Geum.ru

В. И. Мешалкин Постприватизационный надзор и методические рекомендации

Вид материалаМетодические рекомендации

Содержание


I. Постприватизационном надзор и высшие контрольные органы 1. Мировой опыт.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23

ВВЕДЕНИЕ



Целью данной работы является выявление сущности постприватизационного надзора, в частности на основе иностранного опыта и методические рекомендации руководителям и членам комиссий Инспекции постприватизационного надзора (далее Инспекция) в их работе по проведению и подведению итогов контрольных мероприятий. При этом следует учитывать, что специфике деятельности Инспекции из всех форм существующих в Счетной палате контрольных мероприятий наиболее отвечают комплексные и тематические проверки. Поэтому в дальнейшем под контрольным мероприятием будет подразумеваться один из видов таких проверок.

Настоящие методические рекомендации позволяют в определенной мере унифицировать работу сотрудников Инспекции не только по проведению контрольных мероприятий, но и оформлению и подготовке их результатов для рассмотрения коллегией Счетной палаты.

Включение в брошюру фрагментов Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", Регламента Счетной палаты, а также других законодательных и нормативных актов, необходимых для обеспечения организационных сторон работы комиссии, обеспечит постоянное обращение к этим документам, и как следствие, лучшее усвоение их содержания.

Брошюра реализована в двух вариантах - на бумажном и электронном носителях. Наличие на электронном носителе бланков различных документов, образцов примерного содержания писем по различным вопросам, представлений и предписаний экономит время на их подготовку, способствуя более рациональному его использованию.

Наряду с этим электронный носитель предполагает, что каждый из пользователей внесет в него дополнения и изменениями, обусловленные как постоянным совершенствованием законодательной и нормативной базы, так и новыми знаниями, возникающими в ходе его индивидуальной работы и обусловленными его личностными качествами и индивидуальными особенностями каждой из проверок. Периодическое обобщение вносимых пользователями изменений и дополнений позволит постоянно поддерживать настоящие методические рекомендации на требуемом уровне. Одновременно, наличие замечаний, предложений и дополнений, внесенных каждым из инспекторов Направления, позволит с одной стороны оценить их рабочую квалификацию и творческую инициативу, а с другой - охарактеризует методическую ценность, целесообразность и необходимость настоящих рекомендаций.

Автор благодарит главного инспектора Счетной палаты В.К.Андреева - за консультации по правовым вопросам, старшего инспектора Счетной палаты И.Л.Брюханову - за помощь, оказанную при формировании словаря наиболее употребляемых терминов, специалиста-эксперта Счетной палаты Т.В.Харламову за техническое и организационное содействие при подготовке брошюры.


В.И. Мешалкин


I. Постприватизационном надзор1 и высшие контрольные органы




1. Мировой опыт.


В мировой практике контроль за осуществлением акционирования (корпоратизация)2 и приватизации3, а также за деятельностью акционированных и приватизированных4 отраслей, предприятий, организаций и учреждений (далее предприятия) осуществляется, как правило, в форме контроля за соответствием порядка приватизации действующему законодательству; эффективностью реализации государственных программ приватизации и отдельных приватизационных проектов; выполнением договорных обязательств, принятых сторонами при совершении сделок приватизации и в форме государственного регулирования5 деятельности приватизированных объектов. В данной работе все эти понятия, для краткости, объединены в термине "постприватизационный надзор". При этом подразумевается надзор, осуществляемый, в основном, после завершения определенного этапа или приватизационного проекта в целом.Учреждения и организации, осуществляющие постприватизационный надзор в различных странах, различны как по организационно-правовой форме, так и по видам собственности. Однако, поскольку эта работа проводится в общественных интересах, они являются или государственными или находятся под государственным контролем. В ряде стран полагают целесообразным, чтобы эти учреждения и организации были независимы от правительства, т.е. от государственной исполнительной власти, осуществляющей приватизацию. Это придает контрольным действиям большую объективность и устраняет заинтересованность контролирующих органов в получении заранее заданного результата. Что касается методов и средств постприватизационного надзора, то они также многообразны как виды и разновидности способов и объектов приватизации.


1.1. Контроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации.

Как правило, конечной целью приватизация является пополнение государственного бюджета.

Поэтому в первую очередь к содержанию постприватизационного надзора следует отнести контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием приватизации на макроэкономические показатели.Это особенно актуально для стран Восточной Европы, где процессы приватизации наиболее масштабны. При этом следует иметь ввиду, что только за счет приватизации (в смысле изменения собственника) общий эффект макроэкономики измениться не может.

При оценке влияния приватизации на макроэкономику страны особое внимание следует обратить на:

- увеличение доходов бюджета от продажи государственной собственности, включая сокращение расходов на ее содержание, обслуживание и восстановление;

- обновление основных средств народно-хозяйственного комплекса за счет частных инвестиций и капиталовложений;

- повышения эффективности деятельности приватизированного сектора экономики по удовлетворению общественных потребностей в товарах и услугах, в т.ч. за счет усиления рыночной конкуренции.

Не следует полагать, что приватизация всегда положительно влияет на экономику страны. По наблюдениям Европейского банка реконструкции и развития, в ходе приватизации в Чешской республике, Польше и России произошло коренное изменение структуры собственности, но без заметного улучшения управления ею и поступления значительных дополнительных средств в соответствующие бюджеты. Наблюдается этот эффект в отдельных случаях и в ряде других стран.

Например, ревизии Контрольной палаты Голландии6 по оценке эффективности реализации проектов приватизации Пилотной службы Нидерландов, рыболовного порта Эймунден и авиатранспорта выявили отрицательное влияние их приватизации на состояние государственного бюджета.

Иногда в ходе постприватизационного надзора оценивается степень достижения стратегических целей, связанных, например, с участием в приватизации иностранных инвесторов. В этом случае учитывается не столько сиюминутный эффект от поступления определенного дополнительного дохода в бюджет, сколько расширение возможности доступа определенных товаров и услуг на иностранные рынки, обеспечение национальной экономики дополнительным импортным сырьем и энергоресурсами, расширение числа рабочих мест за счет размещения иностранных заказов и т.п.

Например, в результате приватизации с участием иностранных инвесторов получили доступ на внешние рынки ряд австрийских банков и Австрийская авиакомпания. Австрийское нефтеперерабатывающее предприятие OMV получило дополнительное импортное сырье, а национальному концерну Штейр-Даймлер-Пух это позволило значительно увеличить количество рабочих мест.

Но участие иностранных лиц не всегда положительно влияет на эффективность деятельности предприятий, приватизированных с их участием, как и экономику страны в целом. Так, к началу 1996 г. количество предприятий с иностранными инвестициями, созданных в процессе приватизации на территории СНГ, достигло 30 000, однако только половина из них осуществляла производственную деятельность. Наряду с этим предприятия с иностранными инвестициями не оказывают в настоящее время существенного влияния на внешнеэкономическую деятельность бывших союзных республик. Их доля экспорта в общем объеме экспорта этих стран колеблется от 1 до 7%, импорта - от 1 до 12%.


1.2. Контроль за выполнением обязательств, принятых по сделкам приватизации

Приватизация, как правило, сопровождается принятием сторонами определенных обязательств. К наиболее важным из них относятся обязательства по передаче права собственности и оплате объекта приобретения. Кроме того, акты по преобразованию государственной собственности в акционерную и условия сделок приватизации могут содержать иные обязательства с различными сроками исполнения. Это могут быть обязательства финансового характера, касающиеся вопросов инвестиций, охраны окружающей среды, производства и продажи определенных видов продукции, социальной защиты работников приватизированных предприятий. Иногда эти обязательства имеют длительный период исполнения или предполагается их поэтапное выполнение.

Акты акционирования и договора приватизации (далее акты приватизации) обязательно должны предусматривать санкции за невыполнение обязательств, принятых сторонами. В их числе возмещение причиненного ущерба, неустойки, лишение налоговых и иных льгот и т.п., а иногда и расторжение сделки или отмену соответствующего акта.

Поэтому постприватизационный надзор включает в себя не только проверку наличия в актах приватизации взаимных обязательств и степень их выполнения, но и наличие санкций за невыполнение принятых обязательств и контроль за применением, в случае необходимости, предусмотренных санкций.

При контроле за содержанием актов приватизации особое внимание должно быть обращено не только на наличие в них соответствующих санкций, но и механизмов, препятствующих нарушению взаимных обязательств (обязательств, препятствующих сокращению производства в целях устранения конкурентов; перемещению издержек между компаниями для уклонения от уплаты налогов; сокращению числа рабочих мест за счет единовременной оплаты согласия на это служащих приватизированного предприятия; необоснованному увеличению издержек и цен; потере контроля со стороны государства над отраслями, имеющими стратегическое значение для обеспечения безопасности страны, обеспечивающих обязательные поставки продукции и услуг и т.п.), а также механизмов, обеспечивающих исчерпывающее их выполнение обеими сторонами.

Контроль за содержанием документов об акционировании и приватизации имеет смысл даже тогда, когда возможность их корректировки отсутствует (например, сделка, осуществленная с нарушением действующего законодательства, не может быть расторгнута за истечением срока исковой давности и т.п.). В этом случае эта работа полезна с позиций приобретения опыта для формирования подобных актов впоследствии.

Надзор за выполнением принятых обязательств, как правило, проводится по следующим направлениям:

- мотивы и обоснованность обязательств, принятых на себя государством, особенно в части, касающейся финансовой помощи приватизированному предприятию или отрасли;

- выполнение государством своих обязательств по отношению к покупателю;

- выполнение покупателем или инвестором своих обязательств по отношению к государству.

Государство обычно принимает на себя обязательства по защите интересов производителя на соответствующем рынке товаров и услуг, предоставления различного рода льгот, дополнительных квот и прочего, а в ряде случаев и государственных дотаций для поддержки приватизированных предприятий на период их реорганизации и реструктуризации7 (постприватизационная поддержка).

Предприятия, со своей стороны, принимают обязательства, касающиеся осуществления единовременных и периодических платежей, обеспечения занятости работников, внесения инвестиций, соблюдения правил, действующих на соответствующем рынке, сохранения или расширения ассортимента специфических видов товаров и услуг, выполнения различных социальных программ и т.п.

Мировая практика свидетельствует, что контроль за выполнением подобных обязательств обычно осуществляют те органы государственной исполнительной власти, в чьей компетенции находятся соответствующие обязательства (финансовые обязательства - в компетенции министерства финансов, инвестиции - государственных ведомств по прежней подведомственности предприятия, экологические - органами, обеспечивающими защиту окружающей среды и т.п.).


1.3. Государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий.

Под государственным регулированием деятельности приватизированных предприятий подразумевается введение государством особых условий, требований или механизмов контроля для приватизированных предприятий в целях изменения их поведения или деятельности на рынке товаров и услуг (государственное регулирование). Обычно это применяется в случаях, когда предполагается, что без определенных мер сдерживания работа этих юридических лиц на рынке может противоречить интересам общества.

Вопросы регулирования особенно важны в приватизированных отраслях, составляющих основу экономической инфраструктуры государства8 и являющихся инструментами его внутренней политики9. Деятельность таких отраслей и предприятий, как правило, направлена на удовлетворение общественных потребностей10. Для государства важны не только финансовые показатели их деятельности (цены, тарифы), но надежность, бесперебойность и продолжительность работы. Почти всегда такие предприятия работают в условиях естественной монополии или рынка, где число участников ограничено11. В частности, внедрение экономического регулирования приватизированных отраслей общественного пользования явилось одной из важнейших черт британской программы приватизации.

Осуществляя приватизацию таких предприятий, государство должно заранее предусмотреть систему контроля за их деятельностью, правила их поведения на рынке товаров и услуг, а также меры ответственности за их нарушение. Обычно регулирование деятельности предприятий этого типа включает в себя определение степени выполнения ими государственных задач на соответствие выданной лицензии; степени удовлетворения потребностей населения в производимых ими товарах и услугах; ограничение цен, тарифов и их мониторинг.

В большинстве стран регулированию подвержены также приватизированные предприятия, так или иначе связанные своей деятельностью с государством. Например, предприятия, выполняющие установленные законом задачи государства (например, реализация государственных социальных программ или функций); или привлеченные к участию в государственном материально-техническом снабжении; или использующие в своей деятельности государственную собственность; или получившие государственные субсидии, имеющие налоговые, таможенные или иные льготы и освобождения, предоставляемые за счет государственного бюджета, и т.п.

Регулирование распространяет свое действие и на государственные учреждения, подвергшиеся так называемой "псевдоприватизации", когда приватизируется не собственность, а производственные функции.

Например, в Великобритании государство остается собственником больницы или тюрьмы, а частные компании проводят всю необходимую работу и обеспечивают функционирование этих учреждений. Т.е. возникает определенная связь между собственностью, формально принадлежащей государству, и выполнением его задач другими юридическими лицами, с вытекающей отсюда обязанностью государства по осуществлению контроля за такой деятельностью.

В Нидерландах "приватизируются" функции министерств12. Создаются "агентства с сохранением полной ответственности министерства" или внеминистерские автономные структуры, выполняющие отдельные функции государственных органов исполнительной власти и действующие под их контролем. Надзор за эффективность осуществления министерствами контроля за выполнением их бывших функций вновь созданными структурами возложен на Контрольную палату Голландии.

Необходимо учитывать, что содержание государственного регулирования деятельности приватизированных предприятий, с одной стороны, не включает в себя регулирование отношений, характерных для бизнеса в целом (правила техники безопасности, охраны здоровья и т.п.), с другой, это регулирование, зачастую, далеко выходит за рамки ограничения цен и прибылей приватизированного предприятия. В частности оно может решать проблемы экологии, социальные задачи и прочее.

Так, основной задачей системы государственного регулирования деятельности частных фирм, действующих в условиях естественных монополий на товарных рынках США, является необходимость защиты здоровья, безопасности и благосостояния граждан. Первым таким прецедентом в истории США было решение властей штата Иллинойс о регулировании цен и стандартов услуг зерноэлеваторов. Впоследствии в сферу регулирования были включены железные дороги, услуги телефонной связи, электричество, газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и такси.

Иногда функции регулирования делегируют негосударственным организациям, но, как правило, полностью контролируемым государством.