Geum.ru

Україна на шляху до Європи

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   39

86

Оскільки чи не найгостріші суперечки як у стінах Верховної Ради, так і поза нею спричинив запропоно¬ваний президентом Л. Кучмою перехід до пропорційної виборчої системи за партійними списками, формалі¬зований в ухваленому Верховною Радою 25 березня 2004 р. Законі «Про вибори народних депутатів Украї¬ни», доцільно буде розглянути її функціонування на прикладі таких країн, як Австрія, Бельгія, Данія, Ізраїль, Іспанія, Нідерланди, Норвегія, Португалія, 

Фінляндія, Швейцарія, тобто парламентсько-прези-дентських і парламентських республік (монархій).

Вони мають пропорційну виборчу систему з роз-поділом місць за найвищим середнім, що здійснюється за допомогою дільників д'Ондта — 1, 2, 3, 4, 5 і т. д. Сума голосів, отриманих кожним партійним списком у багатомандатному окрузі, послідовно ділиться на зазначений ряд цифр, а квотою (виборчим метром — найменшою кількістю голосів, необхідних для обрання одного депутата) буде за принципом зменшення част¬ка, порядковий номер котрої відповідає кількості пар-ламентарів, що обираються.

Такий розподіл стимулює слабкі й нечисленні поза-системні партії до входження в коаліції з ідеологічними однодумцями і дає змогу уникнути законодавчого закріплення бар'єра активності («виборчого бар'єра»), І тобто відсотка голосів, отримавши який, партія бере | участь у розподілі мандатів. У Нідерландах, приміром, І він становить лише 0,67%. Аспект втрати обличчя * політиком у даному разі є, на наше переконання, наду- I; маним, оскільки партії приваблюють виборців не лише | програмами, а й конкретними діячами. Більше того, у І країнах із преференційною системою (Бельгія, Нідер- Г ланди, Фінляндія) чи напівжорсткими списками (Авст- I рія, Італія, Швейцарія) виборець має право надати £ перевагу у бюлетені тому чи іншому кандидатові, не¬' Валежно від його порядкового номера у партійному : спискові.

і Безперечно, різні варіанти пропорційної виборчої системи є більш демократичними, порівняно з будь- йісими видами мажоритарної, плюральної чи змішаної : Виборчих систем. Як переконливо засвідчили вибори [ ДО Верховної Ради 31 березня 2002 р., Україна за рів¬нем структурованості багатопартійної системи й по¬літичної культури електорату дозріла до запроваджен¬ня пропорційності, котра значно обмежить маніпу- ЛЯЦійні можливості кланових угруповань і «грошових

мішків». Що ж до складності обчислення відповідності отриманих голосів здобутим мандатам, то ця проблема може бути розв'язана: застосовують чимало методів (крім зазначених вище дільників д'Ондта, серед най¬більш застосованих можна назвати квоти Хера, Хаген- баха-Бішофа, Імперіалі, Друп квоту, дільники Сент-Ла- ге), але у будь-якому разі вони є відомими, тому питан¬ня складності лише формальне.

Опоненти запровадження пропорційної виборчої системи за партійними списками іноді аргументують свою позицію тим, що мажоритарна система орієнтує політиків на локальні інтереси, а пропорційна сприяє відірваності депутатів від виборців. Аналогічним чи¬ном прибічники запровадження в Україні двопалатно¬го парламенту посилаються на необхідність кращого врахування соціально-економічних і культурних по¬треб окремих адміністративно-територіальних оди¬ниць, а їхні супротивники наголошують на унітарному характерові нашої держави та потенційній загрозі ре¬гіонального сепаратизму.

Однак практика європейського парламентаризму засвідчує, що унітарний і навіть мононаціональний характер держави не є визначальним для однопалат- ності її парламенту. З перелічених вище дванадцяти європейських парламентсько-президентських респуб¬лік 8 (Австрія, Ірландія, Ісландія, Польща, Португалія, Румунія, Франція і Хорватія) мають двопалатні зако¬нодавчі органи, причому федеральний земельний устрій існує лише в Австрійській Республіці. Бікаме- ралізм парламентів цих держав слугує передусім за¬безпеченню внутрішньої рівноваги законодавчих ор¬ганів, ретельнішому відпрацюванню законів і сприяє розширенню представництва різних суспільних сил.

Зрозуміло, що двопалатна структура парламенту має й негативні риси. Верхня палата зазвичай консер- вативніша внаслідок підвищених вимог до її членів і здатна гальмувати процес проходження украй необ-

Проблема політичної реформи в Україні... 89

Хідних суспільству законів, відмовляючись ухвалюва¬ти текст у тій самій редакції, що й нижня палата. Що¬правда, це явище спостерігається не завжди: відомі І факти, коли Сенат Франції й Бундесрат ФРН відхиляли консервативні законопроекти, вже ухвалені нижньою палатою. У кінцевому підсумку вирішальний голос Завжди має нижня, долаючи опір верхньої або ж пов¬торним прийняттям закону, або ж на спільному засі¬данні палат, де кількісну перевагу має нижня палата.

Тому вітчизняним законодавцям-«початківцям» сгав би в нагоді змістовний досвід функціонування двопалатних законодавчих органів [у площинах ниж-ня — верхня палата, парламент — президент) пост-комуністичних парламентсько-президентських рес-публік — Польщі, Румунії й Хорватії.

Двопалатна структура польського парламенту була Відновлена у квітні 1989 р. за результатами «круглого ' столу» між «Солідарністю» і реформаторською части¬. Мою комуністичної влади. 460 депутатів нижньої пала¬хти — Сейму — обираються за пропорційною системою, ' Щ 100 сенаторів — за мажоритарною на чотирирічний і термін, причому чинна Конституція Польщі, ухвалена П-ій національному референдумі 23 травня 1997 р., не і Відкидає можливості суміщення мандатів депутата чи І сенатора з міністерською посадою.

Усі законопроекти (право законодавчої ініціативи мають депутати, Сенат, президент, уряд і не менше ніж Д00 тис. виборців) спочатку розглядаються у Сеймі й ухвалюються простою більшістю голосів за присут¬ності не менше половини загальної кількості депутатів, І Оскільки конституція не передбачає іншого. Маршал Сейму негайно передає закон маршалу Сенату, який Протягом 30-ти днів мусить затвердити документ без ІІМІН, внести до нього поправки чи відхилити. Постано-

Сенату, котра відхиляє закон або містить зміни до Ф&ЬОго, вважається прийнятою, якщо Сейм не подолає її абсолютною більшістю голосів. Але Сенат не може

відхилити ухвалений Сеймом проект закону про дер¬жавний бюджет.

Президент Польщі має підписати закон протягом двадцяти одного дня з дати представлення й віддає наказ про його офщійну публікацію. До підписання закону президент має право звернутися до Конститу¬ційного трибуналу й у разі визнання останнім доку¬мента відповідним конституції не може відмовити в його оприлюдненні. Водночас замість звертання до Трибуналу президент може передати закон на повтор¬ний розгляд Сейму, після подолання останнім прези¬дентського вето більшістю у 3/5 голосів глава держави зобов'язаний підписати документ протягом семи днів.

Президент Польщі може ініціювати дострокові пар¬ламентські вибори тільки в разі трикратної відмови Сеймом у вотумі довіри новосформованій Раді мініст¬рів (двічі абсолютною й останній раз — простою біль¬шістю голосів протягом 14-ти днів). Нижня палата польського парламенту може скоротити термін своїх повноважень рішенням 2/3 загальної кількості її де¬путатів, а також має бути розпущеною президентом, якщо протягом чотирьох місяців після його подання не ухвалить державний бюджет. Показово, що у разі саморозпуску чи розпуску президентом Сейму закін¬чується достроково і термін повноважень Сенату9.

У Румунії, де бікамералізм також був поновлений після повалення тоталітарного режиму конституцією 8 грудня 1991 р., на відміну від Польщі, обидві палати парламенту — Палата депутатів (343 місця) і Сенат (143 місця) — фактично рівноправні і обираються на пропорційній основі на 4 роки. Законопроекти прий¬маються кожною з палат окремо більшістю голосів і передаються іншій палаті на затвердження. У разі ко¬ли між палатами виникає неузгодженість щодо змісту документа, питання вирішується спеціальною парла-ментською комісією, створеною на паритетних за¬садах.

І все ж таки з огляду на сучасне внутрішньополі-тичне становище України, яке вимагає прискорення процесу соціального ринкового реформування і ста-новлення громадянського суспільства, потребу реаль¬ної, а не словесної інтеграції нашої країни у євроатлан¬тичний політико-економічний простір, оптимальною видається хорватська модель парламентаризму, котра зберігає за главою держави низку суттєвих повнова¬жень. Паралелі й аналогії у даному разі не лише до¬речні, а й історично вмотивовані, оскільки Хорватія у Королівській і тітовській Югославії відігравала в ціло¬му ту ж геостратегічну роль, що й Україна у царській Росії та СРСР. Не випадково вже 5 грудня 1991 р., тоб¬то відразу ж після Польщі, Канади, Угорщини, Латвії й Литви, Сабор Республіки Хорватія визнав нашу са-мостійність, а Україна першою з держав — членів ООН ,11 грудня того ж року визнала незалежність Хорватії.

Згідно з чинною Конституцією Хорватії від 22 груд¬ня 1990 р. державний парламент (Сабор) обирається за пропорцшною системою терміном на 4 роки і скла¬дається з двох палат — Палати представників (не мен¬ше 100 і не більше 160 депутатів, на виборах 23 листо¬пада 2003 р. було заміщено 151 мандат) і Палати про¬вінцій (68 депутатів — по 3 представники від 20-ти жу- ианій і Загреба та 5 депутатів, призначених президен¬том із числа громадян, які мають особливі заслуги пе¬ред державою). Знаменно, що екс-президент Хорватії Стає довічним членом Палати провінцій, якщо він не ааявив про відмову від цього обов'язку.

Подібно польському Сеймові, обидві палати хор-ватського Сабору можуть саморозпуститися за рішен¬ням більшості їхніх членів. До того ж за пропозицією Ради міністрів і після попередньої консультації 3 ГО¬ЛОВОЮ Палати представників президент може розпус¬тити останню, якщо вона висловила недовіру урядові Чи не затвердила державний бюджет протягом місяця Після його внесення. Але президент не може розпус¬

тити нижню палату двічі протягом одного календарно¬го року.

Палати хорватського Сабору не є рівноправними, оскільки виключно до компетенції Палати представ¬ників віднесено ухвалення рішень щодо зміни кордонів республіки, затвердження нової конституції та попра¬вок до чинної, прийняття законів і державного бюдже¬ту, оголошення війни і укладення миру, проведення референдумів, контроль за діяльністю уряду і надання амністії. Палата провінцій може лише пропонувати за-конопроекти нижній палаті, порушувати перед нею питання щодо проведення референдуму та обговорю¬вати і висловлювати власну думку з питань, які перебу¬вають у компетенції Палати представників.

Щоправда, протягом 15-ти днів з моменту прий¬няття закону Палата жупаній може повернути його з мотивованими застереженнями, але Палата представ-ників має змогу подолати їх на повторному розглядові більшістю всіх своїх членів {за винятком законів, які регулюють національні права і вимагають більшості у 2/3 голосів). Причому президент Хорватії не має права вето або права повернення ухваленого нижньою пала¬тою закону на повторний розгляд.

Палата представників може уповноважити уряд терміном не більше ніж на один рік регулювати декре-тами окремі питання, що стосуються її компетенції (так зване «делеговане законодавство»), за винятком тих, які стосуються визначених конституцією прав і свобод, національних прав, виборчої системи, ор¬ганізації, компетенції та діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування. При цьому в кон¬ституції не передбачено способів контролю за змістом таких постанов з боку Палати представників.

Уряд Республіки Хорватія відповідальний перед президентом, який призначає на посаду і звільняє прем'єр-міністра (а за поданням останнього також і членів уряду), та Палатою представників. На пропо-зицію як мінімум десятої частини депутатів нижня па-лата Сабору більшістю голосів може висловити не¬довіру прем'єру чи урядові в цілому й відправити їх у відставку. Але вотум недовіри окремому членові уряду не спричиняє його обов'язкового увільнення10.

Насамкінець хотілося б трохи зупинитися на ба¬жаній для України (принаймні у найближчій перспек¬тиві) концепції президентської влади. Тут відразу ж впадає в очі досвід державного будівництва П'ятої рес¬публіки у Франції, започаткованої 28 вересня 1958 р. прийняттям на референдумі чинної конституції. У ній міститься певною мірою новаторське для сучасного конституціоналізму положення про президентський арбітраж, коли глава держави, термін повноважень якого за результатами референдуму у вересні 2000 р. Скорочено з семи до п'яти років, «забезпечує своїм ар-бітражем нормальне функціонування державних ор-ганів, а також спадкоємність держави» (ст. 5).

Традиційно зміст цієї концепції пов'язувався з не- дрипустимістю привласнення президентом ролі лідера Парламентської більшості та керівника уряду. Тобто Повноваження президента-арбітра асоціювалися з функціями спортивного судді: він не повинен був втру-чатися у діяльність державного механізму й окремих його ланок та мав діяти у виняткових випадках, коли Лмникала кризова ситуація. З цією метою у Франції ще Ю 70-х рр. XIX ст. (Третя республіка) президентові нада¬валися повноваження врегульовувати конфлікти, що Могли виникнути між гілками влади, використовува¬ли, зокрема, такий спосіб, як референдум.

Подібний підхід до визначення президентського арбітражу був у цілому прийнятий і після ухвалення Конституції 1958 р., але вже в період урядування Шар¬ій де ГОлля стала домінувати концепція арбітражу, за КОЮ допускається активне втручання глави держави Політичне життя. Президент уже розглядається не росто як символ національної єдності, а, по суті, як

вождь нації, окремі положення конституції інтерпре-товані таким чином, що це призвело до помітного роз-ширення компетенції глави держави.

Зокрема, за буквою Конституції Франції 1958 р. керівництво обороною й зовнішньою політикою дер-жави належить до функцій прем'єр-міністра й уряду в цілому, але на практиці його взяв на себе президент як головнокомандувач Збройними Силами і голова ви¬щих рад і комітетів Національної оборони та гарант національної незалежності. У разі, коли незалежність Франції, цілісність її території чи міжнародних зо-бов'язань поставлено під загрозу, а нормальне функ-ціонування конституційних органів влади порушено, президент після офіційних консультацій з прем'єр- міністром, головами обох палат парламенту — Націо-нальних зборів та Сенату — має право «вжити заходів, яких вимагають обставини», тобто запровадити над-звичайний стан. У цей час працює скликаний у зви-чайному правовому полі парламент, але він не уповно-важений скасовувати рішення президента. За всю історію П'ятої республіки у Франції надзвичайний стан запроваджувався Ш. де ГЬллем лише один раз у квітні 1961 р. у зв'язку зі змовою генералів — против¬ників надання незалежності Алжирові.

Але за нормальних обставин президент не має пра¬ва накладати вето на ухвалені закони, він лише може зажадати їхнього нового розгляду в парламенті. Таке «слабке вето» долається простою більшістю депутат-ських голосів. Протягом року після парламентських виборів (які відбуваються кожні 5 років) і в період здійснення президентом надзвичайних повноважень розпуск Національних зборів неможливий. Парламент-ський контроль за діяльністю уряду здійснюється у формі інтерпеляції, тобто обговорення депутатських запитів (усних чи письмових) і відповідей уряду на спеціальних щотижневих засіданнях законодавчого органу. Незадовільна відповідь мшістра чи глави уряду може спричини постановку питання про недовіру урядові. Для ініціювання такої процедури достатньо підписів не менше десятої частини депутатів Націо-нальних зборів, а для висловлення недовіри — простої більшості голосів після того, як пройде 48 годин («пе¬ріод охолодження») з моменту внесення відповідної резолюції11.

Розгляд державотворчої спадщини європейських парламентсько-президентських республік у площині можливості й доцільності її творчого використання у вітчизняній практиці можна продовжувати ще довго. Безперечним є лише одне — конституційна реформа в Україні справді є на часі. Однак, на наше переконання, вона має проводитися не задля задоволення кон'юнк-турних і. кланових потреб різних угруповань істебліш-менту, а з метою чіткішого та більш збалансованого розподілу повноважень між гілками влади, що дозво-лить якісно вдосконалити механізм відносин законо-давчої й виконавчої влади. Це суттєво сприятиме під-вищенню ефективності дій влади, її відповідальності Перед суспільством, становленню в Україні міцних демократичних традицій.

Але першочерговою передумовою ефективної діяль-ності владних органів є визначення стратеги демокра-тичного облаштування. Владні органи повинні бути під реальним, а не уявним контролем народу і спира¬тись у своїй діяльності на його довіру і підтримку. Владні структури мають обиратись не для того, щоб їм Підкорялись (підкорятись необхідно праву і закону), а для того, щоб служити громадянам. Ідеться про бу-дівництво справді демократичної, правової, соціальної держави з авторитетним президентом, ефективно Діючим парламентом, професійним висококваліфіко- ; ішним урядом, незалежними судовими органами. | йдеться про те, щоб:

| зосередити зусилля новообраного президента Ук- иряїни на визначенні та здійсненні стратегічних зав¬дань розвитку держави, зміцненні її економічної та національної безпеки;

розширити повноваження і піднести відповідаль¬ність Верховної Ради України за формування про¬фесійного дієздатного уряду і здійснення ним узго¬дженої програми діяльності;

наділити уряд, який до останнього часу був фак¬тично безправним, відповідними владними повнова¬женнями та піднести його відповідальність за стан справ у економічній, соціальній, гуманітарній і зов-нішньополітичній сферах;

забезпечити реальну незалежність від владних структур і прозорість діяльності судових органів; здій-снити реформу правозахисних органів;

запровадити жорстку систему контролю .-викорис-тання та заощадження державних коштів, зокрема ви-сокими посадовими особами (закордонні відрядження, службовий транспорт, побут тощо).

Наступною передумовою ефективної діяльності владних органів має стати підвищення правової і мо-ральної відповідальності керівників цих органів за стан справ у галузі, якою вони керують. Одна з головних проблем тут — викорінення проявів корумпованості в державному апараті. Для боротьби з нею недостатньо, хоча й важливо. щоб вищі посадові особи держави були порядними і моральними людьми. Небезпека криється в їхньому оточенні. Тут непоодинокі випадки проявів хабарництва і «кумівства», коли не без власної користі віддають цілі галузі наближеним кланам, на свій роз¬суд розподіляють ліцензії, визначають податкові та митні пільги. Концептуальною основою нормативно- правових актів боротьби з корупцією має бути не до-кументування наслідків цього негативного явища, а створення умов, які усували б можливість корупційних проявів.

Ефективність діяльності владних органів вирішаль-ною мірою залежить від рівня компетентності тих, хто

управляє. У владних структурах повинні працювати Лише дипломовані професіонали, які бажають і здатні самовдосконалюватись. Управлінська еліта покликана Володіти політичною культурою, тобто професійно зна¬ти закони суспільно-політичного державного устрою, ІЧрофесійно вміти застосовувати ці знання у своїй Сфері, налагоджувати відносини з колегами по управ¬лінню. Це стосується всіх гілок влади, але насамперед урядових структур.

Слід ураховувати, що економіка перехідного пе¬ріоду має уряд з обмеженими юридичними та адміні¬стративними можливостями. І це природно. Адже досвіду професійного впровадження ринкових реформ, необхідних управлінських навичок не мають ті, хто повинен це робити. В такій ситуації успіх справи ви-значається добором до уряду висококваліфікованих професіоналів і неодмінно за конкурсом. Слід провести З атестацію всього корпусу державних службовців (а не І лише адміністрації президента) на відповідність поса- % дам, які вони обіймають. Важливо на всіх рівнях здійснювати вибори посадових осіб, зокрема глав об- | ласних і районних державних адміністрацій, активно включити в процес державного управління молоду ге-нерацію політиків та управлінців.

Стратегічним напрямом реформування політичної | системи є формування інститутів громадянського І Суспільства. Воно є основою правової держави, його § становлення відбувається з її утвердженням. Грома- Щ дамське суспільство утворюють вільні громадяни з ви- Е Соким рівнем політичної, економічної, соціальної куль- І тури, які спільно з державою формують розвинуті пра- § І[ІО.ІЗІ відносини заради спільного блага. Сутність грома- й дамського суспільства, врешті, полягає в забезпеченні ? «(Вісонних прав людини. Особа в такому суспільстві має ' Гарантоване право вільного вибору тих чи інших форм ЕКОНОМІЧНОГО і політичного буття, ідеології, світогляду, Ш її також можливості вільно висловлювати думки.

Якщо основним елементом громадянського су-спільства виступає індивідуум, то його несучі кон-струкції — всі ті соціальні інститути, які покликані сприяти всебічній реалізації особи, її інтересів, устремлінь. Адже громадянське суспільство є систе¬мою забезпечення життєдіяльності політичної, еконо¬мічної, соціальної і духовної сфер, їхнього відтворен¬ня і передачі цінностей від покоління до покоління. Інтереси і потреби виражаються через такі інститути громадянського суспільства, як політичні партії, про-фесійні об'єднання, громадсько-політичні асоціації, творчі спілки, система освіти, родина, церква.

Тому для розвитку інститутів громадянського су-спільства необхідно прийняти закон про громадські об'єднання; за допомогою освіти, ЗМІ сприяти засвоєн-ню кожним громадянином положень Конституції Ук-раїни, інших законодавчих актів, підвищити рівень і розширити сферу викладання політичної науки у ви¬щих та середніх закладах освіти; забезпечити законо¬давче залучення представників опозиції, ЗМІ до участі в діяльності владних інститутів, до розроблення, прий-няття і відповідальності за реалізацію важливих дер-жавних законів; прийняти закони про опозицію, про державну підтримку діяльності ЗМІ; створити гро-мадське телебачення в Україні; запровадити постійні зустрічі (Національна асамблея, Круглий стіл) вищих посадових осіб держави, лідерів політичних партій, опозиційних рухів для обговорення вирішення кон-фліктних питань суспільного розвитку, визначення стратегії розвитку країни в політичній, економічній, соціальній та міжнародній сфері. Цю стратегію, неза-лежно від результатів президентських і парламент¬ських виборів, повинні поділяти всі гілки влади, а ра¬зом з ними підтримувати все суспільство.