Geum.ru

Україна на шляху до Європи

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   39

Аналіз сучасного партійного законодавства демок-ратичних та демократично зорієнтованих держав світу дозволяє виділити три головні ознаки, які властиві політичній партії як правовому інституту. За відсут-ності хоча б однієї з них суспільне об'єднання втрачає юридичне визначення партії. По-перше, політична партія — це суспільне об'єднання, головною метою участі якого у політичному процесі є завоювання та здійснення (або участь у здійсненні) державної влади у рамках і на основі конституції та чинного законодав-ства. Це головна кваліфікаційна ознака політичної партії, що виражає саму її сутність та відрізняє її від усіх інших суспільних об'єднань неполітичного ха¬рактеру (різного роду спілок, асоціацій, клубів, фондів тощо).

По-друге, політична партія — це суспільне об'єд-нання, що має політичну програму, в якій відобража- : іоться погляди цієї парта на устрій суспільства та дер-жави, знаряддя, за допомогою яких партія хоче здій-снити на практиці свою політичну програму. Наяв¬ність політичної програми, як однієї з ознак, що від¬різняє її від усіх інших суспільних об'єднань, міститься

у визначеннях партій, що формулюються законодав-ством більшості новітніх демократій або держав, що проголосили прагнення стати демократичними. Це ха-рактерно передусім для новітнього законодавства та¬ких держав, як Ангола, Бенін, Бразилія, Габон, Єгипет, Ефіопія, Демократична Республіка Конго.

По-третє, політична партія — це суспільне об'єд-нання, що діє постійно та має формалізовану органі-заційну основу. Про важливість цієї ознаки свідчить те, що вона включена законодавством багатьох демо-кратичних держав у визначення політичної партії. Ця ознака відрізняє політичну партію від тимчасових та вузьких за своїм складом об'єднань, які також можуть брати участь у політичному житті суспільства. До них відносяться передусім об'єднання виборців, які ство-рюються на час виборів і, як правило, завершують своє існування з їх закінченням. Тобто для новітнього за-конодавства про політичні партії характерний підхід, в якому знаходять відображення сучасні погляди на політичні партії як на постійно діючий інститут полі-тичної системи, значення якого не обмежується лише участю у виборах.

Розгляд визначення політичної партії, що містить¬ся у Законі України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 р.. свідчить, що українські законодавці недооцінюють значення політичних партій для полі-тичної системи сучасного суспільства, не вважають їх суб'єктами державної влади, що активно впливають на формування владних структур політичної системи, а, по суті, зводять їх до рівня суспільно-політичних об'єд¬нань громадян. У цьому визначенні відсутні дві дуже важливі ознаки політичної партії, які відрізняють її від інших суспільних та суспільно-політичних об'єднань. По-перше, відсутня вказівка на те, що політична пар¬тія — це суспільне об'єднання, яке створено з метою постійного впливу на формування політичного курсу, для завоювання та здійснення державної влади кон-ституційними методами, а по-друге, що це суспільне об'єднання діє постійно і, отже, має стабільну органі-заційну основу15.

Виходячи з того, що політичні партії вважаються головними інститутами політичної системи, у спеці-альних законах про політичні партії демократичних та демократично орієнтованих держав світу норма¬тивно встановлюються політичні, ідеологічні та вихов¬ні завдання і функції політичних партій. До політичних функцій відносяться: участь у формуванні та діяль¬ності державних органів та органів місцевого само-врядування; рекрутування політичних кадрів (ст. 2 закону ФРН: партії виховують громадян, які здатні бра¬ти на себе відповідальність за справи суспільства16; ст. 2 закону Анголи: підготовка громадян до прийняття ними політичної відповідальності у державних орга¬нах17}; сприяння здійсненню громадянами своїх по¬літичних прав (ст. 20 закону Мексики: забезпечення соціальної активності та демократичної участі грома¬дян18); здійснення зв'язку між суспільством і держа¬вою, тобто посередницька функція (ст. 2 закону ФРН: турбота про постійний живий зв'язок між народом і державними органами; ст. 4 закону Республіки Кабо- Верде: сприяння зміцненню зв'язків між народом та органами держави).

Важливе значення надається ідеологічній функції партій — агітаційно-пропагандистській діяльності, яка спрямована на формування суспільної думки (Ангола, Мозамбік, ФРН) та політичної свідомості громадян (Ангола).

До виховних функцій законодавство ряду держав (Підносить діяльність партій, яка спрямована на «спри-яння патріотичному та громадянському вихованню» (Ангола), на «посилення почуття патріотизму, в т. ч. Зіміцнення моралі і нації» (Мозамбік), на «інформування та освіту народу» (Буркіна-Фасо).

Визначаючи завдання та функції політичних пар¬тій. законодавство сучасних держав надає їм, таким чином, суспільного характеру. Як зазначається у за¬коні ФРН, політичні партії «шляхом вільної, постійної участі у політичному волевиявленні народу... викону¬ють суспільні завдання, які покладені на них і закріп¬лені за ними Основним законом»19.

Українські законодавці, недооцінюючи значення політичних партій у політичному житті суспільства, значно обмежили завдання та функції політичних партій, які вони повинні виконувати в українському суспільстві, звівши їх тільки до «сприяння формуван¬ню і вираженню політичної волі громадян» та участі у виборах й інших політичних заходах20. У законі чіт¬ко не визначені такі вал сливі для політичних партій функції у суспільстві, як участь у боротьбі за владу та її здійсненні, рекрутування політичної еліти, здатної взяти на себе відповідальність за стан справ у су¬спільстві, сприяння здійсненню громадянами своїх політичних прав.

Розгорнуте трактування ролі політичних партій у демократичному суспільстві зумовлює обсяг та харак¬тер їхніх прав та обов'язків, закріплених законодавчо. Якщо підсумувати відповідні положення законодав¬ства демократичних країн, то можна виокремити такі права та свободи політичних партій:

1) політичні права та свободи: право участі у фор-муванні та діяльності державних органів, свобода про-паганди своєї ідеології та програми, свобода поши¬рення інформації про свою діяльність, свобода органі¬зації масових заходів (мітингів, зборів, демонстрацій, процесій), право вільного доступу до державних ЗМІ та право засновувати свої засоби (видавництва, радіо- і телестанції, друковані органи), право створювати з іншими політичними партіями різного роду коаліції та блоки (виборчі, парламентські та урядові), право встановлювати міжнародні зв'язки із зарубіжними політичними партіями та їх міжнародними об'єднан-нями;

2) майнові права: право власності, право займатися дозволеною законом підприємницькою діяльністю, право отримувати від держави матеріальну та фінансо¬ву підтримку у різних формах (пряме та непряме дер¬жавне фінансування, надання різного роду податкових пільг та привілеїв).

Новий підхід до юридичного регулювання прав та свобод політичних партій полягає у тому, що деякі з них закріплюються конституцією, тобто стають основ¬ними, конституційними. До таких належать, у першу чергу, право участі у формуванні та діяльності дер¬жавних органів, а також право на вільний доступ до державних засобів масової інформації (Бразилія, Біло¬русь, Гкбон, Кабо-Верде, Молдова, Португалія) і отри¬мання державної фінансової підтримки (Аргентина, Бразилія, Кабо-Верде, Колумбія, Перу, Португалія та Інші).

Надаючи політичним партіям широкі права та сво-боди, законодавство демократичних держав світу вод-ночас покладає на них досить конкретні обов'язки, щодо різних сторін їх діяльності: в першу чергу, це обов'язок дотримуватись конституції та законів, а та¬кож базуватися у своїй організації на принципах де¬мократії, а у своїй діяльності — на принципах гласнос¬ті (щорічно публікувати звіт про свою діяльність, фі¬нансові звіти тощо); по-друте, повідомляти у держав¬ний орган, який здійснює реєстрацію партій, про всі Зміни статуту, програми, складу керівних органів; по- третє, не вдаватися у своїй діяльності до насильниць¬ких методів.

Закріплені законодавством обов'язки політичних вартій мають зовсім не декларативний характер — їх невиконання викликає застосування різного роду санкцій, що передбачені як спеціальними законами Й'ро політичні партії, так і іншими законодавчими ак¬тами. Так, згідно із законом ФРН про політичні партії, Об'єднання втрачає правове положення партії, якщо воно протягом шести років не бере участі у виборах до Бундестагу або одного із ландтагів шляхом висунення своїх кандидатів (п. 2 § 2); у Швеції подібний строк ста-новить два роки.

Конституція України (абз. 2 ст. 36) також закріпила найбільш важливі права і свободи політичних партій, а саме: сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, участь у виборах21. Українські законо¬давці досить детально виклали перелік обставин, що ведуть до обмежень у створенні або діяльності полі¬тичних партій (ст. 5 Закону «Про політичні партії в Ук¬раїні»), Однак у цьому Законі викладено права та свобо¬ди політичних партій без урахування новітніх тен¬денцій партійного законодавства у світі. Не знайшли у ньому законодавчого оформлення і різного роду санкції до політичних партій у разі невиконання ними своїх обов'язків у суспільстві. Тобто, в українському законодавстві про політичні партії відсутній право¬вий механізм, спрямований на підтримку високого правового статусу політичної партії в суспільстві.

Найбільш важливим принципом, що визначає пра-вовий статус політичних партій у демократичному су-спільстві, є принцип рівноправності — всі політичні партії мають рівні права та обов'язки. Цей принцип знаходить своє закріплення як у конституціях, так і в спеціальних законах. Так, згідно з ч. 2 ст. 41 Консти¬туції Молдови політичні партії «рівні перед законом»; закон про політичні партії ФРН (§ 5) говорить про рівний суспільний стан партій.

Українські законодавці також врахували названу тенденцію. У законі «Про політичні партії в Україні» (ст. 4) органам державної влади, місцевого самовряду¬вання, їх посадовим особам заборонено виокремлюва¬ти у своєму ставленні певні політичні партії чи надава¬ти їм привілеї, а також сприяти політичним партіям у "Їхній політичній діяльності. Закон (ст. 1) вказує на те, що «належність чи неналежність до політичної партії не може бути підставою для обмеження прав і свобод або для надання будь-яких пільг і переваг».

Новою тенденцією новітнього законодавства дедалі більшої кількості демократичних держав світу стало Встановлення особливого правового статусу для опо-зиційних партій. Мова йде передусім про надання опо-зиційним партіям додаткових правових гарантій, які необхідні для реалізації ними передбачених законо-давством прав. У деяких країнах має місце навіть від¬ступ від формального принципу рівноправності для Того, щоб забезпечити можливість нормального функ¬ціонування опозиційних партій. Це стосується у пер¬шу чергу законодавства більшості країн британської Співдружності Націй, у якому містяться законодавчо визначене поняття опозиції, положення про лідера опозиції, порядок його призначення і права, встанов¬лено щорічний посадовий оклад.

Слід мати на увазі, що законодавство фіксує різни¬цю між позапарламентською та парламентською опо¬зицією. Останній, як правило, гарантуються додаткові Права. Наприклад, Конституція Португалії надає пар-ламентській опозиції право на ефірний час на держав-ному радіо і телебаченні пропорційно кількості ман¬датів, право на відповідь та політичне коментування Політичних заяв уряду. Причому цим правом наділя-ються опозиційні партії на рівних засадах з урядовими партіями (ст. 40). Крім того, опозиційним партіям Надається право на регулярне отримання від уряду інформації про проблеми, які мають суспільний інте¬рес (ч. З ст. 117)22.

Українські законодавці також надали уваги цьому питанню. По-перше, вітчизняна держава гарантує до-держання прав і свобод громадянам відповідними Статтями Конституції України. По-друге, законом «Про аїолітичні партії в Україні» (абз. 2 ст. 12) політичним партіям гарантується свобода опозиційної діяльності шляхом отримання можливості публічно викладати і обстоювати свою позицію з питань державного і су-спільного життя, отримання права брати участь у об-говоренні і оприлюдненні своєї оцінки дій і рішень органів державної влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації у по-рядку, встановленому законом; шляхом отримання права вносити до органів державної влади та органів місцевого самоврядування пропозиції, що обов'язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку.

Однак Закон не визначає поняття опозиції (парла-ментська чи позапарламентська), її статус у суспільстві та у Верховній Раді, відсутній чіткий механізм її взаємодії з парламентською більшістю, урядом, зали¬шились законодавчо неврегульованими фінансові пи¬тання її діяльності, санкції проти тих, хто заважає їй виконувати свої функції у суспільстві, не регламентова¬но питання доступу опозиції до ЗМІ, зокрема держав¬них і комунальних.

Досвід демократичних країн свідчить, що важливи¬ми умовами для становлення партій демократичного типу є визнання у суспільстві таких принципів, як принцип ідейного плюралізму в ідеологічній сфері та принцип самоврядування — в організаційному функ¬ціонуванні політичних партій. Свідченням визнання суспільством першого принципу є конституційне за¬кріплення вільного існування у суспільстві різно¬манітних ідейних течій, інституційним оформленням яких саме і виступають політичні партії.

Другий принцип полягає у праві кожної партії са-мостійно визначати у статуті свою структуру, порядок діяльності та прийняття рішень. Ці принципи, які за-безпечують незалежність ідеологічної та організацій¬ної діяльності політичних партій, визнані законодав¬ством усіх демократичних держав світу. Разом з тим помітною тенденцією розвитку партійного законодав¬ства, особливо останнім часом, стає регламентація цих

ІМадів діяльності партій шляхом установлення низки Вимог.

Втручання держави у сферу партійної ідеології здійснюється у двох головних формах. По-перше, Політичним партіям забороняється керуватися у своїй діяльності ідеями, які становлять собою загрозу демо-кратичному конституційному ладу, а саме ідеями ра-сизму, шовінізму, релігійного фанатизму, ідеологіями Правого або лівого екстремізму. Причому законодав¬ство деяких країн не обмежується загальними визна¬ченнями, а забороняє конкретні ідеологічні течії, ідеї та концепції, які не можуть бути прийнятними для де¬мократичного суспільства. Як правило, це реакційні та тоталітарні ідеології у всіх їх різновидах.

Виникає запитання: чи припустимі подібні обме-ження, чи сумісні вони з принципом ідеологічного Плюралізму, який гарантується конституцією? Відпо-відь на це запитання деякі фахівці знаходять у Між-народному пакті про громадянські та політичні права, ст. 20 якого передбачено, що будь-яка пропаганда Війни, будь-які виступи, спрямовані на розпалювання національної або релігійної ненависті, які є підбурю-ванням до дискримінації, ворожнечі та насильства, по-винні бути заборонені законом.

У цілому можна стверджувати, що принцип ідео-логічного плюралізму повинен бути обмежений щодо Політичних партій, ідейно-політична платформа яких Становить загрозу конституційному ладу. Таке обме-ження тим більше виправдане у суспільствах, де про¬цес становлення демократії знаходиться на початково¬му етапі і де тоталітарна ідеологія, представлена відпо-відними партіями, приховує у собі найбільшу загрозу.

По-друге, втручання права у сферу партійної ідео¬логії здійснюється шляхом установлення відповідних Ідеологічних рамок, ідеологічних орієнтирів, що знахо-дять своє відображення у нормах про обов'язки полі-тичних партій. Мова йде про обов'язки партій пова¬жати відповідні принципи та цінності. Причому, якщо у демократичних країнах законодавство, як правило, обмежується загальною вказівкою на обов'язок партій поважати принципи демократії, то у багатьох державах світу, що стали на шлях демократичного розвитку, ці принципи конкретизуються.

Основу ідеологічних орієнтирів становить комплекс загальнолюдських цінностей, що охоплюються понят¬тям «сучасна демократія»: політичні партії повинні поважати права та свободи людини, принцип багато-партійності, демократичний та світський характер держави і таке інше. На нашу думку, сама ідея правової орієнтації політичних партій на визнання універсаль¬них принципів демократії, загальнолюдських ціннос¬тей є плідною. Таке визнання — необхідна умова «ци-вілізованого» суперництва партій, які представляють різні суспільно-політичні сили та ідеологічні течії у рамках демократичної правової держави.

Українські законодавці не вважали за необхідне включити у закон не тільки вимоги до політичних партій поважати конкретні демократичні цінності, а і обійшли це важливе питання навіть в узагальненому вигляді. Ідеологія політичної партії знаходить своє найбільш повне відображення в її програмі. Тому са¬ме цим зумовлена і правова регламентація партійних програм, що, як правило, зводиться до встановлення низки формальних вимог. По-перше, це відповідні пи¬тання, які повинні знайти своє відображення у про¬грамі партії.

Ті, хто здійснюють політичну владу, потребують орієнтирів для того, щоб через реалізацію влади пере-творити її на соціальну та політичну дійсність. Ідеї упо-рядкування, що пропонуються партією для формуван¬ня суспільства, економіки та політичної системи, набу-вають тут центрального значення. По-друге, це вимога про відкритість партійної програми, тобто її обов'язко¬ве опублікування. По-третє, це вимога про обов'язкове

Проблема політичної реформи в Україні... 121

представлення партією у реєстраційний орган даних про всі зміни програми.

Правова регламентація партійних програм не обме-жується, однак, установленням вказаних формальних вимог. У деяких державах її предметом стає і зміст програм. У цілому ж партійні програми повинні від-повідати конституції, в усякому разі тій її частині, що регулює незмінні основи конституційного ладу. Аналіз ; свідчить, що форма правової регламентації ідеологи та ■ програм політичних партій залежить від конкретних умов окремих держав. Але в демократичних або лібе-рально орієнтованих державах така регламентація і здійснюється у розумних рамках, не обмежуючи свобо-ду діяльності політичних партій та політичний плю-ралізм і має за головну мету захист демократії. > Українські законодавці також передбачили подібне 'обмеження: ст. 5, абз. 2 Закону України «Про політич¬ні партії в Україні» також забороняється утворення та .діяльність політичних партій, якщо їх програмні цілі кбо дії спрямовані на зміну конституційного ладу на-сильницьким шляхом. Цією статтею забороняється [утворення та діяльність політичних партій, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на пропаганду війни, Насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи [релігійної ворожнечі. У той же час українські законо-давці не пішли шляхом правової регламентації змісту Програм політичних партій, а тим більше їхньої від-повідності демократичним цінностям, віддавши ці пи-тання на відкуп самим партіям.

Однією з характерних тенденцій розвитку сучасно¬го законодавства про політичні партії демократичних Цбо ліберально зорієнтованих держав є його втручання у сферу їхніх організаційних відносин. Для обґрунту¬вання такого втручання називають принаймні дві го¬ловні причини. По-перше, виходячи з того, що полі¬тичні партїї стали сьогодні головними інститутами Політичної системи демократичного суспільства, су¬часна держава зацікавлена у найбільш ефективному здійсненні ними публічних функцій, пов'язаних із ор¬ганізацією та здійсненням державної влади.

По-друге, демократична держава зацікавлена в утвердженні та дотриманні демократичних принципів у внутрішньому житті партій. Причина цього полягає в тому, що за демократичного ладу формування полі-тичної волі здійснюється завдяки змаганню ідей, плю-ралістичному обміну думками між представниками різних політичних партій. Тому вони повинні володіти культурою демократії, мати здатність і бажання йти на компроміси, вміти розв'язувати конфлікти відповідно до правил прийняття рішень більшістю.

На думку фахівців із Фонду К. Аденауера, «люди, що виявляють політичну активність і живуть у демокра-тичній системі, повинні поводитися згідно з демокра-тичним порядком. їхні уявлення про цінності, спосіб дії та сама поведінка мають бути визначені основними правилами демократії. Вони потребують культури де-мократії для того, щоб інституційна частина державної форми доповнилася живою часткою демократичного поводження людини» 23. Практики демократичного по¬водження, на їх думку, найкраще можна набути у лавах партії.

Масштаби правової регламентації внутрішньопар-тійних відносин у різних державах різні. В одних ре-гламентується весь комплекс цих відносин. Найбільш показовими у цьому відношенні є закони про політичні партії ФРН, Португалії, низки держав, що останнім часом стали на демократичний шлях розвитку після експериментів із «соціалістичною орієнтацією» та військовою диктатурою (Ангола, Бразилія, Кабо-Верде, Уругвай). В інших країнах законодавство обмежується встановленням ннзки вимог загального характеру, яким повинна відповідати організація партії. Наприк¬лад, у Беніні, Італії, Тунісі, Туреччині — це положення про те, що організація повинна відповідати демокра¬тичним принципам, а також регламентація деяких

організаційних питань: порядок прийняття та зміст статуту, умови членства.

Практично скрізь об'єктом правового регулювання став статут політичної партії, який регламентує весь комплекс внутрішньопартійних організаційних відно-син. Хоча статут розробляється і затверджується по-літичною партією самостійно, законодавство демокра-тичних країн регламентує ряд моментів, які мають відношення до цього документа.

По-перше, визначається низка питань, які обов'яз¬ково повинні знайти своє відображення у статуті. Здебільшого це положення охоплює всі головні питан¬ня організаційної будови партії. Найбільш детально ці питання регламентуються законами ФРН та Анголи, які встановлюють відповідно по 12 та 10 таких пози¬цій. У деяких державах закон не обмежується перелі¬ком питань, а висуває до статуту вимоги змістовного характеру.