, в том числе долгосрочный прогноз численности населения России по поколениям и прогноз ожидаемой продолжительности жизни для мужчин и женщин разных возрастов, на основании которых были рассчитаны ожидаемые продолжительности жизни для среднестатистического представителя соответствующего поколения.
Согласно оценкам, ожидаемая продолжительность жизни растет, так как:
• сейчас крайне низкая ожидаемая продолжительность жизни;
• ожидается улучшение условий жизни, в том числе более лучшее медицинское обслуживание пожилого поколения.
3.5.9. Оценка государственных расходов
7%-ый накопительный тариф позволяет сформировать накопления, достаточные для получения пенсии в 35% от зарплаты, без дополнительного государственного финансирования, для поколения, достигающего пенсионного возраста:
• в 2037 году — при наиболее вероятном макроэкономическом сценарии;
• в 2031 — при оптимистическом;
• к 2040 — при пессимистическом.
Государственные расходы на выплату пенсий лицам, не успевшим сформировать достаточные накопления к моменту выхода на пенсию (в % к ВВП первого года реформы) составляют:
• А) при ставке 7% накопительного тарифа:
— наиболее вероятный сценарий: 40-41% ВВП (при 35%-й пенсии) и 72-73% ВВП (при 50%-й пенсии);
— оптимистический: 30-31% и 51-52%;
— пессимистический: 46-47% и 85-86%;
• Б) при ставке 10% накопительного тарифа:
— наиболее вероятный сценарий: 32-33% ВВП (при 35%-й пенсии) и 58-59% ВВП (при 50%-й пенсии);
— оптимистический: 24-25% и 43-44%;
— пессимистический: 36-37% и 66-67%.
Эти расходы неравномерно распределяются по времени. Это вызвано в основном демографическими факторами, так как в первый год реформы число лиц, выходящих на пенсию резко колеблется (это период достижения пенсионного возраста поколениями военных и послевоенных годов рождения).
Влияние безработицы. Влияние уровня безработицы оказывается в этом случае крайне незначительным, то есть уровень государственных расходов оказался неэластичной переменной в отношении нормы безработицы. Изменение нормы безработицы на 3% приводит к изменению оцениваемых расходов менее чем на 1%.
3.5.10. Оценка совокупных расходов по проведению реформы
Для проведения пенсионной реформы, не ухудшающей положение переходного поколения, требуется довольно много больших расходов, которые для наиболее вероятных сценариев оценивается более чем в 2/3 ВВП года начала реформы. В конечном счете, издержки на финансирование социально-справедливых преобразований пенсионной сферы будут определяется макроэкономическими условиями, и прежде всего, соотношением между реальной ставки процента и темпами прироста реальной зарплаты.
При 7% накопительном тарифе совокупные расходы (в процентах к ВВП первого года реформы) составляют:
• при наиболее вероятном сценарии: 79-80% ВВП (при 35%-й пенсии) и 127-128% (при 50%-й пенсии);
• при оптимистическом: 66-67% и 102-103%;
• при пессимистическом: 86-86% и 141-142%;
• при наименее благоприятном: 100-101% и 184-165%.
Временной фактор. Ключевым фактором, определяющем расходы на проведение реформы, является численность пенсионеров, выплаты которым и составляют основную долю издержек. Поскольку численность разных возрастных когорт существенно колеблется (эффект демографической волны), издержки по проведению реформы существенно зависят от того, в каких конкретных демографических условиях она проводится, и, следовательно, цена реформы будет зависеть от того, в какой момент начинается введение накопительных принципов пенсионного обеспечения. Основной довод сторонников скорейшего перехода на накопительную пенсионную систему определяет имеющаяся демографическая тенденция: в начале 21-го века в России будет самая благоприятная для реформы пенсионного обеспечения ситуация. В этот период пенсионного и предпенсионного возраста достигнут относительно малочисленные военные и первые послевоенные поколения, тогда как численность трудоспособного населения возрастет. Это означает следующие преимущества:
• меньшие выплаты пенсионерам, не участвовавшим в накопительной пенсионной системе;
• меньшую нагрузку, приходящуюся на одного работающего в связи с проведением реформы.
Моделирование дало следующую оценку для наиболее вероятного макроэкономического сценария coвокупных расходов на проведение реформы в зависимости от года ее начала, при условиях 7%-накопительного тарифа и 35%-й пенсии:
• 79-70% процентов от ВВП первого года реформы при начале в 2002 году;
• 89-90% — в 2012 году;
• 92-93% — в 2022году.
3.5.11. Макроэкономические сценарии
В теоретических исследованиях обычно рассматриваются три варианта (наиболее вероятный, оптимистический, пессимистический) развития макроэкономической ситуации, в качестве которых можно взять:
• Наиболее вероятный: уровень реальной ставки процента — 6%, темп прироста реальной зарплаты — 2% в год;
• Оптимистический: 7% и 2%;
• Пессимистический: 5% и 1,5%.
Результаты оценок расходов на выплату пенсии уже пенсионерам.
Расходы на выплату пенсий лицам, достигшим пенсионного возраста к моменту начала реформ (в процентах к ВВП первого года реформы), согласно расчетам на модели, составляют:
1) при наиболее вероятном макроэкономическом сценарии: 39% ВВП при 35%-м отношении пенсии к зарплате, 55% ВВП — при 50%-м соотношении;
2) при оптимистическом: 36% и 51%;
3) при пессимистическом: 39% и 56%.
Учет совокупных сбережений и экономический рост. Перевод пенсионной системы на накопительные принципы приведет к существенному росту национальных сбережений. По оценкам экспертов, при предположении доли зарплаты в ВВП на уровне 30%, ежегодный прирост сбережений благодаря переходу к накопительной пенсионной системе составляет 3% ВВП при 10%-м накопительном тарифе. Дополнительные сбережения вследствие увеличения накоплений занятых в негосударственном секторе экономики оценивается в 2-3% ВВП. Таким образом, суммарный прирост нормы сбережений в результате пенсионной реформы может быть оценен в 5-6% ВВП. Кроме того, кумулятивный эффект может привести к еще большему росту сбережений. Пенсионная реформа будет способствовала экономическому росту и увеличению запасов капитала в экономике, только если рост сбережений за счет накопления пенсионных резервов не будет нейтрализован чрезмерным увеличением государственного долга, связанного с финансированием текущего потреблении. Падение стоимости финансовых ресурсов может привести к тому, что увеличатся объемы заимствований, привлекаемых для оплаты государственных расходов, не связанных с инвестициями. В этом случае возникает опасность «проедания», правда в неявной форме, накапливаемых пенсионных резервов.
Рост эффективности финансовых рынков. Переход к накопительной пенсионной системе обеспечит рост эффективности финансовых рынков благодаря следующим факторам:
1) увеличится предложение долгосрочных финансовых ресурсов;
2) увеличение сбережений приведет к снижению процентной ставки, что, в свою очередь, обусловливает рост инвестиций в реальный сектор;
3) появятся новые участники рынка в лице пенсионных фондов.
Легализация экономики и рост предложения труда. Переход к накопительной пенсионной системе обусловливает легализацию экономики и рост предложения труда:
1) Учет пенсионных взносов дает повышение трудовой мотивации работников, которые будут заинтересованы в декларации трудовых доходов;
2) Расчет размера пенсии из реальных пенсионных взносов, а не из продолжительности трудового стажа приводит к росту стимулов к эффективному оплачиваемому труду.
Выводы.
1. Сохранение пенсий тем, кто не участвовал в накопительной пенсионной системе, потребует значительных государственных расходов, составляющих для наиболее вероятного сценария 39% ВВП для минимально возможного соотношения между средней пенсией к средней зарплате на уровне 35%. Для примера, в 1997 году совокупные расходы на выплату всех пенсий в России составили 5,4% ВВП, а общая сумма государственного долга России на конец 1997 г. составляла около 15% ВВП.
2. При этом рассматриваются только пенсии по старости, и не учитываются колоссальные расходы на выплату разнообразных льготных пенсий.
3. Речь идет о приведенных величинах: для проведения реформы, не ухудшающей благосостояния переходных поколений, достаточно резервировать указанные суммы в Накопительном Пенсионном фонде в год начала преобразований.
4. Речь идет только о расчетных величинах: единовременное увеличение государственного долга на такую огромную величину просто невозможно.
5. Сами выплаты будут рассредоточены по времени, и последний платеж будет производиться через 41 год после введения накопительной пенсионной системы (последний учитываемый в модели год жизни поколения, достигшего в этот момент пенсионного возраста). Тем не менее, оцениваемая дисконтируемая стоимость будущих платежей показывает, какие средства в настоящий момент должны быть депонированы для осуществлении будущих платежей, если на них начисляется доход, рас считанный, исходя из ставки дисконта (в модели считается, что пенсионная система размещает и привлекает ресурсы на равную ставку процента, являющуюся и ставкой дисконта, что делает допустимой аналогию с совершенным рынком капитала).