Geum.ru

Магистерская программа «Государственные и муниципальные финансы» Кафедра государственного управления и экономики общественного сектора магистерская диссертация

Вид материалаПрограмма

Содержание


1.3. Международный опыт проведения пенсионных реформ
Западная Европа – необходимость реформ
Пенсионная реформа в Польше
Таблица 3. Существующие и прогнозируемые пенсионные расходы – сравнение по странам ОЭСР и эффекты пенсионной реформы Польши.
ОЭСР (средн,)
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

1.3. Международный опыт проведения пенсионных реформ


Сравнение пенсионных систем разных стран чрезвычайно затруднено, т.к. они отличаются по множеству параметров: по структуре и размеру пенсионных отчислений, по характеру и юридической форме пенсионных фондов, по регламенту и регулированию их деятельности. Сравнение по текущему уровню приведенного благосостояния пенсионеров по странам, возможность которого дает опубликованный в 2005 г. доклад ОЭСР6, не вполне показательно с этой точки зрения: эта статистика показывает текущий уровень благосостояния, но не позволяет измерить и сравнить устойчивость пенсионных систем, т.е. их способность поддерживать заданный уровень благосостояния граждан в течение длительного времени. Именно в решении этой проблемы состоит задача происходящих в некоторых странах пенсионных реформ.

Во всем мире существует проблема растущих социальных выплат, усугубляющаяся в большинстве развитых стран ухудшающейся демографической ситуацией. Эти проблемы представляют серьезную угрозу и политическому, и экономическому благосостоянию многих стран. Для целей настоящей работы я считаю необходимым остановиться на опыте нескольких регионов и стран мира, где пенсионные реформы либо назрели, либо уже произошли.

Западная Европа – необходимость реформ


Одна из наиболее острых проблем пенсионного бремени, лежащего на существующем поколении, наблюдается в Западной Европе. Почти во всех европейских странах7 существуют так называемые pay-as-you-go (PAYG) системы, в основном государственные и существующие фактически без накопительной части (несмотря на попытки ее создать). Взносы работающих идут на выплаты живущим в то же время пенсионерам, то есть фактически это распределительные системы. Суммы пенсионных выплат привязаны к прошлым зарплатам бывших работников, построены на «обещаниях» и, следовательно, недостаточно гибки. Среди основных недостатков – слабая связь сумм выплат с суммами поступлений, а также недостаточный контроль за уровнем издержек пенсионных систем. Пенсионные выплаты ложатся достаточно тяжелым бременем на нынешнее трудоспособное поколение (см. Таблицу 3). Значительное перераспределение дохода в рамках пенсионных систем приводит к росту безработицы и замедлению экономического роста8.

Однако, как показывают опросы общественного мнения граждан некоторых европейских стран, эти системы пользуются достаточной популярностью и широко поддерживаются, особенно в Италии и Германии, где, согласно этим же опросам и результатам экономического анализа, пенсионные системы наиболее щедры: они обеспечивают порядка 85% среднего дохода граждан пенсионного возраста9. Несмотря на очевидную несостоятельность нынешней пенсионной системы европейских стран, более 50% опрошенных в Европе высказываются против реформ10. Противники реформ фактически пытаются переложить бремя возрастающих социальных расходов с нынешнего на следующие поколения.

Вместе с тем, большинство участников опросов признает, что такие системы ненадежны: они представляют серьезную угрозу с точки зрения их собственной экономической состоятельности. Кроме того, по мнению исследователей, европейские пенсионные системы нуждаются в реформе. В Италии за последние годы прошли уже три пенсионные реформы (так называемые реформы Дини, Амато и Проди), в результате которых сумма совокупных пенсионных отчислений составляет 25-40% от совокупного дохода граждан, но система по-прежнему является распределительной. В Германии процент отчислений составляет 15-30% совокупного заработка, при этом национальный парламент республики одобрил переход к multi-pillar системе, т.е. смешанной системе, построенной на различных способах перераспределения пенсионных отчислений (так называемая реформа Ристера).

Тем не менее, пенсионные реформы в Европе, по-видимому, назрели, вопрос лишь в том, насколько комплексными они будут. Наиболее вероятные из предлагаемых сценариев реформ, нацеленных на снижение бремени на существующее поколение работающих и на покрытие имеющихся пенсионных обязательств – повышение пенсионного возраста (это наиболее популярный сценарий в Италии), снижение уровня пенсий (особенно в Германии), добровольный выход из пенсионной системы с получением компенсаций, но также и повышение уровня отчислений, в том числе отчислений в негосударственные пенсионные фонды, и задействование финансовых рынков. Необходимы также изменения в системе расчетов пенсионных обязательств с учетом современных особенностей жизненных и зарплатных циклов, например, расчеты, основанные на совокупной доле ВВП, перераспределяемой через пенсионную систему, вместо существующей сегодня тенденции иметь постоянной часть ВВП, приходящуюся на одного пенсионера, что делает пенсионную систему уязвимой к изменениям демографической ситуации.

Пенсионная реформа в Польше


Среди стран Восточной Европы интересен опыт Польши. Новая пенсионная система Польши под названием «Стабильность через разнообразие» (Security through Diversity) стартовала с 1 января 1999 г.11 Главной целью этой системы было снижение влияния изменений в демографической ситуации, т.е. старения населения, на экономический рост страны. Интересно, что в то же время и в похожем режиме началась реформа пенсионной системы Швеции12.

Ключевыми элементами реформы пенсионной системы Польши были следующие:
  1. Акцент на универсальной, обязательной части пенсионной системы;
  2. Разделение отчислений на пенсионные (только по старости) и на прочие социальные выплаты (по инвалидности и пр.) и сегментация соответствующих денежных потоков.
  3. Прекращение действия старой (распределительной) пенсионной системы для пенсионеров и создание новой, полностью построенной на индивидуальных пенсионных счетах;
  4. Разделение индивидуальных пенсионных счетов на две части:
    1. первая основана на вложении в государственные квази-обязательства, не торгуемые на финансовых рынках и приносящие доход равный среднему росту зарплаты (или росту ВВП в долгосрочной перспективе) – «государственная» часть. Управляется государством
    2. вторая часть – это вложения в ценные бумаги, торгуемые на финансовых рынках – «финансовая» часть. Управляется частными компаниями.
  5. Аннуитизация (annuitization, получение ежегодных выплат в виде фиксированных процентов от накопленной части через пенсионный фонд) обоих счетов в момент выхода на пенсию. Расчет основан на ожидаемой продолжительности жизни.

Важно то, что тем самым отменялась базовая государственная пенсия. Система социального перераспределения сохранилась, но она была отделена от пенсионной системы. Единственная роль пенсионной системы – в том, чтобы служить инструментом накопления работающим поколением средств для обеспечения его жизни в поздний период. Ставки отчислений на разные виды социального страхования для всего общества в целом не были изменены, однако зарплата работающих теперь стала отчетливо включать компонент пенсионных отчислений (19,52% от дохода), что сыграло важную психологическую роль. Большая часть этих отчислений (12,22%) идет на «государственные» счета. Пенсионный возраст был сохранен – 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. Старая система была полностью заменена на новую с 1 января 1999 г. для всех граждан, родившихся после 1948 г.

Фактически система не включает государственную гарантированную пенсию, зато включает два вида индивидуального накапливаемого пенсионного дохода - соответственно двум счетам, «государственному» и «финансовому». Они имеют одну цель, но используют два разных способа генерирования доходности – через реальный рост экономики и через финансовые рынки. При этом система «государственных» счетов фактически приняла на себя все накопленные до 1 января 1999 г. пенсионные обязательства (т.е. все люди, родившиеся после 1948 г. как бы одновременно «вышли на пенсию», поскольку уже накопленные ими деньги были «переведены» на их персональные счета).

Безусловно, эта реформа носит достаточно радикальный характер, однако она породила меньше социального напряжения, чем если бы проводилась мелкими шагами. С макроэкономической точки зрения эта система представляет собой способ разделения ВВП между поколениями. Таким образом достигается стабилизация доли ВВП, направляемой на выплату пенсий. В сравнении с другими странами, Польша выигрывает, т.к. рассчитываемая специалистами ОЭСР доля ВВП, которая будет направляться на пенсионные выплаты в 2050 г., оказывается ниже, чем соответствующая нагрузка на экономику в 2000 г., и ниже, чем эта нагрузка будет через 45 лет в других странах – см. Таблицу 3.

Таблица 3. Существующие и прогнозируемые пенсионные расходы – сравнение по странам ОЭСР и эффекты пенсионной реформы Польши.

 
Пенсионные расходы (% от ВВП)

 
2000 г.
2050 г.
Изменение

Австралия
3
4,5
1,5

Австрия
9,5
11,8
2,3

Бельгия
8,8
12,1
3,3

Канада
5,1
11
5,9

Чехия
7,8
14,6
6,8

Дания
6,1
8,8
2,7

Финляндия
8,1
12,9
4,8

Франция
12,1
15,8
3,7

Германия
11,8
16,9
5,1

Венгрия
6
7,2
1,2

Италия
14,2
13,9
0,3

Япония
7,9
8,5
0,6

Корея
2,1
10,1
8

Нидерланды
5,2
10
4,8

Новая Зеландия
4,8
10,6
5,8

Норвегия
4,9
12,9
8

Польша
10,8
8,3
-2,5

Португалия
8
12,5
4,5

Испания
9,4
17,4
8

Швеция
9,2
10,8
1,6

Великобритания
4,3
3,6
0,7

США
4,4
6,2
1,8

ОЭСР (средн,)
7,4
10,6
3,2

Источник: Dang, Thai Than, Pablo Antolin and Howard Oxley, 2001, “Fiscal Implications of Ageing: Projections of Age-Related Spending”, Economics Department Working Paper No. 305, OECD, Paris.