Geum.ru

В. И. Мешалкин Постприватизационный надзор и методические рекомендации

Вид материалаМетодические рекомендации

Содержание


2. Органы постприватизационного надзора и их полномочия
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23

2. Органы постприватизационного надзора и их полномочия


Функции постприватизационного надзора в разных странах осуществляют разные органы и на различном иерархическом уровне.

В одном случае, надзор на уровне предприятий и отраслей осуществляют соответствующие органы государственной исполнительной власти или органы, специально для этого учрежденные государством, а полнота и добросовестность выполнения ими своих обязанностей подведомственна высшим контрольным органам (парламентский контроль).

Здесь уместно привести опыт Великобритании, где самыми крупными предприятиями по оказанию общественных услуг являются приватизированные предприятия по производству и распределению газа, предприятия водоснабжения, электроэнергетики и телекоммуникации. Все четыре отрасли характеризуются существенным монополизмом и доминированием немногих фирм. Система регулирования создана именно для защиты потребителей и потенциальных конкурентов от злоупотребления таким положением. Для этого в каждом из этих секторов учрежден надзорный орган - Бюро во главе с независимым от правительства генеральным директором, подотчетным лишь парламенту страны. В свою очередь контроль за эффективностью деятельности этих органов осуществляет Национальный контрольный орган13. В рамках проводимого контроля особое внимание уделяется деятельности этих органов, направленной на повышение качества предоставляемых потребителям товаров и услуг, разумной оптимизации интересов потребителей и производителей, включая работу по регулированию цен, и пр.

В большинстве штатов США существуют комиссии по государственному регулированию деятельности частных фирм в условиях естественной монополии. Эти комиссии работают на основании устава, утвержденного законодательным органом штата, где определены цели их деятельности, функции14, задачи и полномочия. Вопрос об отнесении тех или иных видов деятельности к регулируемым решает законодательный орган, исходя из интересов защиты прав граждан. В 35 штатах члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются в должности сенатом штата. В 15 остальных избираются на прямых выборах. Численность комиссий составляет в разных штатах от 3 до 7 чел. Работа комиссий и полномочия ее членов носят квазиправовой характер и направлены на обеспечение баланса интересов собственников (инвесторов) и тех, кто обеспечивает доходы компаний (покупателей)15. Комиссии штатов регулируют деятельность всех компаний, действующих на их территории, независимо от места регистрации и юридического адреса. Кроме собственно членов комиссий, полномочных принимать решения, существует их рабочий аппарат численностью от 50 чел. (штат Вайоминг) до 900 чел. (штаты Калифорния и Нью Йорк).

На общегосударственном уровне в Соединенных Штатах регулирование осуществляют федеральные органы - Федеральная энергетическая комиссия (оптовая торговля и передача энергии на дальние расстояния, производство и конечное распределение энергии, оптовые продажи и распределение газа потребителям) и Федеральная комиссия по связи (технические стандарты дальней телефонной связи, радиосвязи и доступа к кабельным сетям). В области водоснабжения и канализации на федеральном уровне устанавливаются обязательные для всех компаний природоохранные нормы и нормы безопасности16.

В других странах государственное регулирование осуществляет непосредственно высший контрольный орган страны. Обычно ему вменяют эти функции в силу определенной коррумпированности органов исполнительной власти или при других обстоятельствах, не позволяющих правительственным учреждениям эффективно осуществлять эту работу.

Так, в Австрии все мероприятия по приватизации и последующей реструктуризации государственных предприятий подлежат контролю со стороны Учетной палаты17, включая установление соответствия порядка приватизации действующим нормам. В ходе контрольных мероприятий проверяется обоснованность и целесообразность продажи государственной собственности, своевременность поступления средств, полученных от приватизации в бюджет; методы и обоснованность оценки продаваемого имущества; порядок подбора претендентов на покупку и обоснованность выбора покупателя; выбор и деятельность консультантов, их связи с покупателем и продавцом, обоснованность назначения гонораров; основание установления начальной и окончательной цены; источники происхождения средств покупателя, остаточный риск продавца и т.п. Серьезное внимание уделяется макроэкономическим аспектам продажи и вопросам охраны окружающей среды. Причем согласно действующему законодательству этот контроль можно осуществлять только после совершения сделки приватизации18.

Однако этот пример в части ограничения полномочий Высшего контрольного органа постприватизационными функциями не является характерным. В большинстве стран Высший контрольный орган может осуществлять контроль любого этапа приватизации, включая подготовительный19, в режиме реального времени.

Контроль за обоснованностью предоставления правительствами дотаций и иных форм государственной поддержки20 приватизированных структур, а также целесообразностью их использования осуществляют практически все высшие контрольные органы стран, где существует подобная практика. В частности, такой контроль осуществляют Учетная палата Австрии и Орган Генерального ревизора Норвегии21. В ходе контрольных мероприятий устанавливается также соответствие порядка предоставления дотации или иной постприватизационной поддержки требованиям Европейской Унии.

Как правило, объем и разнообразие полномочий высшего контрольного органа страны в части осуществления постприватизационного надзора пропорциональны массовости и темпам осуществления приватизационных мероприятий. Наиболее широкие функции и полномочия имеют высшие контрольные органы стран Восточной Европы, где процессы приватизации имеют массовый характер и минимальные сроки реализации.

Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы постприватизационного надзора являются крайне актуальными и им уделяется особое внимание. Об этом, в частности свидетельствует вопросник, разосланный в 1997г. в высшие контрольные органы различных стран рабочей группой по аудиту приватизации ЕВРОСАИ22.

Согласно содержанию вопросника, ЕВРОСАИ интересовали максимально приватизированные и требующие государственного регулирования отрасли экономики, основные характеристики регулируемых компаний (стоимость активов, оборот, валовой доход и т.п.), а также эффективность работы этих отраслей после преобразования формы собственности. Что из себя представляет регулирующий орган (его состав, источники финансирования, сфера действия, подотчетность, независимость от правительства, правовые основания деятельности, пути разрешения споров и конфл+иктных ситуаций с регулируемыми организациями). Отдельно рассматриваются цели, поставленные перед регулирующим органом (выполнение приватизированными предприятиями обязательств по предоставлению жизненно важных услуг, обеспечение конкуренции, защита прав потребителей, обеспечение занятости населения, защита окружающей среды и пр.) и механизмы их реализации (лицензирование деятельности, ограничение цен, мониторинг цен, тарифов и стандартов услуг, контроль прибылей и инвестиций, защита прав работников отрасли, соблюдение экологических стандартов, надзор за антиконкурентным поведением, устранение барьеров для выхода на рынки и распространение конкуренции на новые рынки, утверждение кодексов работы регулируемых компаний, разрешение споров ними, рассмотрение жалоб потребителей). И наконец, ЕВРОСАИ интересует вопрос о возможности контроля деятельности и документов регулирующих органов высшими органами парламентского контроля.

В совокупности, это свидетельствует о том, какое важное значение придается международным сообществом вопросам контроля над приватизированными предприятиями и что ни одна страна в этом вопросе слепо не полагается на нежно любимую российскими приватизаторами "невидимую руку рынка".

Например, в Великобритании, где приватизация началась в 1979г., деятельность Национального контрольного органа по надзору и регулированию отношений и проблем возникающих после приватизации, обычное явление. Такая необходимость возникает не только в связи с продажей государственного имущества, но и вследствие сложности реализации отдельных приватизационных проектов. Например, общественных проектов финансируемых из частных источников.

В последние годы, из-за дефицита бюджетных средств, правительство Великобритании все чаще использует возможности частного сектора для предоставления услуг, традиционно обеспечиваемых государством (разновидность приватизации государственных функций). Эта программа известна под названием "Частная финансовая инициатива". Она предусматривает создание, владение и эксплуатацию определенных объектов полностью за счет частных инвестиций, тогда как контроль за предоставлением общественных услуг этими предприятиями контролируется государством.

Например строительство моста или больницы с их последующей содержанием, эксплуатацией и получением доходов осуществляется частным владельцем. Он управляет капиталовложением и оказывает услуги общественному сектору. Что же касается качества и полноты удовлетворения потребителей в этих услугах, а также их стоимости, то здесь вступают в действие государственные регуляторы. При этом, государство не просто устанавливает верхний уровень цен на услуги, но и контролирует норму прибыли частного владельца, величину его издержек, процесс ценообразования и т.п. Для осуществления контроля за отдачей и общественной пользой от реализации проектов программы "Частной финансовой инициативы" в Национальном контрольном органе создано специальное подразделение.

Значительное внимание вопросам постприватизационного контроля было уделено на семинаре, организованном Высшей контрольной палатой Польши и Контрольной судебной палатой Франции23 в Варшаве в мае 1995г. Отдельные заседания семинара были посвящены надзору за деятельностью органов, контролирующих работу приватизированных предприятий, а также контролю за выполнением сторонами обязательств, взятых при заключении сделок приватизации. Впоследствии материалы семинара были распространены и привлекли пристальное внимание участников Третьего конгресса ЕВРОСАИ, происходившего в Праге в мае 1996г.

Как уже отмечалось, высшие контрольные органы многих стран осуществляют надзор не за приватизированными предприятиями, а за контролирующими эти предприятия министерствами, должностные лица которых введены в органы управления приватизированных предприятий в качестве представителей государства.

В частности, в Норвегии Орган Генерального ревизора надзирает за деятельностью министерств по управлению приватизированными предприятиями, хотя бы частично принадлежащими государству. За управление этими обществами отвечают соответствующие министры, представляющие государство на общих собраниях акционеров.

Составляющими надзора, осуществляемого Органом Генерального ревизора в Норвегии являются:

- установление соответствия порядка организации и деятельности приватизированного предприятия действующим правовым нормам, в т.ч. представления им в установленном порядке годового и финансового отчетов;

-эффективность финансовой деятельности общества и его доходность для государства;

- эффективность деятельности соответствующего министра по представлению интересов государства в обществе и наличие соответствующей отчетности об этой деятельности.

В Великобритании при проведении приватизации руководствуются принципом минимального участия государства в деятельности бывших государственных предприятий24. Поэтому при совершении сделок приватизации государство старается избежать взаимных обязательств сторон. В том же случае, когда они оказываются неизбежными, контроль за их исполнением возлагается на соответствующее министерство. В этой ситуации контрольные функции Национального контрольного органа Великобритании сводятся к надзору за добросовестным выполнением министерствами возложенных на них обязанностей по контролю за выполнением сторонами принятых обязательств.

Следует отметить, что в ряде стран действующим законодательством не предусмотрен прямой контроль государства за деятельностью приватизированных предприятий. В частности, с серьезными трудностями при проведении государственного инспектирования приватизированных предприятий столкнулась Контрольная судебная палата Италии25. Правительство Италии подвергло сомнению ее полномочия в этой части. Хотя большая часть акций этих приватизированных предприятий находилась в государственной собственности, понадобилось решение Конституционного суда Италии, подтвердившего полномочия Контрольной судебной палаты на проверку их хозяйственной деятельности, а также законности самого порядка приватизации.

Иногда возникают и другие конфликтные ситуации, требующие вмешательства высшей судебной инстанции.

Акционерным обществом "Банк Австрия"26 владеет структура, контроль за деятельностью которой находится в сфере компетенции Учетной палаты Австрии. Т.е. "Банк Австрия" не находится в сфере прямой компетенции Учетной палаты и поэтому отказал ей в возможности проверки его деятельности. Спор рассматривался в Конституционном суде Австрии, который в 1993г. подтвердил контрольные полномочия Учетной палаты. Тем не менее Банк отказался выполнить решение Конституционного суда и Парламент Австрии внес необходимые изменения в Конституцию страны. В результате осенью 1995г. Учетная палата приступила к запланированной ревизии банка.

Подобные случаи, когда законодательство страны ограничивает возможности высших контрольных органов по осуществлению надзора за частными структурами, выполняющими общественно значимую деятельность или функции обеспечивающие безопасность государства являются сигналом парламентам этих стран о необходимости совершенствования действующих правовых норм. В частности, подобная задача в настоящее время стоит перед властными структурами Нидерландов.

Как полагают специалисты, расширение полномочий высших контрольных органов в этом направлении позволит государству не только более полно обеспечивать общественные потребности, но и исследовать самый актуальный вопрос в сфере преобразования форм собственности - какова регулирующая роль "невидимой руки рынка" и могут ли предприятия, действующие на рыночных принципах лучше выполнять свои задачи и предоставлять заказчикам более качественный продукт, чем такие же предприятия государственного сектора.