Задержание и депортация Международная конференция, Мукачево, Украина 7 июня 2004 г

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 23

Рекомендуемая политика

1. Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме^²⁷

Принцип 2

Арест, задержание или заключение осуществляются только в строгом соответствии с положениями закона и компетентными должностными лицами или лицами, уполномоченными законом для этом цели.

2. УВКБ ООН

2.1 ПЕРЕСМОТРЕННЫЕ НОРМЫ УВКБ ООН ПО ПРИЕМЛЕМЫМ КРИТЕРИЯМ И СТАНДАРТАМ В ОТНОШЕНИИ ЗАДЕРЖАНИЯ ЛИЦ, ИЩУЩИХ УБЕЖИЩЕ

(Февраль 1999)

Норма 2: Общий принцип

По общему принципу лица, ищущие убежище, не должны задерживаться

В соответствии со Статьей 14 Всеобщей декларации по правам человека, право искать и пользоваться убежищем признается в качестве основного права человека. При использовании этого права лица, ищущие убежища, часто вынуждены прибывать или въезжать на территорию нелегально. Однако положение лиц, ищущих убежище, фундаментально отличается от положения обычных иммигрантов тем, что они не могут выполнить юридические формальности въезда.

К задержанию лиц, ищущих убежище, можно прибегать в исключительных случаях по причинам, изложенным ниже, как это ясно предписывается национальным законом, который соответствует общим нормам и принципам международного права по правам человека. Должна существовать презумпция против задержания. В случаях, где имеются регулирующие механизмы, которые могут быть использованы в качестве действительных альтернатив задержанию (такие как обязательство об отчетах или требования гаранта [см. принцип 4]), они должны использоваться в первую очередь, за исключением случаев, когда есть основания полагать, что подобная альтернатива не будет эффективна в данном индивидуальном случае.

При оценке, необходимо ли задержание лиц, ищущих убежище, следует учитывать, разумно ли делать это и является ли это пропорциональным целям, которые предстоит достичь. Если это посчитается необходимым, это должно налагаться не дискриминационным образом на минимальный период.

Допустимые исключения из общего правила, что задержание обычно следует избегать, должны быть предписаны законом. В соответствии с заключением № 44 (XXXVII) Исполнительного комитета к задержанию лиц, ищущих убежище, можно прибегать только, если необходимо:

(i) уточнить личность

Это относится к тем случаям, когда идентичность личности может быть неопределенной или ставится под сомнение.

(ii) определить элементы, на которых основывается заявление о предоставлении статуса беженца или убежища.

Это заявление означает, что лицо, ищущее убежище, может быть задержано исключительно с целью предварительного интервью для идентификации основания для иска о предоставлении убежища. Это потребовало бы получение существенных фактов в отношении того, почему происходит поиск убежища, и не распространялось бы на достоинства или недостатки самого иска. Это исключение из общего принципа не может быть использовано для оправдания задержания для всей процедуры определения статуса, или на неограниченный период времени.

(iii) в случаях, когда у лиц, ищущих убежище, испорчены проездные документы и/или документы, удостоверяющие их личность, или они использовали подделанные документы для того, чтобы ввести в заблуждение власти страны, в которой они намерены искать убежища.

Что должно быть установлено – это отсутствие добрых намерений со стороны заявителя в отношении соблюдения процесса уточнения личности. Что касается лиц, ищущих убежище, использующих поддельные документы или путешествующих совсем без проездных документов, задержание возможно только тогда, когда существует намерение ввести в заблуждение или в случае отказа сотрудничать с властями. Лица, ищущие убежище, которые прибывают без документов, потому что они не могут получить их в своей стране происхождения, не должны задерживаться исключительно по этой причине.

(iv) для защиты национальной безопасности и общественного порядка

Это относится к случаям, когда имеются свидетельства того, что лицо, ищущее убежище, имеет криминальное прошлое и/или связи, которые могут представлять риск для общественного порядка или национальной безопасности в случае, если ему/ей будет разрешено въехать в страну. Задержание лиц, ищущих убежище, которое применяется для отличных от вышеперечисленных целей, например, как часть политики предотвращения будущего притока лиц, ищущих убежище, или разубеждения тех, кто уже начал свои иски о предоставлении убежища, от их возбуждения, противоречит нормам закона о беженцах. Оно не должно использоваться как карательное или дисциплинарное средство за нелегальный въезд или присутствие в стране. Следует также избегать задержания за невыполнение административных требований или других институционных ограничений, связанных с проживанием в центрах приема или лагерях беженцев. Избежание задержания не должно приводить к автоматическому прекращению процедуры предоставления убежища или к возвращению в страну происхождения, учитывая принцип не-высылки.

2.2 Заключения Исполнительного Комитета 44 (XXXVII)-1986

(б) Выражено мнение, что с учетом лишений, которые с ним связаны, следует обычно избегать задержания. Если необходимо, к задержанию можно прибегать только на основаниях, предписываемых законом для уточнения личности; для определения элементов, на которых основывается заявление о предоставлении статуса беженца или убежища; для рассмотрения случаев, когда беженцы или лица, ищущие убежище, уничтожили свои проездные документы и/или документы, удостоверяющие личность или использовали поддельные документы для введения в заблуждение страны, в которой они намерены искать убежища; или для защиты национальной безопасности и общественного порядка;

(с) Признается важность справедливой и быстрой процедуры определения статуса беженца или предоставления убежища для защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, от неоправданного или слишком длительного задержания;

49-ая сессия Исполнительного Комитета в 1998 году вновь вернулась к вопросу о задержании. В своем заключение по Международной защите (А/АС.96/911m, параграф 21 (dd) и (ее)), Исполнительный Комитет заявил, что он:

«Сожалеет, что многие страны продолжают обычно задерживать лиц, ищущих убежище (включая несовершеннолетних) на произвольной основе, на неправомерно длительные сроки без предоставления им адекватного доступа к УВКБ ООН и к справедливым процедурам для своевременного пересмотра их задержания; отмечает, что практика задержания несовместима с установленными стандартами по правам человека и побуждает государства более активно изучать все приемлемые альтернативы задержанию».

«С озабоченностью отмечает, что лица, ищущие убежища, задержанные только из-за их нелегального въезда или присутствия, часто содержатся вместе с лицами, задержанными как обычные преступники, и повторяет снова и снова, что это нежелательно и этого следует по возможности избегать, и что лица, ищущие убежища, не должны размещаться в местах, где под угрозу ставится их физическая безопасность»

2.3 15-ое совещание Постоянного комитета Исполнительного комитета от 4 июня 1999 года

III. РЕКОМЕНДУЕМАЯ ПРАКТИКА

А. Произвольное задержание

Во многих государствах решение о задержании принимается иногда на основании очень широких дискреционных полномочий, часто не предписываемых законом. Более того, даже тогда, когда основания, по которым отдаются подобные приказы, установлены в законе, они слишком часто применяются произвольным образом. Например, большое число лиц, ищущих убежище, задерживаются по формальному основанию, что, вероятно, что они скроются от правосудия до завершения процедуры определения статуса, выражая опасение, что они не предстанут перед удалением из страны в случае отрицательного решения о предоставлении убежища. В то время как приемлемый национальный закон может иметь положения для задержания во всех подобных случаях, международные стандарты диктуют, что должна иметься какая-либо существенная основа для подобного заключения в каждом индивидуальном случае.

Многие юрисдикции делают задержание лиц, ищущих убежище, обязательным, когда лицо не имеет документов, удостоверяющих личность, или использует фальшивые документы. Однако государства признают, что сами обстоятельства, которые побуждают к бегству, могут заставить лицо, ищущее убежища, уехать без документов или обратиться к поддельным документом при отъезде из страны, в которой его/ее физическая безопасность или свобода находится в опасности. Когда существуют подобные побуждающие обстоятельства, использование подобных документов могло бы быть оправдано. Когда со стороны лица, ищущего убежище, существует желание сотрудничать в процессе уточнения личности и лица, ищущие убежище, не уничтожили свои документы с единственной целью введения в заблуждение властей, задержание для уточнения личности не должно обычно рассматриваться как необходимое, в отсутствие других факторов.

Требование о том, что задержание может быть административно или в судебном порядке пересмотрено, является существенной гарантией против произвольного задержания. Во многих государствах действительно существуют механизмы пересмотра либо административного, либо судебного порядка. Степень, в которой лица, ищущие убежища, могут эффективно оспорить законность своего задержания, однако, значительно различается. Во многих государствах ожидается, что лица, ищущие убежища, сами начнут процесс пересмотра, подав заявление о залоге или условно досрочном освобождении, что часто вызывает трудности в связи с их незнанием юридического процесса и, во многих случаях, их неспособностью говорить на языке страны. Эти трудности даже еще более острые, когда отсутствует помощь в форме юридической поддержки. Для того, чтобы обеспечить, что права лиц, ищущих убежище, в этом отношении соблюдены, должен существовать быстрый, обязательный и периодический пересмотр всех ордеров на задержание перед независимым и беспристрастным органом.

УВКБ ООН разделяет мнение Рабочей Группы по Произвольному задержанию, что в странах, в которых подобное оспаривание проводится путем слушаний о передаче на поруки, «лица, ищущие убежище, могут не иметь эффективной возможности оспорить причины задержания, так как внимание будет сосредоточено на установлении надежности поручительства и его отношения к заявителю, а не на причинах задержания»^²⁸.

Задержание беженцев

В то время как более масштабная проблема с точки зрения числа и частоты связана с задержанием лиц, ищущих убежище, имеются также значительные проблемы в некоторых частях мира в отношении задержания беженцев. Беженцы имеют обязательства перед страной, в которой они проживают и могут, как все другие люди быть задержаны, если имеются законные основания для их ареста и задержания, подобные уголовным обвинениям против них.

Однако УВКБ ООН слишком часто имеет дело с случаями, в которых беженцы, признаваемые таковыми УВКБ ООН по его мандату, не признаются таковыми страной, в которой они ищут убежище, задерживаются исключительно по причине нелегального присутствия в стране. Хотя и не во всех случаях произвольное, тем не менее, подобное задержание неоправданно по мнению УВКБ ООН и это Ведомство работает над выработкой решений для подобных индивидуумов, которые приведут к их освобождению. Часто задерживающее государство оговаривает, что освобождение зависит от немедленного отъезда из страны, что фактически означает, что единственным решением становится переезд в страну, где статус беженца будет признан.^²⁹

3.Совет Европы

3.1 КОМИТЕТ МИНИСТРОВ (Совета Европы)

Рекомендация (2003) 5 Комитета Министров странам участникам по мерам задержания лиц, ищущих убежища

Общие положения

Целью задержания является не наложение наказания на лиц, ищущих убежище. К мерам задержания лиц, ищущих убежище можно прибегать только в следующих ситуациях:

- когда их личность, включая национальность, находится под сомнением и должна быть уточнена, особенно, когда лица, ищущие убежище, уничтожили свои проездные документы или документы, удостоверяющие личность или использовали поддельные документы для введения в заблуждение властей принимающей страны;

- когда должны быть определены элементы, на которых основывается иск о предоставлении убежища, которые не могли быть получены при отсутствии задержания;

- когда необходимо принять решение об их праве въехать на территорию имеющейся в виду страны; или

- когда этого требует защита национальной безопасности и общественного порядка.

Меры по задержанию лиц, ищущих убежище, должны применяться только после тщательного изучения их необходимости в каждом отдельном случае. Эти меры должны быть конкретными, временными и непроизвольными и должны применяться на возможно кратчайший период времени. Подобные меры должны выполняться в соответствии с предписаниями закона и соответствовать стандартам, установленным соответствующими международными документами и прецедентным правом Европейского Суда по правам человека.^³⁰

4. Позиция ECRE

Европейский Совет по Беженцам и убежищу (ECRE) поддерживает установившуюся позицию Верховного Комиссара ООН по беженцам и других правозащитных организаций, что в качестве общего правила лица, ищущие убежище, не должны задерживаться. Задержание может использоваться только в исключительных случаях и должно соблюдать все процедурные гарантии.^³¹

Основания для задержания, предписываемые национальным законом, должны, помимо прочего, отражать тот факт, что нелегальный въезд на территорию Европейского государства сам по себе не является неприемлемым основанием для задержания лиц, ищущих убежище.^³²

Лишение свободы нарушает и подрывает проведение справедливой и эффективной процедуры по определению статуса беженца. Например, задержание может физически помешать представлению юридической консультации лицу, ищущему убежище, и создает запугивающую атмосферу для лица, проходящего процесс интервьюирования.^³³

Задержание не должно производится произвольно и никогда чисто из удобства для властей. Оно должно быть законным (в соответствии с процедурой и основанным на положениях, предписываемых законом), разумно предсказуемым (лицам, ищущим убежища, должно быть четко сказано, является ли задержание, например, следствием несоблюдения меняющихся ограничений), необходимым и применяемым без дискриминации.^³⁴

ECRE согласно, что к задержанию можно прибегать на следующих основаниях:

- если лицо, ищущее убежище, подлежит наказанию за серьезное неполитическое правонарушение, отличное от нарушения по национальному закону об иностранцах и иммиграции;

- в качестве последней меры, если имеется повторяющееся и неоправданное невыполнение требований об отчетности, налагаемых властями;

-если, после справедливой и эффективной процедурой определения беженца лицо, ищущее убежище, получившее отказ, не выполняет распоряжение об отъезде с территории. Это также должно учитывать условие, что существовала возможность апелляции против распоряжения покинуть территорию и что нет гуманитарных оснований для предоставления разрешения остаться.

Неприемлемые основания для задержания

Лица, ищущие убежище, могут по незнанию или по необходимости нарушить иммиграционные законы в попытки достичь безопасности, но задержание не является правомерным ответом на подобное нарушение. Основанием для этого также не могут быть уточнение личности и/или маршрута путешествия. Должно быть продемонстрировано, что имело место неоправданное нежелание сотрудничать в процессе уточнения личности.

Лица, ищущие убежище, часто вынуждены прибегать к нелегальным каналам и фальшивым документам для того, чтобы уехать из страны и получить доступ к территории, в которой они ищут международную защиту. По причинам, которые часто подчеркивал ECRE для лиц, ищущих убежище, может быть невозможным обратиться к властям в его или ее стране происхождения для получения необходимых проездных документов.

Такие меры как санкции перевозчиков и визовые ограничения все больше вынуждают подлинных лиц, ищущих убежище, въезжать нелегально. Поэтому полномочия по задержанию нелегальных иммигрантов должны учитывать особые ситуации лиц, ищущих убежище.

Отклоненные лица, ищущие убежище, не должны задерживаться на продолжительные периоды в результате того, что государства не обеспечивают сотрудничества в процессе депортации (например, отказы посольств или консульств выдать необходимые проездные документы) или по другим причинам, выходящим за рамки контроля самого задержанного.

Лица, которые не могут вернуться в свои страны из-за ситуации в этих странах и/или риска быть подвергнутым «пыткам или бесчеловечному или унизительному обращению или наказанию (Европейская Конвенция по правам человека, Статья 3) не должны задерживаться, пока принимающая страна ожидает изменения ситуации, которая позволила бы им вернуться.

Первоначальное решение о задержании

Первоначальное решение о задержании должно всегда быть основано на индивидуальных обстоятельствах и личной истории каждого лица, ищущего убежище. Они всегда должны содержать четкие причины, почему другие меры, не предусматривающие ограничения свободы, были бы неадекватными для этой цели, и в свете существующих альтернативных мер должна соблюдаться четкая пропорциональность между задержанием и достигаемым результатом. Должна существовать презумпция в пользу освобождения.

Задержание перед выдворением

Задержание перед выдворением должно соответствовать статье 5 Европейской Конвенции по правам человека и Статье 9 Международной Конвенции по гражданским и политическим правам и может использоваться только как последнее средство. Мы также возразили бы, что заключение № 44 Исполнительного Комитета УВКБ ООН по задержанию беженцев и лиц, ищущих убежища, должно применяться ко всем возвращенцам.^³⁵ В нем говорится, что обычно следует избегать задержания и к нему следует прибегать только в ограниченных обстоятельствах, предписываемых законом.^³⁶ Законы или их применение, включая продолжительность задержания. не должны быть произвольными.^³⁷

ECRE рекомендовал бы не использовать любое автоматическое предположение, что потому, что у индивидуумов более нет юридического основания для пребывания в Европейской стране, они склонны уклоняться от правосудия и поэтому должны быть задержаны. Задержание должно быть использовано только как крайняя мера, и полностью соответствовать международному праву по правам человека. Никогда не следует задерживать уязвимые группы, особенно несовершеннолетних без сопровождения. (См. ниже).^³⁸

Задержание перед выдворением, когда «действие предпринимается с видом на депортацию или экстрадицию»^³⁹, должно четко регулироваться законом и подвергаться эффективному пересмотру в манере, совместимой со Статьей 5 Европейской Конвенции по правам человека (ECHR). Целью Статьи 5 является защита индивидуума от произвола;^⁴⁰ что подразумевает, что закон должен быть достаточно доступным и точным.^⁴¹ Мы бы возразили, что основания и условия для задержания перед выдворением должны быть всеобъемлюще изложены в первичном законодательстве.

Когда задержание неизбежно, его длительность должна быть минимально необходимым периодом, который определяется в каждом случае отдельно и в свете всех обстоятельств конкретного дела.^⁴² Должен применяться принцип пропорциональности.

Задержание, предшествующее выдворению, на неопределенные и необоснованно продолжительные периоды, когда нет перспективы выдворения^⁴³ или когда процедура выдворения не проводится с должной тщательностью^⁴⁴ могут рассматриваться как непропорциональные и не соответствующие Статье 5 Европейской Конвенции по правам человека (ECHR).

Blog