Geum.ru

Україна на шляху до Європи

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   39

Політична й економічна криза, що невпинно по-глиблювалася під час перебування при владі Л. Крав¬чука, зробила украй непопулярною в Україні саму ідею президентства, більша частина населення вбачала в цьому владному інституті причину як громадських, так і особистих негараздів. Керівники комуністичної фрак¬ції в парламенті обіцяли своїм виборцям ліквідувати президентську посаду й поновити у повному обсязі дію системи рад. У підготовленому ними й ухваленому в першому читанні законопроекті «Про місцеві ради на-родних депутатів» передбачалося підпорядкувати ви-конкоми радам відповідного рівня, а голів рад—не пре-зиденту, а прем'єр-міністру, про президента ж у цьому документі не було жодної згадки.

Зрозуміло, що новообраного 10 липня 1994 р. Пре¬зидента України Л. Кучму, який уже на шостий день свого урядування заявив про намір завершити фор¬мування підпорядкованої йому цілісної системи вико¬навчої влади, такий вектор державного розвитку не влаштовував. Адже, не беручи на себе відповідальності за формування уряду, Верховна Рада особливо й не пе¬реймалася тим, що для ринкових реформ бракує зако¬нодавчої бази. Невпинне погіршення матеріального становища мас унаслідок розкладу і гниття решток ад¬міністративно-командної економіки сприяло значному поширенню серед населення сприятливих для лівих партій настроїв, оскільки зникали надії на поліпшення господарської діяльності.

Прагнучи хоч якось зрушити справу з місця, пре¬зидент 22 грудня 1994 р. подав до Верховної Ради за¬конопроект «Про державну владу і місцеве самовряду¬вання», що перетворював президента на одноосібного главу уряду, склад якого він мав формувати сам, без узгоджень і парламентських затверджень. Президент також повинен був очолити систему місцевих органів державної виконавчої влади (адміністрацій), главами яких він мав призначати обраних населенням голів Відповідних рад. У компетенції рад, таким чином, за¬лишалися тільки затвердження місцевого бюджету і програм територіального розвитку та заслуховування звітів голів адміністрацій. З ухваленням цього Закону Верховною Радою 18 травня 1995 р. Україна фактично перетворювалася з парламентської на президентську республіку.

Але Закон «Про державну владу і місцеве самовря-дування» було прийнято простою більшістю голосів, аби зробити ж його чинним вимагалася конституційна більшість, тобто дві третини. Однак наявний партій¬ний склад парламенту (комуністична фракція — 88 де¬путатів, Селянська партія — 18 депутатів, соціалісти — 17 депутатів з обраних на той час 394-х7) не міг забез¬печити відповідну процедуру. За таких обставин пре¬зидентське оточення підтримало ідею народного де¬путата С. ГЬловатого і голови Конституційного Суду Л. Юзькова щодо підписання на період до прийняття Нового Основного Закону Конституційної угоди між главою держави і Верховною Радою в особі більшості її членів.

Оскільки переговори з цього приводу у парламенті іїатяглися, Президент України видав 31 травня 1995 р. указ щодо проведення опитування громадської думки Я питань довіри громадян президентові та Верховній Раді. Загальний рівень політичної культури пост¬радянського населення України та його вкрай скеп¬тичне ставлення до парламентаризму (з огляду на не¬явку виборців наприкінці 1994 р. Верховній Раді на¬віть довелося схвалити пропозицію Центральної ви¬борчої комісії припинити виборчий марафон і відклас¬ти на рік призначення виборів у 44-х округах) давали всі підстави сподіватися, що президентська позиція ді¬стане громадську підтримку.

«Ліві» добре усвідомлювали це й вирішили уникну¬ти опитування: простою більшістю у 240 голосів Вер¬ховна Рада ухвалила Конституційний договір, який бу¬ло урочисто підписано у Марійському палаці 8 червня 1995 р. Він у цілому відтворював положення не ухвале¬ного конституційною більшістю Закону «Про державну владу» і, таким чином, юридично перетворював Украї¬ну на президентську республіку, яка дещо відрізнялася від її класичного взірця — США.

Зокрема, Конституція США передбачає обов'язкове затвердження двома третинами голосів Сенату при-значеного президентом уряду. Формування ж уряду Є. Марчука, що відбувалося на підставі Конституцій¬ного договору, не передбачало офіційного узгодження кандидатів ані з Верховною Радою, ані з самим прем'єр-міністром (так само як і призначення та звіль¬нення президентом командування Збройних Сил, по¬ловини складу Конституційного Суду, дипломатичних представників за кордоном). Та і збереження в Україні посади прем'єр-міністра не вписувалось у рамки кла-сичного президентського режиму, оскільки між прези-дентом США та його кабінетом немає жодних проміж¬них ланок, а віце-президент здійснює зв'язок із Кон¬гресом та постійно виконує разові доручення прези¬дента.

Отже, за Конституційним договором, політична система України отримала «сильного» президента і «слабкого» прем'єр-міністра, що «організує та коорди¬нує роботу уряду, діючи в межах, визначених прези¬дентом». «Слабкість» прем'єра порівняно з «могутністю» президента досягалася й тим, що уряд взагалі, а його глава зокрема були виведені поза межі парламентсько¬го впливу та контролю.

Однак позбавлення прем'єр-міністра можливості використовувати політичні дивіденди від підтримки більшості у Верховній Раді ще не значило, що ця більшість підтримуватиме президента. З перших днів | президентства Л. Кучма і його оточення наполягали не лише на створенні міцної вертикалі виконавчої влади із президентом на чолі, а й на потребі формування і конструктивної (пропрезидентської) більшості у парла¬менті. Мотивувався такий підхід тим, що саме внаслі¬док відсутності плідного діалогу між попереднім прези- | дентом Л. Кравчуком і Верховною Радою, в котрій не і було постійної пропрезидентської більшості, гальмува- I іїося ухвалення реформаторських законів.

З другого боку, Конституційний договір, який нзді- ) Ляв Президента України усією повнотою виконавчої алади, залишав його без важелів впливу на парламент — президент не міг розпустити Верховну Раду. Тому, (соли в лютому 1996 р. створена дещо раніше на пари¬; е тетних засадах Конституційна комісія під головуван- 1 иям президента і голови Верховної Ради передала про¬ект основного закону на розгляд парламенту, консти¬туційний процес у черговий раз зайшов у глухий кут. і * Після трьох офіційних читань з'ясувалося, що «яблуком ' розбрату» між депутатами стали п'ять пунктів, серед .('псих провідне місце посідав розподіл повноважень між а Гілками влади.

У цій ситуації Рада національної безпеки і Рада ре- ; І'Іонів рекомендували Президенту України оголосити референдум про зат вердження Основного Закону в ре- даікції. винесеній Конституційною комісією на розгляд ~ Верховної Ради (адже Конституційний договір завер- % Шувався визнанням необхідності прийняття нової |І Конституції в термін не пізніше, ніж через один рік

з дня підписання цього документа). Вона передбачала двопалатну структуру парламенту і його переймену-вання у Народні Збори. Президент підписав відпо-відний указ, після чого протистояння з Верховною Ра¬дою набуло найгострішого характеру.

На щастя, цього разу (чи не вперше в новітній істо¬рії незалежної України) чільні представники політич¬ної еліти спромоглися переступити через власні амбіції й гонор, затвердивши для пошуку компромісу на по¬чатку травня 1996 р. спеціальну депутатську комісію на чолі з М. Сиротою. Її зусилля увінчалися прийнят¬тям Основного Закону країни протягом знаменитої «конституційної ночі» з 27 на 28 червня того ж року.

Але, як показали подальші події, нова Конституція України не змогла остаточно врегулювати відносини між гілками влади й забезпечити високий рівень спів-робітництва. Тривало протистояння між президент-ським оточенням і Верховною Радою, де вплив лівих партій залишався надто сильним і з огляду на подаль-ше погіршення суспільно-економічного становища навіть дещо зріс після змішаних пропорційно-мажори¬тарних виборів 29 березня 1998 р. (117 депутатів від КПУ, 16 — від Соціалістичної партії, 14 — від Прогре¬сивної соціалістичної партії й 12 — від Селянської, пар¬ламент після більш як двомісячної виснажливої «спіке- ріади» очолив лідер Селянської партії, популіст О. Тка- ченко, а його першим заступником став комуніст | А. Мартинюк).

Однак, на наше глибоке переконання, але ніяк не перманентна загроза «червоного реваншу» стала най-більш вразливим місцем сучасної політичної системи і України. Проблема взаємин у трикутнику президент — парламент — уряд мала набагато глибші й серйозніші витоки. Невдовзі після ухвалення Конституції 1996 р. президент України в одному з виступів по телебаченню зазначив, що науковці мають відповісти на питання — засади для створення якої форми правління закладено

новим Основним Законом: президентсько-парламент ської чи парламентсько-президентської. Більшість фахівців швидко зійшлися на думці, що Конституція окреслила правове поле для формування в Україні пре-зидентсько-парламентської (напівпрезидентської) рес-публіки на кшталт Французької Республіки, Російської Федерації, Республіки Корея чи Республіки Перу.

Як і у вказаних державах, вітчизняна Конституція формально вивела президента за межі виконавчої вла¬ди взагалі та уряду зокрема, проте водночас надала йому великі можливості залишатися домінуючим еле¬ментом політичної системи. Як глава держави він ви¬ступає від її імені, гарантує державний суверенітет, те¬риторіальну цілісність України, дотримання Консти¬туції, прав і свобод громадян, здійснює керівництво зовнішньою політикою й представляє Україну в між¬народних відносинах, є головнокомандувачем Зброй¬них Сил і очолює Раду національної безпеки й оборони.

Ефекту домінування президентських інституцій у владному механізмі було досягнуто і завдяки консти-туційному закріпленню за президентом таких прерога¬тив, як право провадити кадрові зміни у Кабінеті Мі¬ністрів, скасовувати урядові акти, право законодавчої Ініціативи, право вето на ухвалені Верховною Радою закони, право ініціювати проведення референдуму і Внесення змін до Основного Закону.

Внаслідок компромісного характеру прийняття Конституції 1996 р. в ній не було врегульовано питан¬ня, яким чином Верховна Рада у цілому чи політичні Сили, котрі здобули в ній більшість, долучаються до формування уряду (парламент лише надає президен¬тові згоду на призначення прем'єра). Таким чином, ли¬ше президент впливає на склад і роботу Кабінету Міністрів, видаючи обов'язкові для виконання урядов¬цями акти чи звільняючи членів уряду (в тому числі Прем'єр-міністра) без згоди формальної парламент¬ської більшості, яка підтримала кандидатуру глави уряду.

За такого владного механізму реально склад уряду виявився слабо пов'язаний із розкладом партійно- політичних сил у парламенті, що викликало неабиякий негативний ефект, оскільки парламентарі втратили стимул до згуртування у стабільні фракції та збере¬ження сталої дієздатної більшості, оскільки були поз¬бавлені призу у вигляді міністерських посад. А між тим практично в усіх європейських демократіях саме участь у формуванні уряду є надійною підставою для створення міцних правлячих коаліцій, а також визна¬чальною ознакою того, які політичні сили слід вважати провладними, а які — опозиційними.

Більш того, парламентські партії, що не беруть участі у формуванні уряду, можуть усунутися від від¬повідальності за його діяльність, та й глава держави, який згідно з Конституцією не очолює Кабінет Мініст¬рів, також може перекласти відповідальність за стан справ у країні саме на уряд. Звичайно, уряд в очах гро¬мадян можна зробити відповідальним за ситуацію в країні, але без усвідомлення того, які партії брали участь у його формуванні, важко визначити, котра саме політична сила несе певну відповідальність, чиї гасла проходять практичну перевірку і, отже, за кого варто (чи не варто) віддавати голоси на наступних ви¬борах.

Без подібного зв'язку президентська адміністрація, виконавча і законодавча гілки влади втрачають сти¬мули до конструктивної співпраці, перебуваючи фак¬тично по різні боки барикад. Результат цілком очевид¬ний: за неповних 15 років незалежності України ми маємо одинадцятого прем'єр-міністра (не рахуючи «ви¬конуючих обов'язки» В. Симоненка, Ю. Звягільського, В. Дурдинця і М. Азарова), розроблення і прийняття украй необхідних законів постійно затримувалося, тривало перманентне протистояння владних структур.

На початку другого десятиліття незалежного існу¬вання України модель її суспільно-політичного устрою, що склалася внаслідок драматичних колізій перехідно¬го періоду, діяла неефективно. По-перше, не спрацьо¬вував визначений Конституцією України механізм стримувань і противаг функціонування владних струк¬тур, які втратили довіру переважної більшості грома¬дян. Не вдалося запровадити верховенство закону в усі сфери громадського життя. По-друге, політична еліта України, що виросла в умовах союзної держави, не сформувалась як справжня еліта, це швидше перед- еліта, а тому виявилася неспроможною вирішувати загальнодержавні завдання.

У сучасній Україні політичною елітою є колишні Партійні, профспілкові й комсомольські функціонери, а також представники націонал-демократично на¬лаштованих верств. Перші, прийшовши до влади в умовах відсутності досконалих законів, здебільшого стали задовольняти власні інтереси. Другі, не маючи професійних умінь і навичок управління, проявляють безпорадність у розв'язанні складних соціальних та економічних проблем, що не заважає їм також збага¬чуватись особисто.

Таким чином, до влади на всіх рівнях переважно Прийшла олігархізована, корумпована управлінська еліта. Спостерігається феномен приватизації влади, сутність якого полягає у прагненні політичних партій, владних еліт посилити владу заради самої влади або для розподілу державних ресурсів, а не для реалізації своїх виборчих програм, спрямованих на піднесення рівня життя громадян, що зрештою і призводить до тоталітарної корумпованості влади і зростання авто¬ритаризму в управлінні сучасним суспільством.

Утім, проблема посилення авторитаризму в управ¬лінні суспільством проявляється більшою чи меншою Мірою в усіх державах на пострадянському просторі (за Винятком країн Балтії). В умовах, коли перед владними Структурами з усією гостротою постає проблема мо¬дернізації економіки, виходу країни з кризи, виникає спокуса спертися на авторитарні методи управління. Абсолютизація авторитарних методів, як свідчить світовий історичний досвід, передусім минулого сто¬ліття,— прямий шлях до диктатури, хоча за відповід¬них умов (нарощування потенціалу демократичних інститутів) авторитарний режим може вивести країну з економічної кризи, створити передумови формуван¬ня правової демократичної держави та громадянського суспільства.

Тому оприлюднення Л. Кучмою в одинадцяту річ¬ницю Акту проголошення незалежності України іні¬ціативи здійснення глибокої реформи політичної сис¬теми держави було хоча й вимушеним та запізнілим (на парламентських виборах 31 березня 2002 р. про- президентський блок «За єдину Україну!» ледве спромігся в загальнодержавному багатомандатному окрузі здобути 11,77 % голосів), але вкрай потрібним кроком.

Сутність виступу президента зводилася до пере-творення України на парламентсько-президентську республіку шляхом запровадження суто пропорційної системи виборів за партійними списками, формування за їхніми результатами сталої парламентської біль¬шості й коаліційного уряду, що спиратиметься на неї. У свою чергу, парламентська більшість має нести від¬повідальність за роботу уряду, котрий разом із нею ре¬алізовував би свою економічну політику. Президент¬ське звернення містило також тези щодо перебудови адміністративно-територіального устрою та посилен¬ня місцевого самоврядування, але вони не були належ¬ним чином розкриті й не конкретизовані.

Мало хто очікував такого різкого повороту в позиції президента, навіть з огляду на нагальну для нього по¬требу перехопити політичну ініціативу в націонал- демократичної опозиції напередодні запланованої на 16 вересня 2002 р. акції «Повстань, Україно!». Ще у квітні попереднього року під час зустрічі з керівниками

Федерації профспілок він наголошував, що «парла-ментсько-президентська республіка призведе Україну до загибелі», оскільки за наявності такого «різношерс¬того» парламенту, як Верховна Рада III скликання, «де¬путати ніколи не зможуть домовитися... що викличе урядову кризу»8.

З наближенням парламентських перегонів 31 бе¬резня 2002 р. Л. Кучма п'ять (!) разів накладав вето на закони про запровадження пропорційної системи ви¬борів народних депутатів. У бік посилення президент¬ської влади за рахунок парламентських повноважень була спрямована й більшість змін до Конституції, ви¬несених владою на всеукраїнський референдум 16 квіт¬ня 2000 р. (але так і не імплементованих на законодав¬чому рівні з огляду на загострення внутрішньополітич¬ної ситуації в країні).

Коли ж обговорення Верховною Радою запропоно-ваного опозицією законопроекту щодо запровадження пропорційної виборчої системи зайшло у глухий кут президент у другому зверненні до громадян України 5 березня 2003 р. повідомив про винесення основних положень конституційної реформи на всенародне об-говорення. Водночас наступного дня він представив на розгляд парламенту проект закону «Про внесення змін у Конституцію України».

Документ синтезував окремі питання референдуму 2000 р. (право президента на розпуск Верховної Ради, якщо впродовж місяця в ній не буде сформована по¬стійно діюча більшість або якщо вона не затвердить державний бюджет, скорочення кількості народних депутатів до 300 і заснування верхньої палати парла¬менту як представника інтересів регіонів, пряма дія результатів конституційного референдуму) та принци¬пові положення виступу 24 серпня 2002 р. з додатком нового алгоритму виборчого процесу, який має відбу¬ватися на всіх рівнях кожні 5 років.

На жаль, процес загальнонародного обговорення конституційної реформи перетворився у фарс «застій¬них» часів, а парламентські дебати навколо кількох варіантів проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» стали полем драматичного з'ясування відносин і гострого протиборства між про- президентською так званою «більшістю» (до котрої з кон'юнктурних міркувань, зрештою, приєдналися ко-муністи і соціалісти) та блоком «Наша Україна», чий імовірний кандидат у президенти на виборах 31 жовт¬ня 2004 р. В, Ющенко мав найвищий рейтинг популяр¬ності й довіри населення. Тому закономірними вида¬ються результати провального для «більшості» голосу¬вання у Верховній Раді 8 квітня 2004 р., що поставили хрест на політичній реформі, принаймні, до завершен¬ня президентських виборів.

Але в умовах гострої політичної кризи в країні, спричиненої відвертим фальшуванням владою резуль¬татів обох турів президентських виборів 31 жовтня і 21 листопада 2004 р., результативне пакетне голосу¬вання у Верховній Раді 8 грудня законопроекту 4180 «Про внесення змін до Конституції України» і та закону «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосу¬ванні 26 грудня 2004 року» стало компромісним завер¬шенням небезпечного суспільного конфлікту.

Конституційні поправки, абсолютна більшість кот¬рих набрала чинності після 1 січня 2006 р., передба¬чають суттєвий перерозподіл кадрових повноважень від президента до парламенту. Схематично нова мо¬дель форми правління має такий вигляд: 1) після пар¬ламентських виборів Верховна Рада формує урядову коаліцію; 2) коаліція пропонує президенту кандидату¬ру прем'єр-міністра; 3) з подання президента Верхов¬на Рада призначає прем'єра, міністра оборони, мініст¬ра закордонних справ і голову СБУ; 4) за поданням прем'єр-міністра Верховна Рада призначає персональ¬ний склад уряду.

Водночас, згідно з запланованою політичною ре¬формою, президент аж ніяк не перетворюється в де¬коративну фігуру. Він зберіг одноосібне право підпи¬сувати закони й монопольне право призначати глав Обласних адміністрацій, механізм імпічменту зали¬шається досить невизначеним, до того ж глава дер¬жави отримав два додаткових приводи розпустити парламент — якщо Верховна Рада не встигла протягом Одного місяця створити коаліцію депутатських фрак¬цій і якщо вона протягом 60-ти днів не змогла сформу¬вати новий Кабінет Міністрів.

Між тим, розроблення та реалізація повномас- штабної конституційної реформи в Україні істотно оптимізувалися б за умови творчого використання ба¬гатого досвіду поєднання позитивних рис президент¬ської й парламентської моделей у таких європейських Країнах, як Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Ма¬кедонія, Польща, Португалія, Румунія, Словенія, Фін¬ляндія, Франція і Хорватія. З них лише Франція нале¬жить до так званої «старої Європи» як учасниця Рим¬ського договору від 25 березня 1957 р. про створення «Спільного ринку», Ірландія вступила до Європейських Співтовариств під час їхнього першого розширення у і!,973 р., Португалія — у 1986 р., Австрія і Фінляндія — У 1995 р., Польща і Словенія — в ході останнього роз¬ширення 2004 р., решта — безперечні кандидати на і9Сіуп найближчим часом (можливо, за винятком Іс¬ландії).

Визначальною рисою діючих у них парламентсько- президентських форм правління є існування «сильного Прем'єра», що спирається на парламентську більшість 1 у своїй діяльності не залежить від глави держави. "Уряд формується з урахуванням співвідношення по¬літичних сил у парламенті, котрий затверджує його СЮїад і програму діяльності. Створення парламент¬ської більшості безпосередньо пов'язане з формуван¬ням уряду, тому термін його діяльності узгоджено зі ОТроком повноважень парламенту, а не президента, ЦДЖЄ у новому парламенті може виникнути нова більшість, яка буде підтримувати новий уряд. 

Вололимир ГОЛОВЧЕНКО

Аби уникнути небезпеки частих кадрових пере-становок в уряді, у наших західних сусідів по євро-пейському дому передбачено низку конституційних запобіжників: подання відповідної пропозиції лише певною (досить значною) кількістю депутатів, установ-лення строку недоторканності уряду після його інвес-титури або ухвалення програми, запроваджено спе¬ціальні механізми (зокрема конструктивного вотуму недовіри), що унеможливлюють політичну невизначе¬ність навіть у разі відставки уряду.

Разом із тим в основ}' конституцій європейських парламентсько-президентських республік покладено концепцію «раціоналізованого парламентаризму», за якою представницькій виборній установі — парламен¬тові може протистояти інший вияв загальної волі — президент, що також обирається загальним голосуван¬ням. Він часом наділений значними повноваженнями у сфері виконавчої влади: приймає відставку прем'єр- міністра і на його пропозицію призначає та звільняє міністрів, займається питаннями оборони, національ¬ної безпеки та зовнішньої політики, головує на засідан¬нях уряду, може винести конкретний законопроект на референдум і домогтися прийняття закону, минаючи парламент. Співвідношення між владними прерогати¬вами президента і прем'єр-міністра значною мірою за¬лежить не лише від того, кого підтримує парламент¬ська більшість, а й від авторитету політиків, що зай¬мають відповідні посади.