Geum.ru

Концепция внесения изменений

Вид материалаЗакон

Содержание


К понятиям ФЗ-116, подлежащим исключению из СТР-25 относятся
2. Опасный производственный объект
3. Технологический регламент.
4. Техническое устройство
5. Декларация промышленной безопасности
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

Резюме


ФЗ-116 и ФЗ-184 находятся в одном правовом поле, регулируют одни и те же вопросы. При этом между законами имеются принципиальные различия в концепции и содержании – в трактовке ключевого понятия "безопасность", в определении объектов регулирования, документальной основе реализации норм, процедурном механизме реализации требования. В целом нормы ФЗ-116 и ФЗ-184 принципиально несовместимы, что делает невозможной разработку технических регламентов, удовлетворяющих нормам ФЗ-184 и не противоречащих (не вступающих в конфликт) нормам ФЗ-116. Соответственно, невозможно обеспечить адекватное правоприменение технических регламентов без изменения норм ФЗ-116.


Изменение предлагается проводить в два этапа:

- на первом (в ближайшее время) устранить нормы, нарушающие права предпринимателей и противоречащие ФЗ-184;

- на втором (к 01.07.2010) – отменить, либо капитально переработать ФЗ-116.


Срочные изменения предусматривают отмену разрешений на применение технических устройств, совершенствование механизма декларации промышленной безопасности и экспертизы промышленной безопасности с ликвидацией жёсткой законодательной связки органов надзора с аффилированными экспертными организациями.


Постатейный анализ возможностей отмены ФЗ-116 показывает, что институт "опасных производственных объектов" уже сегодня теряет смысл, а к моменту принятия технических регламентов до 01.07.2010, необходимость в большинстве его норм отпадёт. Дополнительного анализа требует только понятие "авария" и его применение. Кроме того, потребуются некоторые правки в смежном законодательстве, в части исключения института "опасных производственных объектов".


При необходимости, ФЗ-116 может быть переработан в закон прямого действия "О профилактике аварий на производственных объектах и процедуре их расследования", принятый в соответствии с законом "О техническом регулировании".

Приложение 1. Анализ последствий включения элементов федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" №116-ФЗ от 21.07.1997 (ФЗ-116) в проект специального технического регламента "О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки твёрдых полезных ископаемых" (СТР-25)



на основе редакции СТР-25 от 31.07.2006,

опубликованной на официальном сайте НТЦ "Промышленная безопасность"


Настоящий анализ подготовлен с целью конкретизации "Концепции внесения изменений в федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ в ходе осуществления реформы технического регулирования", иллюстрации её основных идей на примере конкретного проекта технического регламента.


ФЗ-116 является одним из основных элементов существующей системы технического регулирования для горных и обогатительных предприятий, в части их взаимодействия с Ростехнадзором.

Принципиально важно то, что сам ФЗ-116, будучи рамочным законом, устанавливает только порядок установления требований промышленной безопасности (пункт 1 статьи 3 ФЗ-116). Собственно требования излагаются в многочисленных нормативных документах, перечисленных в Перечне федеральных норм и правил промышленной безопасности опасных производственных объектов, утверждённом Приказом Госгортехнадзора РФ от 21.12.1999 №266.


СТР-25 содержит ряд понятий из ФЗ-116, включение которых текст, в силу отсутствия в нём прямых определений, приведёт к необходимости использования нормативной базы, созданной в связи с ФЗ-116.

Более того, указанные понятия сами по себе имеют предельно общий, неопределяемый характер, либо несовместимы с принципами закона "О техническом регулировании". Включение в текст СТР-25 сколь угодно детальных определений не позволяет решить задачу изменения сложившихся взаимоотношений надзоров и предприятий, оставляет риск использования прежней нормативной базы.

Использование в СТР-25 принципов и механизмов ФЗ-116 позволяет при приведении нормативных актов Госгортехнадзора и Ростехнадзора в соответствие СТР-25 (согласно требованию ст.50 СТР-25) оставить эти акты без существенных изменений.

Это противоречит цели, определённой в пункте 7 статьи 46 ФЗ-184 об отмене существующей нормативной базы в ходе реформы технического регулирования.

Таким образом, включение нижеперечисленных терминов в текст СТР-25 создаёт существенный риск сохранения в актуальном состоянии действующей системы технического регулирования, то есть сводит к нулю возможный положительный эффект от реформы.

С учётом того, что нижеперечисленные понятия являются во многом искусственными, не затрагивают непосредственно реальной работы по обеспечению промышленной безопасности, оптимальным решением проблемы представляется исключение из текста СТР-25 всех определений, связанных с ФЗ-116.

Это позволит оторвать СТР-25 от подзаконных актов ФЗ-116, выполнив требование статьи 7 ФЗ-184 о прямом и исчерпывающем характере технических регламентов.


К понятиям ФЗ-116, подлежащим исключению из СТР-25 относятся:


1. Инцидент

Статья 2 проекта СТР-25 не содержит понятия "инцидент".

В ФЗ-116 инцидент определяется как "отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте" [абзац 4 статьи 1 ФЗ-116].

Смысл определения очевидно противоречит пункту 3 статьи 7 ФЗ-184 об исчерпывающем характере технических регламентов, поскольку косвенно подразумевает обязательность исполнения требований "иных нормативных правовых актов" и "нормативно-технических документов". Наиболее невыполнимой нормой оказывается формула "нарушение положений ФЗ-116", поскольку данный закон имеет рамочный характер и конкретных норм не устанавливает.


Применение понятия "инцидент" в СТР-25 связано со следующими требованиями:

- предприятие обязано информировать органы власти об инцидентах, причинах их возникновения и принятых мерах (ч.16 ст.3)

- предприятие обязано вести учёт инцидентов на объектах подземных горных работ, проводить техническое расследование и анализ причин их возникновения (ч.12 ст.25);

- планы ликвидации аварий (ПЛА) должны содержать мероприятия по ликвидации инцидентов (ч.1 ст.26; ч.6 ст.26);

- работники должны быть ознакомлены с правилами поведения в случае инцидента (ч.3 ст.26);

- нанесение на план ликвидации аварий каждого возможного места инцидента с присвоением номера (ч.16 ст.26).


Таким образом, предложенная правовая конструкция позволяет, при необходимости, максимально широкую и неопределённую трактовку понятия "инцидент". Очевидна невозможность составления перечня возможных нарушений ФЗ-116 и иных нормативно-технических документов, возможные места нарушения которых (инциденты) должны быть нанесены на план ликвидации аварий и пронумерованы.


Смысл понятия "инцидент" для целей СТР-25 детализируется ведомственным документом – приказом Госгортехнадзора России от 11.08.2000 №45 "Методические рекомендации по классификации аварий и инцидентов на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и подземного строительства" (РД-06-376-00).

В соответствии с данным документом, "основанием отнесения событий к аварии и инциденту служит размер ущерба, причиненный происшествием предприятию".

"Инцидент характеризуется продолжительностью простоя объекта (участка) сроком менее суток, отсутствием разрушений зданий, технических устройств и несчастных случаев. К инцидентам следует относить разрушение (повреждение) деталей и узлов технических устройств, отклонение от режима технологических процессов, нарушение требований нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ. Это локальные возгорания, не приведшие к выводу людей из горных выработок на поверхность, случаи отказов зарядов при ведении массовых взрывов, нарушения в работе гидротехнических сооружений горнодобывающих предприятий, частичное нарушение конструкций зданий и сооружений, не оказавшее влияния на их общую устойчивость".


В применяемой трактовке в случае инцидента по определению отсутствует недопустимый риск (в понимании ст.2 ФЗ-184) поскольку:

- отсутствуют пострадавшие (нет вреда жизни и здоровью);

- нет аварии, то есть возможный ущерб наносится имуществу собственника (эксплуатирующей организации), обеспечение безопасности которого является интересом собственника и выходит за пределы минимальных требований (то есть отсутствует ущерб имуществу сторонних физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу);

- не наносится недопустимого вреда животным и растениям.


Таким образом:

- существующая редакция понятия "инцидент" не соответствует нормам ФЗ-184;

- сохранение понятия "инцидент" в тексте СТР-25 влечёт применение рекомендательных ведомственных норм, требования которых превышают минимальные, что противоречит ст.2 и ст.7 ФЗ "О техническом регулировании".


2. Опасный производственный объект

Понятие "опасный производственный объект" является ключевым для ФЗ-116, поскольку определяет сферу его правоприменения.

СТР-25 содержит определение "Опасный производственный объект в горном деле – производственные объекты, на которых ведутся горные работы, работы по переработке и обогащению полезных ископаемых" [абзац 34 ст.2 СТР-25]

Представляется, что данное понятие не имеет правового смысла в рамках создаваемой в соответствии с ФЗ-184 новой системы технического регулирования, поскольку по определению (статья 2 ФЗ-184) технические регламенты устанавливают требования к:

продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям,

процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

То есть "опасный производственный объект" (ОПО), которым в соответствии с ФЗ-116 является предприятие или его цех, участок, площадка, не может быть объектом регулирования технического регламента. Другими словами, технический регламент устанавливает требования в отношении непосредственных источников опасности. То есть все объекты регулирования технических регламентов допускают вероятность возникновения опасности, превышающей допустимый риск (ст.2 ФЗ-184). Если объект технического регулирования не имеет недопустимых рисков причинения вреда, он не попадает в сферу действия технического регламента.


Тем не менее, определение "опасного производственного объекта" детализируется через ч.1 ст.3 СТР-25, в соответствии с которой "Объекты, связанные с добычей, обогащением и переработкой твердых полезных ископаемых относятся к опасным производственным объектам. Отнесение объектов к категории опасных производственных объектов производится в соответствии с перечнем типовых видов опасных производственных объектов, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в вопросах промышленной безопасности".

Такой перечень утверждён приказом Ростехнадзора №389 от 25.04.2006 для целей регистрации в государственном реестре. Данный перечень (совместно Методическими рекомендациями по осуществлению идентификации опасных производственных объектов (РД 03-616-030), утвержденными приказом Госгортехнадзора России от 19.06.2003 г. N 138) включает в том числе правила идентификации опасных объектов.

Однако, данные правила, в соответствии пункту 3 статьи 7 ФЗ-184 должны содержать в составе технического регламента. Отсылка к ним в другой нормативно-правовой акт недопустима, поскольку технический регламент является законом прямого действия.


Применение столь сложной правовой конструкции, в которой все объекты технического регулирования СТР-25 именуются опасными только для того, чтобы использовать в качестве правил их идентификации подзаконные акты Ростехнадзора, говорит о намерении разработчика сохранить нормы ФЗ-116 наряду с требованиями СТР-25.

Это прямо подтверждает текст части 5 ст.1 СТР-25, которая, вопреки требованию ст.7 ФЗ-184 об исчерпывающем характере и прямом действии технических регламентов, гласит: "требования, обеспечивающие безопасность добычи, обогащения и переработки твердых полезных ископаемых, устанавливаются наряду с настоящим Федеральным законом, Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "О промышленной безопасности опасных производственных процессов", "О недрах", "Об основах охраны труда в Российской Федерации", "О пожарной безопасности", "О радиационной безопасности", "Об охране окружающей среды".


По тексту СТР-25 понятие "опасного производственного объекта" применяется, в частности:

- в определениях плана ликвидации аварий, промышленной безопасности (ст.2);

- в отсылке к идентификации опасных объектов на основании актов Ростехнадзора (ч.1 ст.3);

- в требовании о наличии в составе проектной документации обоснования санитарно-защитной зоны опасного производственного объекта (ч.2 ст.3);

- требование идентификации ОПО при проектировании (ч.3 ст.3);

- в требовании аттестации Ростехнадзором персонала предприятия (ч.3 ст.44);

- в требовании проводить экспертизу промышленной безопасности при проектировании, при применении технических устройств, эксплуатации зданий и сооружений, оформлении декларации промышленной безопасности (ч.2 ст.44, вся ст.47);

- по тексту как синоним "объекта по добыче, обогащению и переработке твёрдых полезных ископаемых".


Таким образом, применение понятия "опасный производственный объект" в тексте СТР-25 влечёт:

- применение подзаконных актов Ростехнадзора в качестве правил идентификации объектов технического регулирования СТР-25 (что противоречит требованиям ст.7 ФЗ-184);

- распространение норм ФЗ-116 на объекты СТР-25 при его принятии (то есть сохранение всей существующей нормативной базы, в которой СТР-25 станет не заменяющим, а дополнительным документом);

- сохранение избыточных документов подтверждения соответствия и процедур оценки соответствия, установленных ФЗ-116 при принятии технического регламента.


3. Технологический регламент.

Одно из наиболее проблемных понятий современной системы технического регулирования в области добычи и обогащения твердых полезных ископаемых.

Определение "технологического регламента" отсутствует как в СТР-25, так и в ФЗ-116.

Его правоприменение сегодня осуществляется на основании подзаконных актов Госготехнадзора, например, в соответствии с ПБ 03-571-03 "Единые правила безопасности при дроблении, сортировке, обогащении полезных ископаемых и окусковании руд и концентратов (утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 4 июня 2003 г. N 47).

Упомянутый документ, в частности, устанавливает обязательность наличия технологического регламента при приёмке объекта в эксплуатацию.

В отсутствие нормативного определения понятия "технологический регламент", его содержания, возникают весьма широкие возможности для коррупции. На местах должностные лица требуют включения в технологический регламент детального описания производственных процедур, с избыточной детализацией, что не всегда возможно даже для действующих предприятий (в отношении которых норма применяется задним числом), и практически невозможно для предприятия, вводимого в эксплуатацию.

В любом случае, технологический регламент оказывается чрезвычайно трудоёмким в подготовке, трудным в согласовании документов, абсолютно не применяемым в производственной практике (предприятие действует на основании проекта, а на рабочих местах разработаны технологические инструкции).

Практический смысл применения этого документа – длительные (не всегда бесплатные) согласования с Ростехнадзором для получения разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, либо для снятия претензий по уже эксплуатируемому (с нарушением – отсутствием технологического регламента) объекту.


В СТР-25 технологический регламент требуется:

- для чистки зумпфов клетевых и скиповых стволов (ч.109 ст.14);

- при ведении технологических процессов при добыче подземным способом для применения систем разработки при очистной выемке твердых полезных ископаемых (ч.2 ст.15);

- при хранении, приготовлении, транспортировке и использовании флотореагентов (ч.2, ст.32)

- для работ по сплавлению в концентрированных щелочах и кислотах (ч.9 ст.34);

- для эксплуатации угольных складов (ч.6 ст.39);

- для эксплуатации маневровых лебёдок (ч.20 ст.39);

- для регламентации тушения породных отвалов (ч.28. ст.39);


То есть практически для всех производств (для добычи и обогащения) проектом Стр-25 предусмотрено наличие документа (технологического регламента) содержание которого чётко не установлено, текущее применение осуществляется на основании подзаконных актов ФЗ-116, причём практика этого применения оценивается предприятиями как крайне негативная.


Применение понятия "технологический регламент" в СТР-25 ведёт:

- к сохранению существующей негативно оцениваемой практике;

- к созданию потенциально коррупционных ситуаций правоприменения СТР-25;

- к дополнительным временным и финансовым издержкам предприятий.


4. Техническое устройство

СТР-25 не содержит определения понятия "техническое устройство".

В ФЗ-116 термин применяется без определения по тексту ст.7.

Толкование понятия производится на основании приказе Ростехнадзора от 04.10.2004 №111, согласно которому техническое устройство это - "технологическое оборудование, агрегаты, технические системы (комплексы), аппаратура, приборы, их узлы и составные части, применяемые на опасных производственных объектах".


Необходимо отметить, что термин "техническое устройство" не вполне соответствует терминологии технических регламентов, где применяется более понятный синоним "машины и оборудование".


Тем не менее, термин применяется в СТР-25:

- как синоним "машин и оборудования";

- для введения формы подтверждения соответствия "разрешение на применение технических устройств" (ч.1 ст.44) с проведением экспертиз промышленной безопасности (ч.1 ст.47).


С целью анализа последствий применения данного термина необходимо рассмотреть действующую правовую ситуацию в части разрешения на применение технических устройств:


ФЗ-116 предусматривает в ч.1 ст.7 сертификацию технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах.

Поскольку само понятие техническое устройство в ФЗ-116 отсутствует, издан Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих обязательной сертификации (утв. Госгортехнадзором РФ и Госстандартом РФ 3 и 10 августа 2001 г.; приказ Госгортехнадзора от 27.08.2001 №115). В данный перечень включена практически вся номенклатура рудничного, горно-шахтного, подъёмно-транспортного оборудования.

Таким образом, ФЗ-116 установил требование об обязательной сертификации машин и оборудования для горно-обогатительных производств.


При этом ч.4 ст.7 того же ФЗ-116 отсылает к некоему общему порядку и условиям применения технических устройств на опасном производственном объекте, устанавливаемому Правительством Российской Федерации.

Изданные в соответствии с данным пунктом "Правила применения технических устройств на опасных производственных объектах" (Постановление Правительства России от 25.12.1998 №1540), установили:

2. Технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, должны соответствовать требованиям промышленной безопасности.

6. перечень технических устройств, предназначенных для применения на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации

7. На основании результатов проведенных приемочных испытаний и сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства.


"Положение о порядке выдачи разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах", утв. приказом Госгортехнадзора от 05.09.2002 №154, (РД 03-485-02), детализирует, что для получения разрешения заявитель представляет в Госгортехнадзор:

акт и протокол приемочных испытаний, сведения об устранении недостатков, выявленных в процессе приемочных испытаний;

техническую документацию, включающую:

- методику проведения контрольных испытаний (проверок) этого устройства и его основных узлов;

- ресурс и срок эксплуатации;

- условия и требования безопасной эксплуатации;

- порядок технического обслуживания, ремонта и диагностирования;

технические условия;

сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности;

заявитель также может представить заключение экспертизы промышленной безопасности о возможности применения технического устройства (проводимой за отдельную плату в организации, имеющей лицензию, выданную Ростехнадзором).


Сферу применения вышеперечисленных норм определяет приказ Ростехнадзора от 04.10.2004 №111 "Об организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах".

Приложение 1 к данному приказу, перечисляющее Основные виды (типы) технических устройств, разрешение на применение которых выдает федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору содержит всё мыслимое промышленное оборудование, в том числе для целей СТР-25:

6. Горно-шахтное и обогатительное оборудование, в том числе: оборудование специализированное для золото- и алмазодобывающей промышленности, оборудование для вентиляции и пылеподавления в горных выработках, оборудование для крепления горных выработок, оборудование стволовых подъемов и шахтного транспорта, оборудование для бурения шпуров и скважин, оборудование для зарядки и забойки скважин, оборудование и приборы, используемые при производстве взрывных работ.


Очевидно, что в условиях произвольности применения понятия "техническое устройство" (под ним может пониматься как производственный узел, так и отдельный прибор) требование о наличии разрешений на применение технических устройств применяется избирательно, по усмотрению должностных лиц Ростехнадзора.


Таким образом, существующая система использования документа Разрешение на применение технических устройств:

- не имеет ни законодательного, ни нормативно-правового определения понятия "разрешение на применение технического устройства";

- не устанавливает конкретных требований к оборудованию;

- предусматривает двойное подтверждение соответствия (сертификат и разрешение) с двойной оплатой (органу по сертификации и лицензированной Ростехнадзором организации, проводящей экспертизу промышленной безопасности, без которой на практике разрешение получить сложно);

- применяется избирательно.


Использование в СТР-25 термина "техническое устройство" в весьма неопределённой форме с детализацией в ст.55 в неизменном виде сохраняет сложившуюся ситуацию и актуальность вышепроанализированного комплекса документов, что противоречит цели принятия и нормам закона "О техническом регулировании".


Необходимо ещё раз подчеркнуть, что фактически разрешение на применение технического устройства является документом, подтверждающим соответствие оборудования обязательным требованиям технических регламентов. Ту же функцию, согласно ст.2 ФЗ-184 выполняет сертификат.

Таким образом, разрешение на применение технического устройства – это сертификат (с иным названием), выдаваемый органом надзора, за плату, внесённую в организацию, лицензированную этим органом. То есть сохранение этого термина в СТР-25 нарушает (не по форме, а по сути) требования ст.3 ФЗ-184 о недопустимости:

совмещения функций органа по надзору и органа по сертификации;

внебюджетного финансирования надзорной деятельности.


5. Декларация промышленной безопасности