Концепция внесения изменений
| Вид материала | Закон |
- «Рентгеновские методы бесконтактной неразрушающей комплексной диагностики слоистых, 355.29kb.
- 1) Устав страховой компании с учетом всех имеющихся на дату обращения в Банк изменений, 34.81kb.
- Пояснительная записка к извещению №3 об изменении ост в 11 0998-99 «Микросхемы интегральные., 297.02kb.
- 04. 2007 №106 «Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки,, 3389.84kb.
- 04. 2007 №106 «Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки,, 2556.76kb.
- 04. 2007 №106 «Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки,, 3109.77kb.
- Уголовные хитрости законодателей Об изменении уголовной ответственности без внесения, 65.29kb.
- Приложение 2 к постановлению мнс рб от 31., 525.85kb.
- Заседания, 667.38kb.
- Общий анализ перемен в бухгалтерском учете, взаимосвязь изменений, вносимых в нормативные, 90.11kb.
Основные изменения. Вариант 2: переработка ФЗ-116 в специальный технический регламент гармонизированный с директивой Совета ЕС 96/38/ЕС (Seveso II)
ФЗ-116 формально имеет ряд содержательных сходств с директивой Seveso II, что позволяет считать его частью российского законодательства, обеспечивающего выполнение требований этой директивы.
Однако детальный анализ этих двух законодательных актов показывает, что, в отличие от директивы Seveso II, предусматривающей в основном процедурные требования и в целом соответствующей нормам российского закона "О техническом регулировании", ФЗ-116 обладает существенно меньшей степенью прозрачности и детализации, содержит ряд требований, противоречащих ФЗ-184.
Существенные различия можно отметить:
- На уровне понятий
Директива Seveso II имеет более чёткий понятийный аппарат.
Так, вместо расплывчатого понятия "опасный объект", которыми в соответствии с ФЗ-116 являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, на которых применяются опасные вещества, установлены котлы, либо подъёмные механизмы, получаются расплавы цветных металлов, либо ведутся горные работы, директивой даётся определение "предприятия" как территории, находящейся под контролем оператора, где опасные вещества присутствуют на одном и более участках, а также "участка" – как технической единицы предприятия, на которой непосредственно производятся, используются и хранятся опасные вещества.
То есть, вместо "матрёшечных" опасных объектов, возникающих в российской практике, когда "опасным объектом", подлежащим регистрации, одновременно оказывается и промышленная площадка предприятия, и отдельный цех, и участок этого цеха, и отдельные механизмы на участке, в европейской практике "опасных объектов" нет вообще. Есть опасные вещества, есть участок их расположения, есть предприятие, их использующее, есть лицо, ответственное за безопасность – оператор.
Аналогичные различия отмечаются в понимании такого предмета регулирования как авария. Понятие ФЗ-116 трактует аварию как разрушение оборудование или выброс опасных веществ, в то время как директива Seveso II называет "крупной аварией" только такое происшествие, крупный пожар или взрыв, на предприятии, входящем в сферу действия директивы, которые привели к серьёзной немедленной или замедленной опасности для здоровья человека и/или окружающей среды внутри или за пределами предприятия и связанные с использованием одного или более опасных веществ.
То есть опасностью является не сама авария как поломка оборудования, а только угроза для людей.
Аналога понятия "инцидент" российского ФЗ-116, который включает в себя не только любой сбой в работе оборудование, но также "нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте", в директиве, конечно, нет.
- В области сферы действия
В сферу действия директивы Seveso II не включены подъёмные механизмы (краны, лифты), котлы, объекты металлургии и горных работ.
Это исключение понятно, исходя из анализа понятия авария – директива устанавливает особый режим только для тех аварий, которые могут привести к тяжёлым последствиям для большого количества людей, не связанными с процессами производства.
Авария крана с точки зрения риска причинения вреда практически не отличается от среднего дорожно-транспортного происшествия и запуск длительных надзорных бюрократических процедур, аналогичных риску причинения вреда десяткам и сотням людей, европейскому законодателю представляется нелогичным.
Таким образом, сфера действия директивы Seveso II значительно уже российского ФЗ-116, что должно позволять органам, контролирующим её выполнение, сосредоточить внимание на объектах, представляющих особую опасность.
- В части определения обязанностей оператора
В соответствии с директивой Seveso II оператор обязан:
- уведомить компетентный орган о своей деятельности в случае использования опасных веществ;
- разработать политику предотвращения крупных аварий (для предприятий, у которых количество опасных веществ невелико, по критериям, указанным в приложениях);
- разработать отчёт по безопасности (для предприятий, у которых количество опасных веществ сравнительно велико, по критериям, указанным в приложении), объясняющий каким именно образом реализуется данная политика; при этом особо подчёркивается, что такой отчёт должен быть единым для всех аспектов безопасности, по которым национальное законодательство требует составления отчётов (с тем чтобы избежать ненужного дублирования); при этом директива детализирует обязательный минимум информации, который должен быть в отчёте;
- направить отчёт в компетентные органы, следить за актуальностью содержащейся в нём информации;
- разработать при консультировании с персоналом и общественностью внутренний (для предприятия) и внешний (для населённого пункта) план ликвидации аварий (обязательные положения планов также прописаны в директиве)
Российский ФЗ-116 требует от предприятия:
- получать лицензии на отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности (эксплуатация отдельных видов опасных объектов);
- сертифицировать применяемое оборудование;
- проводить экспертизу промышленной безопасности оборудования (все экспертизы – за счёт предприятия);
- проводить экспертизу промышленной безопасности проектной документации;
- обеспечивать укомплектованность штата работников;
- допускать к работе лиц, соответствующих квалификационным требованиям и не имеющим медицинских противопоказаний;
- обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности;
- иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте;
- организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;
- обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями;
- обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа;
- предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц;
- обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ;
- разрабатывать декларацию промышленной безопасности (с последующим проведением экспертизы промышленной безопасности);
- заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
- выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.
Таким образом, по сравнению с директивой Seveso российский закон ФЗ-116 перегружен общими требованиями, содержит нормы о платных экспертизах в целях надзора.
На практике это приводит к тому, что на первый план выходит не разработка отчёта по безопасности (декларация промышленной безопасности в российском понимании), а проведение платных экспертиз. Главная цель директивы Seveso – обеспечить полную информированность всех заинтересованных сторон, в российском законе теряется в общей массе других требований.
- В части определения действий при аварии
В случае крупной аварии директива Seveso II требует
от оператора:
- информировать компетентные органы о факте аварии;
- предоставить информацию о веществах, задействованных в аварии, возможных последствиях и принятых мерах;
- информировать о шагах по смягчению и ликвидации последствий аварии
от государственного органа:
- принять все необходимые меры по смягчению/ликвидации последствий аварии;
- провести расследование аварии;
- проверить выполнение оператором заявленных мер;
- дать предложения по профилактике подобных аварий;
- информировать Еврокомиссию и сопредельные государства, которые могут быть затронуты последствиями аварии.
Российский ФЗ-116 требует:
- приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии;
- осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии;
- принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий;
- своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте;
- финансировать техническое расследование причин аварии.
При общей схожести норм в данной части следует ещё раз подчеркнуть два фундаментальных различия:
директива Seveso II регулирует действия только в случае крупных аварий, а ФЗ-116 требует проведения технического расследования по факту каждой аварии;
с точки зрения европейской практики российская норма о том, что расследование причин аварии финансирует её виновник, является нонсенсом.
- В части политики государственных надзоров
Директива Seveso II чётко устанавливает предмет инспекционных проверок, которые должны подтвердить, что:
- оператор может продемонстрировать, что предприняты необходимые меры по предотвращению крупных аварий в связи с различными видами деятельности предприятия;
- оператор может продемонстрировать, что обеспечены необходимые средства для ограничения последствий крупных аварий на предприятии и за его пределами;
- данные и информация в отчете о безопасности или любом другом представленном отчете должным образом отражает ситуацию на предприятии;
- общественность была снабжена информацией.
Российский ФЗ-116 имеет менее чёткие нормы и наделяет надзоры значительно более широкими полномочиями, что в целом объясняется тем, что этот закон регулирует весь технический надзор.
Однако нельзя не отметить два полномочия, обладающих высокой коррупционностью:
осуществлять проверку правильности проведения технических расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований;
давать в пределах своих полномочий указания в области промышленной безопасности, в том числе о необходимости осуществления экспертизы промышленной безопасности зданий и сооружений на опасном производственном объекте и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;
Первое полномочие предусматривает проверку правильности расследований неких незначительных происшествий, не имевших серьёзных последствий, фактически позволяя надзорам создавать ненужные административные помехи предприятиям.
Второе полномочие наделяет надзоры правом давать обязательные к исполнению указания о проведении платных экспертиз в целях надзора, что противоречит и мировой практике и ст.3 закона "О техническом регулировании".
- В составе перечней опасных веществ
Директива Seveso II содержит более детализированный и дифференцированный перечень опасных веществ по сравнению с ФЗ-116. В частности, выделены 4 группы воспламеняющихся веществ, 2 группы экологически опасных веществ. Установлены два контрольных показателя объёма веществ – меньшее их количество влечёт необходимость разработки политики безопасности, большее количество – отчёта по безопасности.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ДОРАБОТКЕ ФЗ-116
С учётом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что устранение вышеперечисленных различий (то есть гармонизация ФЗ-116 и Seveso II), с учётом норм ФЗ-184 и складывающейся структуры технических регламентов переработать ФЗ-116 в специальный технический регламент "О мерах по контролю за угрозами возникновения крупных аварий, связанными с использованием опасных веществ".
Структура этого специального технического регламента может в общих чертах повторять структуру директивы Seveso II.
Содержание должно быть более конкретным, поскольку директива является рамочным документом, а новый (видоизменённый закон) должен быть документом прямого действия, не требующих дополнительных подзаконных актов для применения.
Данный регламент должен установить процедуру разработки и распространения информации, необходимой для оценки риска аварий, смягчения и ликвидации их последствий.
Он дополнит общую систему технических регламентов, усилив составляющую по обеспечению безопасности жизни, здоровья и имущества граждан, не являющихся работниками производств, на которых применяются опасные вещества, но проживающих в зонах их расположения.
В данном контексте вступление в силу этого регламента целесообразно с 1 июля 2010 года.