Geum.ru

Україна на шляху до Європи

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   39

Якщо класична президентська форма правління передбачає, що глава держави обирається шляхом все-народних виборів, а президент поєднує в одній особі функції глави держави і уряду, що формується поза-парламентським шляхом, то змішана, напівпрезидент- ська форма правління не передбачає поєднання функ¬цій глави держави та уряду в одній особі, а натомість вимагає затвердження Кабінету Міністрів парламен¬том. Саме такою впродовж багатьох років і була форма правління в нашій країні. До речі, як зазначають по-літологи, президентські та напівпрезидентські форми правління частіше за все зустрічаються в країнах пе-рехідного типу, в яких відбуваються значні суспільно- політичні трансформації та модернізації7.

Щодо парламентської форми правління у її класич-ному варіанті, то вона базується на засадах верховен¬ства парламенту, який формує уряд із загалу тих по¬літичних партій, які складають парламентську біль¬шість. У більшості випадків країн з парламентською формою правління, законодавчий орган обирає і пре¬зидента як главу держави з представницькими, кон¬трольними та інколи арбітражними функціями. На думку фахівців, недоліком парламентської форми є брак чіткого розмежування влади, що спостерігається за президентського правління. Як правило, парла¬ментська форма домінує «в суспільствах досить ста¬більних, демократично високорозвинених, зі стабіль¬ною політичною системою і високим рівнем загальної політичної культури»8.

Ахіллесовою п'ятою парламентського правління є нестабільність урядів, оскільки за умов відсутності по-тужних політичних партій, здатних самостійно сфор-мувати уряд, доводиться мати справу з коаліціями, які часто-густо не витримують випробування на міцність, що призводить до урядових криз.

«Змішаність» же влади можна інтерпретувати як прагнення у перехідній фазі суспільно-політичного розвитку досягти збалансованості інтересів політич¬них еліт, які встановлюють контроль чи то над вико¬навчою, чи то над законодавчою гілкою влади. При Цьому передбачається, що парламент і президент мають паритетні можливості впливати на ситуацію в Країні, а тому кожен із цих інститутів виступає один відносно іншого стримувальним чинником. Проте не¬рідко ситуація складається по-іншому, оскільки нія¬кого балансу сил не спостерігається, а між провідними інституціями точиться боротьба за сфери впливу. По уті це продовження боротьби еліт за контроль над есурсами шляхом контрольного пакета над владою.

0,<мв

У перехідних суспільствах нерідко ця боротьба за-вершується відкритою конфронтацією, внаслідок якої одна гілка домінує над іншими. У цьому відношенні по-казовою є практика пострадянських країн, які, наслі-дуючи зразки західних демократій, після краху тота-літаризму вдалися до запровадження як інституту пре-зидентства, так і парламентаризму. Так, наприклад, в Росії зразка 1993 ролу протистояння парламенту і президента досягло крайньої межі і вилилося у зброй¬ний конфлікт. Унаслідок гострої політичної кризи гору взяв президент, реформувавши політичну систему в країні у такий спосіб, що було утворено двопалатний парламент і вибудовано так звану «президентську вер¬тикаль» влади. На сьогодні Росія, попри наявність бі- камерального парламенту, являє майлсе класичний зразок президентської форми правління з ознаками автор итаризму.

В Україні, яка також неодноразово потрапляла в си-туації, наближені до кризових, на щастя, все обходило¬ся без застосування зброї. Промовистими у цьому від-ношенні стали події зими 2000 року, які прийнято називати «оксамитовою» парламентською революцією. Ті події запам'яталися гострим конфліктом між актив-ними прихильниками щойно переобраного президента Л. Кучми та лівим керівництвом Верховної Ради, яке не збиралося грати на законодавчому полі «за президен¬та». Разом з тим Л. Кучма та його прибічники вимага¬ли контрольного пакета акцій над законодавчим ор¬ганом, з чим ніяк не хотів миритися тодішній «напів¬червоний» парламент. Останній прагнув стати дієвою противагою президентові, який дедалі опинявся в по¬лоні кланового оточення і діяв в інтересах олігархіч¬ного капіталу. Унаслідок бурхливих подій, які так і не вийшли за стіни парламенту, хоча більша частина депутатського корпусу вперше в історії вітчизняного парламентаризму змушена була засідати не в сесійній залі, а в приміщенні Українського дому, було змінено 

«Помаранчевий» синдром та його прояви

керівництво Верховної Ради, а невдовзі проведено все-український референдум «за народною ініціативою».

Той референдум можна розглядати як першу спро¬бу здійснити політичну реформу шляхом застосуван- < ия політичних технологій та адміністративного ресур¬су, спрямованих на дискредитацію парламентаризму як демократичного інституту влади. Головну роль в об-робці масової свідомості відігравали контрольовані владою засоби масової інформації. Референдум мав стати ресурсом президента у протистоянні з парламен-том і встановленні шляхом конституційних змін пре-зидентської форми правління в Україні. 1 хоча його результати так і не було імплементовано у конститу-ційне поле держави, зазначені події засвідчили кризу вітчизняного парламентаризму. Саме зростаюча на-пруга у відносинах двох гілок влади, які дедалі загост-рювалися, на наш погляд, і дала поштовх іниціативам щодо подальшого проведення політичної реформи. Але цього разу йшлося не про зміцнення інституту прези-дентства, а, навпаки, посилення ролі парламенту в системі поділу влади.

Шлях до усвідомлення необхідності реформування влади був тривалим і складним. До того ж він долався за умов наявного зміцнення президентської вертикалі, яка дедалі посилювала свої позиції як на рівні цент-ральних, так і місцевих органів влади шляхом широких повноважень, що їх мали обласні та районні державні адміністрації за рахунок повноважень органів місцево-го самоврядування.

Символом дедалі міцніючої влади президента стала його адміністрація. Вона не лише контролювала, а й формувала уряд шляхом ретельної кадрової селекції. Усе потужнішим ставав вплив голів обласних адмініс-трацій на регіональну політику, чиї адміністрації по Суті знищили місцеве самоврядування, звівши його роль у масштабах територій нанівець.

163

Президентську вертикаль було підкріплено прямою Ідпорядкованістю президентові керівників силових 

відомств — міністрів оборони та внутрішніх справ і керівника Служби безпеки. Усе це разом створювало своєрідну піраміду влади, на вершині якої опинилася одна особа — президент.

Влада глави держави за умов ослабленого фрак-ційною боротьбою парламенту, і як наслідок відсут¬ності у ньому стійкої більшості, ставала дедалі некон- трольованішою. Саме в умовах свавілля могли статися такі резонансні події, як вбивство журналістів на за-мовлення, корупція у вищих щаблях влади, антина¬родна приватизація. Легітимність президента трима¬лася лише за рахунок виборчого права, яким можна було скористатися один раз на п'ять років, тоді як інші стримувальні механізми, наприклад імпічмент, через ускладнену процедуру його введення, практично не діяли. Оскільки президент не належав до жодної з політичних партій, він перебував і за межами партій¬ного контролю, будучи повністю автономним у своїх діях. Реальний статус, що його мав президент, скоріше нагадував статус монарха, що стоїть над сутичками парламентських фракцій чи політичних партій. Старо-давній принцип: поділяй і володарюй якнайкраще підходить для характеристики того режиму, що сфор-мувався під виглядом президентсько-парламентської системи. Саме та форма правління, яка лише позірно нагадувала змішану, і стала поживним Грунтом для зростання суб'єктивізму у вітчизняній політиці, набут¬тя ним спотворених форм та поступового сповзання у бік авторитаризму. Під знак питання було поставлене саме існування демократії, а тому для політиків з опо-зиційного табору це стало сигналом для закликів до політичної реформи, що означало внесення змін до конституції.

8. Персоніфікація влади

Як було зазначено, бажання обмежити роль суб'єк-тивних моментів у владі стало одним із провідних чин-ників її реформування. Тому виникає проблема аксіо-логії влади в аспекті її персоніфікації. Чи може влада взагалі і політика зокрема існувати за межами персо-нального чинника?

Аналізуючи цю проблему в контексті політичної науки, виходимо на аналіз типів політичного режиму, одні з яких більшою мірою орієнтовані на чинник осо-бистості, тоді як інші — на суспільні та політичні ін- <ститути, пов'язані з правовими нормами. Тому, не вда-ючись у глибини політології, зауважимо, що тоталі¬тарні та авторитарні режими завжди тяжіли до пер¬соніфікації влади. Такі вирази, як «сталінський режим», «режим Мао Цзедуна», «режим Фіделя Кастро» чи «ре¬жим Лукашенка» є своєрідними знаками того, що влада у тій чи тій країні має персоніфікований ха¬рактер і безпосередньо контролюється особою, яка є уособленням політичного режиму.

Проте слід відзначити, що не лише авторитарні чи тоталітарні режими мають персоніфікований харак¬тер. Як показує практика, персоніфікація влади та Владних відносин можлива і за умов демократичного Правління, насамперед її президентської форми. Ця Особливість характерна здебільшого для країн, де має уіісце політична нестабільність, відсутні демократичні ґрадиції та належна політична культура. Разом з тим ' країнах з тривалими традиціями та інститутами демократії сильний президент не загрожує узурпацією лади. Хоча в цілому можливість персоніфікації влади а умов президентського правління спостерігається іастіше, аніж парламентського, і за певних обставин ;ака узурпація може відбутися. З цієї нагоди класик ахідної політології М. Дюверже писав: «...багатопар- 1«1Йні президентські режими мають тенденцію до вста¬новлення особистої влади і тому тим, хто обіймає пре¬зидентську посаду потрібна неабияка милість, щоб встояти перед спокусою, яку сама сутність системи ро¬бить майже нездоланною»9.

Пострадянська дійсність, де замість генеральних та перших секретарів компартій до влади прийшли пре-зиденти, підтверджує цей політологічний висновок. В одних випадках під дахом президентського прав¬ління встановилися жорсткі авторитарні режими, як, наприклад, у Білорусі. В інших — Туркменистані, Узбе-кистані та Таджикистані — також діють авторитарні режими, які досить успішно експлуатують традиційні стереотипи та культивують соціальні і національні міфи. В інших державах, таких, наприклад, як Росія, Азербайджан, Вірменія та Казахстан, маємо справу з напівавторитарними режимами. Щоправда, Вірменія, провівши наприкінці листопада 2005 року національ¬ний референдум, яким передбачається збільшення повноважень парламенту, засвідчила прагнення руха-тися у напрямі децентралізації влади, а отже й зміц¬нення її демократичних засад. Таким чином, можна припустити, що незабаром ця країна також може приєднатися до спільноти країн демократичного вибо¬ру Балто-Чорноморо-Каспійського регіону. Хоча цьому можуть завадити не стільки внутрішні, скільки зов¬нішні чинники і, насамперед, Карабахська проблема, яка перешкоджає азербайджано-вірменському поро¬зумінню.

Поряд з цим є низка країн, де авторитарно-пре-зидентські режими було зруйновано шляхом так зва¬них «кольорових» революцій. В низці цих країн — Україна, Грузія та певною мірою — Киргизстан. Своє¬рідним шляхом «дрейфує» у цьому напрямі й Молдова.

Особливістю політичних систем пострадянських країн є домінуюча роль інституту президентства, під контролем якого повністю або значною мірою перебу¬ває виконавча гілка влади, а парламент здебільшого відіграє суто декоративно демократичну роль. Як ре¬зультат пострадянської політичної трансформації має¬мо процес концентрації влади в одних руках або ж пе¬реважно одним владним інститутом, що перетворює такі режими на позірно демократичні. Замість децент¬ралізації влади та її функціонального поділу маємо до¬сить яскраве вираження особистісного чинника на Чолі держави, а ключову роль у політичному процесі відіграє персона національного лідера, чий авторитет переважає роль представницьких інститутів.

Усвідомивши згубність для демократичного проце¬су в країні чинника персоніфікації влади, що посилив¬ся в Україні після «оксамитової» парламентської рево¬люції 2000 року, опозиційна до режиму Кучми Соціа¬лістична партія України на чолі з О. Морозом усе ак¬тивніше почала виступати з вимогою реформування системи влади. Задовго до відомих ініціатив Л. Кучми, з якими той виступив у серпні 2003 року, соціалісти обстоювали доцільність зміни форми правління — пре-зидентсько-парламентської на парламентсько-прези-дентську. Ще радикальнішими щодо цього були ко-муністи, котрі наполягали на переході до парламент¬ської республіки та ліквідації інституту президентства взагалі, що, на наш погляд, є помилковим. На певному етапі позицію лідера соціалістів підтримувала й то¬дішня парламентська опозиція в особі фракції «Наша Україна» на чолі з В. Ющенком.

Як було зазначено, майже за півтора року до пре-зидентських виборів екс-президент Л. Кучма несподі-вано виступив з ініціативою проведення політичної ре-форми. Несподіваним було те, що він вважався при-хильником президентської форми правління, а тут — зміна курсу майже на сто вісімдесят градусів. Суттю висунутих Кучмою ініціатив стало зміщення центру влади від президента до парламенту, зміцнення са-мостійності та повноважень уряду. По суті йшлося про перехід до парламентсько-президентської форми прав-ління, про що й мріяли соціалісти. У розпал політичної кризи у грудні 2004 року під час підписання пакетних угод між владою та опозицією виникла нагода провес¬ти політичну реформу, соціалісти активно її підтрима¬ли. Натомість представники інших опозиційних сил сприйняли її як вимушений компроміс.

Звичайно, тут багато що залежить як від персо-нальних якостей політика, таких як освіта, культура, мораль, так і системи політичних цінностей та відно¬син, які сприяють формуванню тих чи тих характерис¬тик політика. В одних випадках, а саме за умов прези-дентської форми правління, відсутності потужних партій, що підміняються атомізованою мультипар- тійністю, впливу на політику фінансово-промислових груп тощо роль особистісного чинника істотно зрос¬тає. В інших — а саме, за умов ефективної системи поділу влади, партійної належності президента, зрілої партійно-політичної системи — двопартійної чи бага- топартійної,— розмежування партій по лінії контролю влади — законодавчої чи виконавчої, на перше місце виходять суто менеджерські якості політичного ліде¬ра. Натомість можливості одноосібного зловживання владою суттєво звужуються. За цим пильно стежать не лише опозиція чи органи судової влади, а й сорат¬ники та партнери з політичної боротьби, оскільки від іміджу лідера значною мірою залежить також й авто¬ритет політичної сили, яку той представляє.

Таким чином, деперсоніфікація влади — це важли¬вий показник її відповідності критеріям демократії. Разом з тим демократія не елімінує особистісне начало в політиці, а трансформує його у бік посилення лідер¬ських якостей політика, що завжди перебуває під кон¬тролем суспільства та засобів масової інформації. Це відкрита для критики особа, яка доводить своє право на лідерство. Тому логічним є висновок, що демокра¬тична влада, на відміну від різних форм авторитарного чи тоталітарного правління, будується не на особисто¬му авторитеті людини, а на авторитеті інститутів, які функціонують на засадах колегіальності, спираючись на норми конституційного права.

Порівняно з проблемою «персона і влада» дещо по- іншому виглядає ситуація «персона і політика». Зазви-чай ця проблема в політології розглядається в кон¬тексті теорії політичного лідерства і скоріше є винахо¬дом демократичної, а не авторитарної традиції мис¬лення. Сучасні уявлення щодо політичного лідерства в суспільствах перехідного типу концентруються нав¬коло системи політичного лідера, котрий володіє: «1) здатністю персоніфікувати функціональні цінності відповідно до конкретного історичного періоду; 2) го-товністю виходити за межі бюрократичних процедур у прийнятті рішень в екстремальних ситуаціях; 3) мис-тецтвом створювати принципово нову модель пове-дінки і мислення, яка тиражувалась би в усьому су-спільстві; 4) вмінням формулювати нові творчі цілі, евристичні програми та ідеології в умовах, коли втра-чено старі орієнтири, суспільство розколоте, в ньому панують апатія і розгубленість; 5) здатністю пов'язува¬ти актуальні інтереси з історією країни, традиціями сучасного та попередніх поколінь; 6} вмінням вселяти нації віру та оптимізм, допомагати їм долати невпев-неність, комплекс вини та неповноцінності»

Таким чином, в методологічному аспекті доцільно розрізняти поняття «персоніфікація влади» та «персо-ніфікація політики». У першому випадку йдеться про е, що дія інститутів підміняється суб'єктивними інте¬ресами особи при владі, тоді як у другому вона транс¬формується у якості лідера, здатного очолити партію чи рух у боротьбі за владу.

9. Модернізація влади

Між тим на порядок денний виходять дискусії щодо Парламентських виборів на новій законодавчій основі ?а за новим форматом існування владних інституцій в трикутнику: президент — парламент — уряд. Цей факт визначає особливість політичної ситуації в краї¬ні, адже по суті створюються два органи влади за но¬вими принципами, що випливають з політичної ре¬форми,— парламент та уряд, тоді як президент зали¬шається обраним за старими нормами. На наш по¬гляд, ця обставина вносить певний дисонанс у систе¬му взаємодії головних інститутів влади. У той час як парламенту та уряду додається повноважень, прези¬дент їх втрачає. У цьому не було б нічого дивного, якби не проблема легітимності цих органів, за якою стоять інтереси виборців: всенародно обраний президент об¬межений у правах.

Як відомо, парламентські вибори в Україні 2006 ро¬ку вперше відбулися за пропорційною виборчою систе¬мою на багатопартійній основі, що саме по собі вносить багато несподіваного і невідомого у політико-владну перспективу країни.

У теорії політології досить ґрунтовно досліджені різноманітні комбінації формування влади за умов двопартійної чи багатопартійної систем влади, що формуються на відповідній виборчій основі. Важли¬вими чинниками цього процесу є форма правління та партійно-політична система, що склалася в державі. Досить важливу роль відіграють самі принципи функ-ціонування партій. Від цього значною мірою залежить схема формування уряду чи то на засадах коаліцій- ності, чи то однопартійної моделі, якщо уряд форму¬ється партією, що перемогла на виборах.

Щодо характеру функціонування самих політич¬них партій. Якщо вони створені за ієрархічним прин¬ципом, діють як централізовані політичні інститути, то їх вплив на діяльність політика, що претендує на роль глави кабінету суттєво зростає і тоді партія фак¬тично стає панівною силою. Якщо ж партії функціо¬нують як виборчі штаби, прикладом чого є партійна система США, то тоді їх вплив на діяльність лідера є незначним, а той здійснює політику в інтересах усього суспільства та країни як загальнонаціональний лідер. Саме за таких умов персональний чинник у владі не є вирішальним, а провідну роль відіграють інститути і традиції. Проте наша ситуація є відмінною, бо пере¬важна більшість партій, які реально борються за владу і мають вплив на суспільство, як правило, створюють¬ся і діють в режимі авангардних партій, де роль осо- бистісного чинника стає ключовою. Звідси та надзви¬чайна роль харизми партійного вождя, який може стати і президентом, і прем'єр-міністром, і спікером парламенту, яка не завжди спостерігається там, де на чолі партій стоять адміністратори, менеджери та функціонери.

Таким чином, йдеться про створення нової моделі влади, що матиме своїм наслідком формування ново¬го політичного режиму, оскільки зміститься її центр

від президента до парламенту, а потім і уряду. Врахо-вуючи те, що парламент формуватиме уряд з пред-ставників партій, що є переможцями виборчої кам¬панії, на чолі яких стоять лідери, більшість з яких є уособленням виборчих блоків, постає питання, чи дійсно шляхом запровадження такої реформи ми уни-каємо небажаної персоніфікації влади, понижуємо не-гативний вплив суб'єктивного моменту в політиці?

Висловлюємо припущення, яке вимагатиме додат-кової аргументації, що замість старої персоніфікації ми скоріше за все одержимо її новий різновид. Тільки цього разу замість президента уособленням її стане прем'єр-міністр.

Як відомо, переформатування влади у нас відбува-тиметься на тлі чинного президента, обраного шляхом всенародного голосування, тобто посади, якій делего-вано найбільше повноважень на момент його обрання. Тобто номінально президент наділений найбільшою дегітимністю, але у якого «явочним» порядком заби-рають частину повноважень, що породжує не лише правову, а й політичну колізію по лінії: «президент — прем'єр-міністр». Ця колізія пов'язана з легітимністю, яка не врахована концепцією реформи, адже виникає ситуація, коли повноважень більше у того, хто володіє меншою легітимністю, і навпаки. Справа у тому, що важелі управління державою, як це передбачено ре-формою, опиняються в руках представника політич¬ної сили, яка набере відносну більшість голосів ви¬борців порівняно з іншими партіями, але як представ¬ник партії, що одержала відносну більшість, той одер¬жує право вирішального голосу під час формування уряду та призначення глави кабінету міністрів. Отже, теоретично можливою є ситуація «конфлікту легітим- ностей». Під цим слід розуміти дисбаланс, що виникає між повноваженнями відповідних інститутів влади та рівнем висловленої довіри шляхом демократичних ви¬борів посадовим особам,— президентові та партії чи навіть коаліції, яка висуває прем'єр-міністра. За кон¬цепцією політичної реформи він стає ключовою фігу¬рою в системі виконавчої влади.

Якщо звернутися до реалій української ситуації, то конфлікт легітимностей випливає з того, що президент обирався на всеукраїнських виборах під цілком кон-кретні повноваження, які дають можливість реалізува¬ти передвиборчу програму. Натомість прем'єр-міністр обиратиметься парламентом з числа партії чи коаліції партій, яка виявиться переможницею на виборах. Ви-ходить парадоксальна річ: для того, щоб одержати рі¬вень суспільної довіри, президентові потрібно щонай¬менше п'ятдесят відсотків підтримки виборців, тоді як для посади прем'єр-міністра такої підтримки не вима¬гається, але масштаб його повноважень не менший, а у світлі положень політичної реформи навіть більший, аніж у президента.