Geum.ru

Концепция внесения изменений

Вид материалаЗакон

Содержание


Обоснование необходимости внесения изменений
Аналогичные расхождения имеются в определении объекта регулирования.
ФЗ-184 устанавливается принципиально прямо противоположные правила
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

Обоснование необходимости внесения изменений


Необходимость приведения федерального закона "О промышленной безопасности…" (далее ФЗ-116) в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании" (далее – ФЗ-184) обусловлена тем, что сфера действия ФЗ-116 пересекается со сферой действия ФЗ-184. Так, ФЗ-184 в статье 2 относит к сфере технического регулирования правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В преамбуле ФЗ-116 сферой его действия названо определение правовых, экономических и социальных основ обеспечения безопасной эксплуатации так называемых опасных производственных объектов (в 2005 году – это около 250 тыс. объектов). При этом ФЗ-184 в ст.4 устанавливает свой приоритет с целью закрепления новой политики в сфере технического регулирования, вводящей технические требования в разряд правовых норм; кроме того, ФЗ-184 принят позже, в 2002 году.


Существует точка зрения, согласно которой ФЗ-184 и ФЗ-116 - это федеральные законы различного уровня, имеющие разные, но взаимосвязанные объекты регулирования.

ФЗ-184 регулирует совокупность отношений, связанных с объектами, на которые техническими регламентами устанавливаются обязательные требования. По этому Закону это продукция, а также процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции (в том числе здания, строения, сооружения).

ФЗ-116, согласно этой точке зрения, производственные, технологические процессы не интересуют. Предметом его регулирования являются общественные отношения по обеспечению безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (см., преамбула Закона). Согласно пункту 1 статьи 2 опасными производственными объектами являются только предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к этому Федеральному закону.

Данная точка зрения основана только на формально-юридический сравнительной характеристике норм указанных федеральных законов. Анализ практики применения ФЗ-116 не позволяет с ней согласиться. Признавая опасным объектом, например, цех, ФЗ-116 позволяет устанавливать требования по обеспечению безопасности как цеха в целом, так и его частей (технических устройств). Данным федеральным законом и дополняющим его законодательством (постановления Правительства РФ) закрепляется право издания ведомственных документов, устанавливающих требования к зданию, оборудованию, производствам – то есть по вопросам, прямо входящим в сферу технического регулирования.

Общественные отношения по обеспечению безопасности в столь сложной технической, технологической, финансово-экономической и социальной структуре как промышленность, прежде всего, основываются на непротиворечивом корпусе формализованных обязательных требований – то есть на нормах, техническом регулировании. Иные основания для нормативного регулирования данных отношений не имеют определяющего значения.

Таким образом, для целей обеспечения безопасности, ФЗ-116 должен соответствовать нормам ФЗ-184.


На сегодня, ФЗ-116 и ФЗ-184 имеют принципиальные различия в концепции и содержании своих норм.

В частности, законы по-разному трактуют ключевое понятие "безопасность".

Так, ФЗ-184 определяет безопасность как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, окружающей среде. В данном определении риск понимается как вероятность причинения вреда с учётом тяжести этого вреда, то есть является принципиально исчислимым понятием, которое может быть выражено в числовой форме, либо конкретном требовании.

ФЗ-116 понимает безопасность как состояние защищённости жизненно важных интересов личности и общества от аварий. Данное понятие значительно слабее приведённого в ФЗ-184 по следующим причинам:

- непонятная степень защищённости; если речь идёт об абсолютной защищённости, то её не существует и нормы закона выполнить нельзя; если подразумевается относительная защищённость, то неясна её степень, отсутствует понятие, которое могло бы эту степень определить (дав критерий достижения цели закона);

- непонятен объект защиты; понятие "жизненно важные интересы личности и общества" может включать кроме жизни и здоровья также материальные ценности, идеалы и пр.;

- узкое определение безопасности – регулируется только защита от аварий, в то время как заявленная цель – безопасная эксплуатация опасных объектов, большая часть из которых представляет опасность, в том числе при обычной деятельности (в силу вредных излучений, выбросов, высоких температур и т.п.).

Таким образом, ФЗ-116, претендуя на обеспечение безопасности неопределенно широкого круга жизненно важных интересов, не дает юридически точного определения понятия объекта охраны, к тому же ограничивается охраной этих интересов только от последствий аварий, хотя даже само безаварийное в нормальном режиме функционирование опасных объектов представляет собой многообразную опасность. Нельзя забывать и о том, что речь должна идти только о тех интересах, которые выражены (закреплены) в правовых формах (как правило, это права граждан и юридических лиц), поскольку согласно Конституции Российской Федерации и российскому законодательству защищаются права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц и общества.

ФЗ-184 в данном случае более точен, поскольку имеет чёткое определение безопасности и даёт конкретный критерий её измерения, обеспечивая тем самым нормативно-правовую базу обеспечения безопасности от риска осуществляемой производственно-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства.

ФЗ-184 исходит из необходимости иметь единый объект технического регулирования, закрепляя единые правила установления требований технических регламентов к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Все это требует, как минимум, внесения изменений в ФЗ-116.


Аналогичные расхождения имеются в определении объекта регулирования.

ФЗ-184 определяет объектом регулирования продукцию, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, причём предписывает создание исчерпывающего перечня объектов и методов их идентификации в технических регламентах, также содержащих обязательные требования. То есть нормы ФЗ-184 запрещают установление разных требований к одному объекту регулирования, хотя при этом сам объект регулирования понимается гибко, в зависимости от сферы применения регламента и его целей.

Объектом ФЗ-116 являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты (на которых обращаются опасные вещества, используется оборудование под давлением, грузоподъёмные механизмы, ведутся горные работы, получаются расплавы цветных и чёрных металлов). На практике, в соответствии с официальными документами о регистрации опасных объектов, ими оказывается и производственная площадка предприятия, и цеха предприятия, и участки этих цехов. То есть формируется некий "матрёшечный" объект, включающий в себя в том числе и неопасные элементы (бытовые помещения в цехе, столовые на территории предприятия, проходные и т.д.), которые, тем не менее, подпадают под действие требований ФЗ-116. При этом внутри этого опасного объекта (цеха) оказываются объекты регулирования по опасностям – мостовые краны, котлы, которые, в свою очередь, также регистрируются как опасные объекты и подлежат специальному надзору, хотя они могут и не значиться в общем перечне зарегистрированных опасных объектов по предприятию.

Более того, опасными промышленными объектами оказываются жилищный фонд и система газопотребления объектов соцкульбыта, принадлежащие предприятию, поскольку в Приложении 1 к ФЗ-116 находящиеся в жилых домах лифты и системы газопотребления относятся к опасным объектам.

Таким образом, понятие опасного объекта неконкретно, не имеет самостоятельного смысла, обеспечивающего регулирование именно вопросов безопасности. Согласно статистике Ростехнадзора, число опасных объектов растёт примерно на 20% в год и в 2005 году составило около 250 000. В то же время так широко понимаемые определения объекта и его опасности позволяет Ростехнадзору в своих ведомственных документах, якобы для обеспечения безопасности и усиления контроля, предписывать проведение за счёт владельца объекта дополнительных экспертиз, обследований.

Очевидно, что если исходить из задачи обеспечения безопасности, то правовое определение объекта регулирования, закрепляемое в ФЗ-184, более соответствует реальности.


Ключевое различие между ФЗ-184 и ФЗ-116 – прямо противоположные методы и способы формулирования и правового закрепления обязательных требований по безопасности производственной и иной хозяйственной деятельности.

ФЗ-184 кардинально повышает уровень участия государства в сфере технического регулирования и закрепляет одну единственную стержневую идею – переход к обеспечению безопасности исключительно на основе законодательных норм прямого действия, исключающих возможность регулирования иными, кроме федеральных законов, правовыми формами. Данный Закон предусматривает разработку и принятие по специальной законотворческой процедуре федеральных законов – технических регламентов, в которых исчерпывающим образом описаны объекты их регулирования и все технические требования, предъявляемые к ним государством. Более того, пунктом 3 статьи 7 ФЗ-184 запрещается устанавливать иные обязательные требования, кроме установленных техническими регламентами. То есть, изначально задаётся высокий уровень ответственности при подготовке обязательных норм, их системности и общей значимости (обеспечиваемый процедурой согласования федерального закона). ФЗ-184 полностью исключает возможность ведомственного регулирования и допускает издание технических регламентов Президентом и Правительством Российской Федерации только в случаях, оговоренных статьей 10 Закона.

ФЗ-116 в пункте 1 статьи 3 определяет свои обязательные требования ("требования промышленной безопасности") – как условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в ФЗ-116, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Из других статей ФЗ-116 (статьи 5, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 16), следует, что техническое регулирование безопасности может осуществляться Правительством РФ и ведомственными нормативными актами, правомочие на издание которых ведомства получают как из самого ФЗ-116, так и принимаемых в соответствии с ним решений Правительства РФ.


ФЗ-116 и ФЗ-184 закрепляют прямо противоположные критерии соотношения между этими Федеральными законами и другими федеральными законами и иными актами законодательства.

Пунктом 2 статьи 3 ФЗ-116 предусмотрено, что "требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов".

Таким образом, изначально задаётся неопределённый уровень ответственности (фактически, любой ведомственный акт, в котором содержатся слова "промышленная безопасность" приобретает обязательное значение), не обеспечивается системность регулирования, допускается возможность злоупотреблений.


ФЗ-184 устанавливается принципиально прямо противоположные правила:

обязательные требования к объекту регулирования содержатся только в технических регламентах (пункт 3 статьи 7), которые принимаются только форме федеральных законов (пункт 1 статьи 9);

согласно пункту 2 статьи 4 положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения этого Федерального закона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов) применяются в части, не противоречащей ФЗ-184.

Тем самым закреплено преимущество требований ФЗ-184 над нормами иных актов законодательства так или иначе касающихся вопросов технического регулирования.

Фактически указанные нормы, а также статья 46 ФЗ-184 «Переходные положения» закрепляет два следующих принципиальных для всей системы российского законодательства требования:

а) нормы технического регулирования, содержащиеся в иных, кроме ФЗ-184, федеральных законах, других нормативных правовых актах и документах федеральных органов исполнительной власти, действуют только до принятия соответствующих федеральных законов - общих или специальных технических регламентов;

б) после завершения переходного периода (7 лет согласно пункту 7 статьи 46 ФЗ-184) нормы технического регулирования должны находиться ТОЛЬКО в законодательстве Российской Федерации о техническом регулировании, состоящем из ФЗ-184 и принимаемых в соответствии с НИМ федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Выполнение этих требований ФЗ-184 (пока не будет установлено иное) возможно только за счёт устранения противоречий между ФЗ-184 и ФЗ-116 и, главным образом, переноса с соответствующей переработкой норм ФЗ-116, содержащих технические требования, в разрабатываемые проекты федеральных законов – технических регламентов.


Также имеются принципиальные различия в механизмах реализации требований, предусмотренных этими законами.

Таким механизмом реализации являются установленные правовые процедуры проведения оценки соответствия.

ФЗ-184 предусматривает следующие виды оценки соответствия: государственный надзор, аккредитацию, испытание, регистрацию, подтверждение соответствия, приёмку и ввод в эксплуатацию, иные формы.

Необходимо подчеркнуть, что документальное удостоверение соответствия объекта регулирования требованиям технического регламента согласно пункту 4 статьи 20 ФЗ-184 проводится только в формах, установленных ФЗ-184:

- добровольное подтверждение – в форме добровольной сертификации;

- обязательное подтверждение – в форме декларирования или обязательной сертификации только в отношении продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, и только в случаях, установленных техническими регламентами, и на соответствие их требованиям.

Ключевыми принципами, установленными статьей 3 ФЗ-184 также являются запрет на совмещение государственного надзора и сертификации и недопустимость внебюджетного финансирования надзора.

ФЗ-116 предусматривает оценку соответствия в форме государственного надзора (статья 16) и нескольких формах обязательного подтверждения соответствия:

- заключение экспертизы промышленной безопасности (выполняется коммерческой организацией, утверждается органом надзора);

- декларация промышленной безопасности (выполняется декларантом, подлежит экспертизе промышленной безопасности с заключением и утверждением);

- обязательная сертификация оборудования (технических устройств);

- разрешение на применение технического устройства (требует проведения сертификации и экспертизы промышленной безопасности).

(Детальный анализ данных форм оценки соответствия см. в Приложении 1.)

По сравнению с ФЗ-184, ФЗ-116:

- устанавливает значительно более жёсткие требования (отсутствует процедура добровольного подтверждения соответствия, сертификации подлежит буквально всё оборудование);

- нарушает принцип разделения сертификации и надзора, поскольку документ "разрешение на применение технического устройства" (выдаваемый по требованию и на основании подзаконных актов) является документальным удостоверением соответствия оборудования требованиям промышленной безопасности (по сути – сертификатом); более того, выдаётся при наличии сертификата;

- устанавливает обязательное подтверждение соответствия в отношении объектов производства (а не только продукции);

- de facto нарушает принцип недопустимости внебюджетного финансирования надзора; пункт 4 статьи 16 даёт органам надзора право требовать проведения экспертизы промышленной безопасности, которая на практике проводится коммерческими экспертными организациями, тесно связанными с надзорами (иногда находящимися в одном здании с органом надзора).

Таким образом, правовые механизмы реализации ФЗ-116 прямо противоречат нормам ФЗ-184.

Более того, необходимо подчеркнуть, что объекты регулирования ФЗ-116 не подпадают под действие Федерального закона от 8.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в соответствии с пунктом 3 статьи 1 данного закона). То есть в ситуации применения комбинированных форм подтверждения соответствия, неопределённых норм закона ФЗ-116 и прямых нарушений закона "О техническом регулировании", предприниматели не имеют правовых механизмов защиты своих интересов.


Из вышеизложенного следуют выводы:


1. Ряд основополагающих норм ФЗ-116 и ФЗ-184 принципиально несовместим.


2. Невозможно разработать технические регламенты, удовлетворяющие нормам ФЗ-184 и не противоречащие (не вступающие в конфликт) нормам ФЗ-116.


3. Невозможно обеспечить адекватное правоприменение технических регламентов без изменения норм ФЗ-116.