Geum.ru

Україна на шляху до Європи

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   39

На останнє, оскільки важливим критерієм Євросо- юзу щодо країн-кандидатів до вступу залишається становище опозиції («участь у діяльності політичних

Інститутів»; «права опозиції не зберігаються»), було б доцільним окреслити її правові параметри у майбут¬ній, європейсько зорієнтованій, українській соціальній державі.

Політична опозиція є найбільш організованою фор-мою вираження інтересів, альтернативних або проти-лежних інтересам влади. У плюралістичних «відкри¬тих» суспільствах опозиція інституціоналізується, отримуючи можливості як доносити свою думку до виборців, так і впливати на кардинальні, найважли¬віші для громадянського суспільства рішення влади. У більшості демократичних країн (західної, індуїст¬ської, японської, латиноамериканської цивілізацій) такі повноваження реалізуються через права парла¬ментської опозиції, які є частиною прав парламент¬ських фракцій.

Вони, зокрема, включають вимогу ухвалення клю-чових рішень кваліфікованою більшістю, надання представникам опозиції посад у керівництві бюджет-ного і контролюючих парламентських комітетів, наяв-ності в опозиції прав на доступ до інформації, яку має Виконавча влада і «більшість», надання опозиції три-буни для оголошення співдоповідей, а також площ і ефірного часу у ЗМІ, забезпечення державної фінансо¬вої підтримки парламентських партій.

В Україні формування інституціоналізовано'і і кон-структивної (в сенсі можливості запропонувати чітку альтернативу діям влади, а не просто добиватися в по- иалення) опозиції ускладнюється невизначеністю суб'єкта прийняття політичних рішень і відповідаль¬ності за них: президент, кабінет міністрів, парламент ДО останнього часу не мали чіткої партійної належ¬ності, перекладаючи один на одного відповідальність 11®, державну політику чи підміняючи її рішеннями «на Потребу моменту».

Термін опозиція (лат, оррозШо — «протиставлення») Обкачає протидію, опір певній політиці, політичній лінії, політичним діям. Опозиція в широкому розумінні включає організації, парти, групи, осіб, які виступають проти політики уряду, існуючої системи влади, кон-ституції, політичної системи в цілому. В цьому сенсі опозиція є діалектичним «двійником» влади — інсти- туціоналізацією інтересів, які не представлені у владі12. Тому вона існує в будь-якому суспільстві, є «тінню» вла¬ди. Однак форми її інституціоналізації — юридичного статусу, ступеня лояльності, конструктивності (здат¬ності не тільки критикувати владу, але і пропонувати альтернативу її рішенням), доступу до ЗМІ та механіз¬ми впливу на державні рішення — залежать від по¬літичного режиму і форми державного правління у країні.

У сучасному світі, зважаючи на складність суспіль-них відносин і значну роль держави практично в усіх їхніх сферах, провідна роль у формуванні, представ¬ленні на затвердження (парламенту чи главі держави) і наступній реалізації державної політики належить виконавчій владі. Саме вона наділена достатніми ре-сурсами для того, аби відігравати провідну роль у ви-значенні того, що є «позицією» держави. Тому опону-вання цій «позиції», представлення альтернативних шляхів розвитку суспільства і є завданням опозиції у вужчому, політико-правовому розумінні.

У недемократичних країнах з тоталітарним чи ав-торитарним режимами опозиція найчастіше не має можливостей впливати на формування рішень і або цілком відсторонена від важелів влади, або бере участь у формуванні декоративних органів, насамперед пар-ламентів. Це багато в чому пов'язано і з природою са¬мої опозиції: вона найчастіше радикалізована, її дії спрямовані насамперед на повалення існуючої влади (або — для «поміркованої» опозиції — принаймні, розділення влади з правлячими колами), захоплення влади, а не зміну способу її використання (тобто, пропозиції конкретних альтернатив рішенням, що їх приймає влада)12.

А у демократичних країнах найбільш помітна, фор-малізована опозиція концентрується насамперед у тих фракціях парламенту, які не підтримують позицію і дії уряду. Звісно, в демократичних країнах також існують групи, які прагнуть повалення існуючої влади, зміни суспільного ладу, кардинального перегляду курсу дер-жави. Однак ці групи найчастіше є маргінальними і не справляють визначального впливу на політичні рі¬шення — якщо, звичайно, не настає різке погіршення умов життя суспільства, не з'являється відчуття нової загрози чи не відбувається зміна цінностей; саме зі страхом перед загрозою з боку «імміграції», «нестабіль¬ності» тощо можна пов'язати сучасне зростання по¬пулярності ультраправих і консервативних партій у Західній Європі.

У цілому ж наявність легітимного механізму при¬ходу до влади -— через вибори — диктує форми ор¬ганізації основних політичних сил (у політичні партії) та їх стратегію і тактику у владі і поза нею. Зокрема, тактичною метою партій, що «не отримали представ-ництва у владі» — не допущені до формування вико-навчої гілки влади, як це сталося з «Нашою Украї¬ною»,— є переконати виборців у тому, що на останніх виборах вони помилилися, а вирішувати суспільні Проблеми можуть не ті, хто сформував уряд, а якраз опозиція. Саме це є фактором формування «конструк¬тивної» опозиції: коли уряд критикують з різних боків, для суспільства привабливіша та партія, яка діятиме за принципом «критикуючи, пропонуй».

Утім, спосіб формальної організації й особливостей діяльності опозиції залежить від форми правління в державі. У президентських республіках (та абсолютних 1 дуалістичних монархіях) важелі виконавчої влади знаходяться у руках глави держави. Відповідно, роль ®аконодавчого органу полягає у здійсненні контролю ®а виконавчою владою, урівноваженні широких повно-важень цієї гілки влади. За винятком випадків, коли і президент, і більшість депутатів парламенту представ-ляють одну політичну силу, виконавча і законодавча влада перебувають у відносинах «контролю і противаг». Парламент має не допустити узурпації влади з боку президента, підтримати його ефективні кроки, випра-вити чи удосконалити ініціативи, які потребують до-опрацювання чи йдуть урозріз із інтересами кіл, пред-ставлених у парламенті.

У самому парламенті президентської країни також може утворитися «більшість» і «опозиція» — відповідно до того, які сили і в якій пропорції представлені у зако-нодавчому органі (саме в такому сенсі можна говорити про «більшість» і «меншість» у палатах Конгресу США).

Однак у цьому випадку «опозиційність» заходить у суперечність із напрямами політики та рішеннями парламенту (за іронією історичної долі, позиція такої «опозиції» може збігатися з думкою глави держави). Відтак забезпечення прав парламентської опозиції у президентській республіці — це насамперед гаранту-вання їй доступу до формування порядку денного, по¬сад у комітетах, парламентської трибуни і подібного, як це є у тих самих США і запроваджується в прези¬дентських республіках Латинської Америки та інших регіонах (у тому числі й в Україні).

Натомість у парламентських і президентсько- прем'єрських («парламентсько-президентських») краї-нах, де уряд реально формується фракціями, що ма¬ють більшість місць у парламенті, парламентська опо¬зиція набуває принципово іншого значення: контролю за діяльністю виконавчої влади.

Формування, діяльність і повноваження опозиції як певного правового суб'єкта досить рідко регулюється конституційним правом. Хрестоматійним тут є при¬клад Великої Британії, де ще у 1826 р. з'явилося по¬няття «Опозиція Його/Її Величності», а з 1937 р., за Актом про міністрів, лідер Опозиції отримує платню з державного бюджету. Ця ж практика застосовується в інших країнах, що запровадили Вестмінстерську модель парламентаризму — в основному це колишні британські колонії та домініони: Австралія, Індія, Ка¬нада, Кенія, Нова Зеландія, Малайзія тощо.

У цих країнах стали традиційними конкретні спосо¬би гарантування прав опозиції. Наприклад, у Великій Британії протягом кожної парламентської сесії відбу-вається 20 «Днів опозиції» —днів, коли порядок денний визначається опозицією, і опозиція використовує їх для порушення вигідних для себе [і неприємних для уряду) питань. При цьому порядок денний 17 днів ви¬значається найбільшою опозиційною партією — «Опо¬зицією Її Величності», а право використати решту днів надано іншим опозиційним партіям13.

З другого боку, опозиція має вплив через постійні комітети парламенту. Так, наприклад, у Канаді, хоча більшість комітетів очолюється представниками уря¬дової партії, опозиція отримує посади перших заступ¬ників голів; а у парламентах канадських провінцій представники опозиції можуть обіймати посади голів контрольних комітетів. У цілому, в демократичних країнах фракції пропорційно представлені в комітетах (комісіях), ділять між собою пости керівників комітетів.

Хоча інституціоналізація опозиції була результатом унікальної історії британського парламентаризму, ко-ристь цієї ідеї стала визнаною більшістю авторів і зако-нодавців європейських країн у ХК ст., і лібералізація режимів у тих країнах знаменувалася зростанням по¬ваги до опозиції з боку і влади, і суспільства,— і розроб¬кою механізмів легального, узаконеного впливу опо¬зиції на владу.

Із розвитком конституціоналізму положення, що регулювали повноваження, компетенцію і відпові-дальність різних органів влади та інших суб'єктів Владних відносин, набували дедалі більшої конкрети- ®ації. Особливо це стосується конституцій, ухвалених Після Другої світової війни — і передусім у країнах, що позбулися тоталітарного або авторитарного режиму та бажали обмежити владні повноваження максимально контрольованими (з боку закону і з боку суспільства) рамками.

Визнаючи, що виконавча влада має природні пере-ваги в ресурсах і впливові на суспільство, автори нових і найновіших конституційних актів намагалися гаран-тувати опозиції (не уряду) права доступу до отримання інформації, важелів тиску на найважливіші рішення, а також поширення своїх поглядів у суспільстві.

Сьогодні права «парламентської меншості» частіше забезпечуються непрямим шляхом — через права фракцій. Прикладом таких «прав малих фракцій» є до-статність 1/10, 1/3, 2/5іт. п. конституційного складу депутатського корпусу для підтримки парламентських запитів, ініціювання і визначення тематики інтерпе¬ляції («Днів уряду»), скликання позачергових сесій, відкладення розгляду законопроектів, внесення про-позицій до порядку денного, порушення питання про відповідальність уряду тощо. З другого боку, основні питання державного життя (зокрема внесення змін до Конституції) мають вирішуватися кваліфікованою більшістю голосів (у тому числі і голосів представників меншості). Представники опозиційних (неурядових) фракцій отримують також місця у керівництві комі¬тетів, контрольних комісій, рахункових палат парла¬ментів. Діяльність парламентської меншості регулю¬ється не тільки нормами конституції, а здебільшого нормами регламенту парламентів, а також правовим чином.

У демократичних країнах існує також механізм державної підтримки парламентських партій — про-порційно місцям у парламенті чи кількості голосів, на-браних на виборах. Хрестоматійні приклади тут — ФРН і Швеція, однак поширення такого способу під¬тримки переможців на парламентських виборах у світі призвело до того, що, наприклад, в Європі лише декіль¬ка держав (серед них Україна, Білорусь, Росія, Молдова) ще його не застосовують.

Утім, підтримка здійснюється пропорційно до отри-маної на виборах кількості голосів або місць у парла-менті — тому фракції меншості все одно не матимуть адекватного державного фінансування. Тут ідеться насамперед про символічне значення — підтримка державою всіх представлених у парламенті інтересів, взяття на себе громадянами частини витрат, які здійс-нюють усі їх представники. Однак у цілому викорис-тання такого механізму потребує ретельного опрацю-вання для зменшення ризику зловживань.

У зарубіжній конституційно-правовій і політичній доктрині розрізняють поняття «парламентської мен-шості» й «парламентської опозиції». Парламентська меншість — це фракції та депутати, що не увійшли до складу більшості — точніше, не підтримують її політич¬ної позиції та/або не брали участі у формуванні уряду.

Натомість парламентська опозиція відіграє прин-ципову «ідеологічну» роль, піддаючи послідовній кри-тиці уряд із метою у будь-який момент замінити його чинні можливості власними.

У найновіших конституціях країн — реципієнтів ЄС ці поняття навіть розрізняються: наприклад, ст. 179 Конституції Португалії зобов'язує враховувати під час складання порядку денного думки «партій опозиції і партій, що не входять до складу Уряду». Відповідно, Відрізняються і способи забезпечення прав меншості і та опозиції. Права меншості гарантуються через з଻ Значені вище механізми, які дають змогу меншості | (1/3, 2/5, 1/10 тощо депутатського корпусу) ставити | питання щодо порядку денного, проведення першо¬чергових засідань, відповідальності керівництва пар¬ламенту тощо, виголошення заяв, співдоповідей з Ключових законопроектів (насамперед бюджету, про¬грамних документів уряду, кодексів, інших важливих Юаконопроектів), вимоги створення спеціальних кон-трольних або слідчих комісій з певних питань; також можливе забезпечення квот усіх фракцій (у тому числі меншості) під час розподілу керівних посад комітетів, спеціальних (у тому числі контрольних, ревізійних, слідчих) комісій.

Натомість протистояння опозиції й уряду робить забезпечення її прав не тільки внутрішньопарламент- ським питанням. Опозиція, яка офіційно заявила про свою готовність створити альтернативний уряд у разі нездатності чинного ефективно управляти країною, повинна мати низку повноважень щодо (1) реалізації нагляду та контролю за урядом і притягненням його до відповідальності і (2) донесення своєї позиції до ви-борців, у тому числі через державні засоби масової інформації. Ці повноваження надаються додатково до названих вище прав, передбачених для парламент¬ської меншості.

Повноваження за першим напрямом реалізують¬ся через право певної кількості депутатів (1/10 кон-ституційного складу парламенту) підтримувати офі-ційний парламентський запит до органів виконавчої влади, вимагати звіту посадових осіб виконавчої влади з певних питань, ініціювати питання про відставку кабінету міністрів. До того ж важливою є присутність представників опозиції у керівництві Рахункової пала¬ти, а також комітетів (постійних — які мають повно¬важення щодо основ економічної політики, бюджету, свободи слова, і тимчасових (спеціальних) — особливо контрольних, ревізійних і слідчих).

Повноваження з цих питань реалізуються через право представників опозиції на використання загаль-нодержавних ЗМІ на засадах паритетності з урядови¬ми фракціями, обов'язкове висвітлення поглядів опо¬зиції на ключові питання державного життя, урядові та парламентські рішення.

Такий набір механізмів гарантування прав мен¬шості й опозиції є стандартним для сучасних демо¬кратичних країн. Однак, зрозуміло, наповнення їх ре¬альним змістом залежить від політичної ситуації в кожній конкретній країні і від природи відносин у три¬кутнику «глава держави — парламент — уряд». У краї¬нах, де застосовується парламентська та «президент-сько-прем'єрська» («французька») моделі регулювання цих відносин, «позицій» та «опозиція» визначаються через причетність чи непричетність до формування уряду.

Осібно в цій групі стоять так звані «президентсько- парламентські» республіки (до яких на сьогодні нале-жить Україна), у яких парламент дає формальну згоду президенту на призначення прем'єра — але подальші призначення (і звільнення) в уряді, як і керівництва виконавчою владою в цілому, є прерогативою прези-дента.

У президентсько-парламентських республіках час¬то спостерігається подвійність політики: глава держа¬ви може підтримувати (або й приписувати собі) вдалі кроки уряду, однак відмежовуватися від невдалих. До того ж адміністрація глави держави найчастіше пере-ростає у самостійний — паралельний щодо уряду — центр вироблення політики, керівництва виконавчою Владою.

Саме тому в низці держав (Еквадорі, Перу, Респуб-ліці Корея, Росії, Україні, Шрі Ланці та інших) може Скластися ситуація, коли офіційним центром урядової Політики є не тільки власне кабінет, а й глава держави. Відносини між цими двома центрами визначаються багатьма факторами — від конституційного розподілу Повноважень між ними до особистих рис президента , і Прем'єра, їх персональних стосунків.

Відповідно, опозиція може виступати як проти діяльності виконавчої влади в цілому, так і президента чи уряду зокрема. Якщо ж ані глава держави, ані уряд МС представляють певну політичну силу, яку виборці МОгли б підтримати чи позбавити влади на чергових виборах (залежно від успіху їх діяльності), і «позиція», і «опозиція» формуються хаотично, залежно від кон'юнк-турних міркувань провідних політиків та партійних груп. Це ускладнює розуміння виборцем поточної ситу-ації і визначення того, хто має відповідати за поточний стан справ, а хто має отримати шанс довести, що зда¬тен не тільки на критику.

Розмежування між «позицією» й «опозицією» може бути як ідеологічним, так і пов'язаним із питаннями безпосереднього перерозподілу ресурсів, незгоди щодо конкретних аспектів державної політики, підтримки тієї чи іншої ключової фігури.

З цього погляду партійне визначення керівництва виконавчої влади дозволило б провести більш чіткий вод о дії між «урядом» і «опозицією», полегшити вибор¬цям прийняття рішення. Відсутність такого представ¬ництва висуває на перший план кон'юнктурні факто¬ри розмежування політичних сил і політиків на «по¬зицію» та «опозицію», що також не дозволяє виборцям притягти владу до відповідальності за результатами її діяльності.

В Україні до недавнього часу діяли обидва вказані несприятливі фактори щодо консолідації опозиції: здійснення виконавчої влади визначалося як урядом, так і президентом, і жоден із цих центрів влади не представляв чітко визначену політичну силу.

Відповідно, до «опозиції» у певний момент часу мож-на було зарахувати як політичні сили та окремих політиків, що принципово не згодні з курсом виконав¬чої влади, так і ті сили, які раніше такий курс підтриму¬вали (чи були принаймні нейтральними щодо нього), але в певний момент розійшлися із президентом чи урядом у баченні деяких аспектів політики чи способів управління суспільством (В. А. Ющенко).

Відтак опозиція в Україні, подібно до «позиції» (ке-рівництва виконавчої влади, яке не представляє кон-кретну політичну силу), була сегментована. Політична поведінка і шанси на успіх кожного сегмента залежали від особливостей кожної із відповідних політичних сил чи груп.

З перемогою помаранчевої революції листопада- грудня 2004 р. «позицію» і «опозицію» у Верховній Раді допоможе визначити саме участь чи неучасть її пред-ставників у діях чи членстві у виконавчій владі. Однак такий крок передбачає готовність основних політич¬них сил узяти на себе публічну відповідальність за політику уряду.

В Україні в основному визначені права парламент-ської меншості: подавати запити та звернення до ор¬ганів влади і посадових осіб, бути представленими у комітетах парламенту, подавати пропозиції до порядку денного, ставити питання про внесення змін до Кон¬ституції, про відповідальність уряду тощо. Ці права варто систематизувати в новому законі «Про Регламент Верховної Ради», прийняття якого вимагає ст. 82 Кон-ституції України.

Водночас трансформація українського суспільства від тоталітарної до демократичної системи вимагає від реформаторів зміни структур та знарядь влади. Важ¬ливу роль у цьому процесі повинні відігравати полі¬тичні партії, ефективно діюча партійна система. Як зазначають впливові німецькі фахівці із Фонду К. Аде- науера, «демократія не може функціонувати без полі¬тичних партій, які є суттєвим інститутом кожної по¬літичної системи», «демократія без політичних партій Не є життєздатною демократією, оскільки партії є го¬ловними інститутами політичної системи». Це ще раз підтвердилось у процесі політичних трансформацій, здійснених в останні роки у країнах Центральної та Східної Європи, коли нові політичні партії взяли на се¬бе велику політичну відповідальність за поглиблення розвитку демократії.

Досвід інших країн свідчить, що успішний, дина-мічний перехід до демократичного суспільства немож-ливий, якщо самі партії не є носіями демократичних цінностей та процедур, якщо вони не сприяють форму-ванню демократично налаштованої політичної еліти, впровадженню демократичних цінностей та традицій у світогляд та практику роботи своїх членів та електо- рату загалом.

Проблема становлення в Україні політичних партій демократичного типу, створення відповідних умов для цього є сьогодні вельми актуальною. Значною мірою активність та цілеспрямованість цього процесу зале¬жать від спроможності українських законодавців ство¬рити таке законодавче поле, яке насправді сприятиме формуванню партій такого типу.

Неодмінним атрибутом у пошуках концепції ефек-тивної трансформації повинен бути порівняльний ме¬тод. Перш за все тому, що він забезпечує звільнення від етноцентризму і сприяє запозиченню багатоманітного соціально-політичного досвіду інших країн для побудо-ви оптимальних моделей тих чи інших реальних су-спільних об'єктів, які потрібні для трансформації.

Проведення комплексних порівняльних країно-знавчих досліджень, як переконливо засвідчує розви¬ток теорії модернізації, має й неабияке самодостатнє значення. Подібні дослідження спонукають до активі-зації наукового обміну, постійного порівнювання тео¬рії з «концептуальним аналізом», їхнього періодичного осучаснення та переробки. Поряд з цим вони надають можливості соціодослідникам «позбутися нормативних уявлень, прийнятих у їх країнах».

У зв'язку з цим, на думку автора, значний науковий та практичний інтерес становить порівняльний аналіз основних тенденцій у розвитку партійного законодав-ства провідних демократичних та ліберально зорієн-тованих держав світу, особливо з тоталітарним або диктаторським минулим, з подібним реформуванням в Україні. Ми не ставимо за мету ґрунтовно проаналізу-вати всі положення конституцій та законів цих країн про політичні партії, мова йде лише про виявлення

основних тенденцій у розвитку партійного законодав-ства ряду країн світу.

У першу чергу слід відзначити, що у демократичних державах обов'язковим є положення про те, що в сучас¬них умовах народоправство на рівні суспільства може мати тільки представницький характер. У зв'язку з цим політичні партії вважаються головними інститу-тами політичної системи цих держав. Так, зокрема, відомий фахівець Фонду К. Аденауера Йозеф Тезінг відзначає, що «навряд чи можна уявити собі, що... інші політичні організації могли б краще, дієвіше та більш задовільно, ніж партії, представляти інтереси наро¬ду» 14. Тому для демократичного суспільства характер¬ним є досить високий правовий статус політичних партій.