Задержание и депортация Международная конференция, Мукачево, Украина 7 июня 2004 г
| Вид материала | Документы |
- Стоимость: 590 uah, 136.91kb.
- Графикон 2004 Международная конференция по компьютерной графике и машинному зрению, 18.72kb.
- Subject: Пятая международная конференция по когнитивной науке в Калининграде,, 88.45kb.
- 29 декабря 4 января, 61.23kb.
- 18-19 июня 2004 года, 43.41kb.
- Международная гумбольдтовская конференция "Роль фундаментальных наук в современном, 18.26kb.
- Пятая Банковская Конференция управление рисками, 287.13kb.
- Бюллетень новых поступлений за июнь-август 2006, 1257.62kb.
- Рассказал директор департамента логистики и поставок компании «Данон Украина» Евгений, 48.49kb.
- Научные публикации кафедры за 2004-2010, 130.03kb.
O. УКРАИНА
Задержание и депортация искателей убежища в Украине
Руслан Таратула и Татьяна Мазур
- Основания для задержания
Административное задержание
Основанием для задержания лиц ищущих убежище/статус беженца (далее убежище), в подавляющем числе случаев есть незаконное пересечение государственной границы Украины, т.е. пересечение вне пунктов пропуска через государственную границу или в пунктах пропуска через государственную границу без установленых документов или разрешения. За эти действия может наступить административная ответственность (ст. 204 – 1, Кодекса Украины об административных правонарушениях, далее – КоАП).
Другими правонарушениями, для пресечения которых, к лицам ищущим убежище может применяться административное задержание являются нарушение пограничного режима в пунктах пропуска через государственную границу Украины (ст. 202 КоАП) и нарушение иностранцами и лицами без гражданства правил пребывания в Украине и транзитного проезда через территорию Украины (ст. 203 КоАП).
За вышеуказанные административные правонарушения предусмотрены наказания в виде штрафа или административного ареста, которые налагаются судами, органами внутренних дел или органами Государственной пограничной службы. Как показывает практика из-за отутствия средств у задержанных нелегальных мигрантов, взыскания к ним, как правило, не применяются, однако они приобретают статус лиц, которые подлежат выдворению.
Данная практика обусловлена существованием Приказа Государственного Комитета по делам охраны Государственной границы Украины МВД № 477/877 «Об утверждении инструкции о порядке передачи подразделениями Пограничных войск Украины иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся нарушителями законодательства Украины о государственной границе и правовом статусе иностранцев, приём указанных лиц органами МВД Украины, их содержание и выдворение за пределы государства».
Согласно п. 2.1.4 данной Инструкции территориальные органы внутренних дел ходатайствуют о выдворении лиц без гражданства и иностранцев, прибывших в Украину нелегально.
Искателям убежища, которые задержаны с фальшивыми документами может также угрожать привлечение к уголовной ответственности на основании ч.3 ст. 358 Уголовного кодекса Украины (УК) за использование заведомо поддельных документов и соответственно применение уголовно-процессуальных мер пресечения т.е. взятие под стражу с санкции суда. Также предусмотрена уголовная ответственность за незаконное пересечение государственной границы Украины (ст. 331 УК), которая, однако не применяется если лицо пребывает на территорию Украины для получения убежища, статуса беженца или лицам, ставшим жертвами преступлений, связанных с торговлей людьми.
Административное задержание осуществляется согласно ст. 260 КоАП в случаях, прямо предусмотренных законами, с целью пресечения административного правонарушения, установления личности, составления протокола об административном правонарушении. На административное задержание не распространяются конституционные гарантии судебного контроля, хотя право обжаловать в суде свое задержание принадлежит каждому. Надзор за законностью задержания осуществляет прокуратура.
Органами, уполномоченными применять административное задержание, являются органы внутренних дел (п.1 ч.1 ст. 262 КоАП, п.5 ст11 Закон “О милиции” от 20.12.1990 г.) и органы пограничной службы (п.2 ч.1 ст.262 КоАП, п.14 ст. 20 Закона “ О Государственной пограничной службе Украины” от 3.04.2003 г.).
Сроки административного задержания специально установлены для отдельных видов правонарушений. Так, лица, нарушившие пограничный режим или режим в пунктах пропуска через государственную границу, могут быть задержаны на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения – до трех суток с уведомления об этом письменно прокурора на протяжениии двадцати четырех часов с момента задержания или на срок до десяти суток с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, которые удостоверяют их личность (ч. 2 ст. 263 КоАП). Лица, которые незаконно пересекли государственную границу Украины, а также иностранцы, нарушившие правила пребывания в Украине и транзитного проезда через ее территорию, могут быть задержаны до рассмотрения дела судьей или должностным лицом Государственной пограничной службы (ч. 4 ст. 263 КоАП). Срок рассмотрения дел об административных правонарушениях, по общему правилу, составляет пятнадцать дней со дня получения органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ст. 277 КоАП).
При рассмотрении вопроса о сроках задержания следует обратить внимание на тот факт, что согласно ч. 2 ст. 29 Конституции Украины обоснованность содержания лица под стражей как меры пресечения должна быть в течение 72 часов проверена судом. Если задержанному лицу на протяжении этого времени не было вручено мотивированное решение суда о содержании под стражей, то такое лицо должно быть немедленно освобождено.
Согласно ч. 2, ч.3 ст. 8 Конституция имеет высшую юридическую силу, а нормы Конституции являются нормами прямого действия. Законы и иные нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей.
Но, как было указано выше, в подавляющем числе случаев, к задержанным иностранцам административные взыскания не применяются, а принимаются меры к их выдворению. Как указано в ч. 6 ст. 32 Закона Украины “О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства” от 04.02.1994 г., лица, задержанные за незаконное пребывание на территории Украины размещаются в пунктах временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, которые незаконно пребывают в Украине, с регламентированным внутренним распорядком, на период необходимый для подготовки их выдворения за пределы Украины в принудительном порядке, но не более чем на шесть месяцев. Однако в Украине пока действует всего один специальный пункт временного пребывания иностранцев в селе Павшино в Закарпатской области, поэтому выдворение задержанных иностранцев, как правило, осуществляется из приёмников-распределителей пограничной службы или органов внутренних дел.
Особенно возмутительны случаи, когда искатели убежища подвергаются задержаниям из-за незаконных действий или бездействия сотрудников миграционных служб.
Гражданин Казахстана корейской национальности обратился в Киевскую миграционную службу с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца, но ему не было выдано никаких документов. Он был задержан милицией в г. Киеве в конце декабря 2003 года, доставлен в изолятор и находился там в течение тридцати дней, так как не мог заплатить штраф в размере 170 гривен (33$) за нелегальное пребывание и за отсутствие регистрации в его национальном паспорте. В милиции ему велели оставить свой паспорт в районном отделении в качестве залога до тех пор, пока он, после тридцати дней содержания под стражей, не выплатит штраф в размере 170 гривен (33$) за нелегальное нахождение на территории Украины. Он обратился к инспектору, чтобы получить обратно свой паспорт, но инспектор заявил ему, что он сможет получить его лишь после уплаты вышеуказанного штрафа. Искатель убежища сказал, что у него нет денег на уплату штрафа, тогда инспектор вернул ему паспорт с депортационной визой, и он должен был покинуть страну самостоятельно в течение 15 дней. Инспектор пригрозил ему, что в противном случае он будет передан казахским властям или принудительно депортирован в страну происхождения.
В январе искатель убежища из Афганистана был задержан милицией в г. Киеве и на тридцать дней помещен в приёмник-распределитель. Он обращался в одну из областных миграционных служб и подал ходатайство о предоставлении ему статуса беженца. Ходатайство было отклонено. Сотрудник службы рекомендовал ему подать жалобу в Государственный комитет по делам национальностей и миграции в г. Киеве. По его словам, он спросил адрес Госкомнацмиграции, но сотрудник миграционной службы посоветовал ему по прибытии в г. Киев обратиться в милицию, где ему скажут адрес Государственного комитета, либо доставят его туда. Следуя этому совету, прибыв в Киев, он, обратился в милицию, но в результате оказался в приёмнике-распределителе.
Следует обратить отдельное внимание на права задержанных:
- Требовать от лиц, проводящих задержание:
- представиться и предъявить соответствующие документы.
- объяснить причины задержания
- разъяснить задержанному свои права
- предоставить возможность с момента задержания защищать себя лично и пользоваться помощью защитника
- сообщить о задержании родственникам (ст.29 Конституции Украины)
2. Не давать показания и отвечать на вопросы
3. Обжаловать вышестоящему лицу, в суд или прокуратуру правомерность своего задержания (ст. 267 КоАП)
Привлечение к уголовной ответственности может быть осуществлено на основании ч.3 ст. 358 Уголовного Кодекса Украины за использование заведомо поддельных документов и ст. 331 УК за незаконное пересечение государственной границы Украины, которая, однако, не применяется, если лицо пребывает на территорию Украины для получения убежища, статуса беженца или лицам, ставшим жертвами преступлений, связанных с торговлей людьми.
- Практика допуска к процедуре
предоставления статуса беженца искателей убежища находящихся под стражей
Задержанные нелегальные мигранты содержатся в изоляторах временного содержания, которые находятся в ведении пограничных отрядов, или в приёмниках - распределителях, которые входят в структуру местных органов внутренних дел.
Законодательство уполномочивает органы охраны государственной границы и органы внутренних дел организовывать принятие заявлений о предоставлении статуса беженца от лиц, задержанных за незаконное пересечение государственной границы, или попытку такого пересечения и передавать такие заявления органам миграционной службы ( ч.1, 3 ст. 8 Закона Украины “О беженцах” от 21.06.2001г. и п. 12. ст.19 Закона Украины “О Государственной пограничной службе Украины” от 03.04.2003 г.)
Следует заметить, что ч.1 ст.8, ст.9 Закона “О беженцах” предусматривает, что должностные лица пограничной службы обязаны не просто передавать заявления о предоставлении статуса беженца, но направлять самих искателей убежища в орган миграционной службы, то есть освобождать таких лиц. Обязанность освобождать лиц, которые, хотят получит статус беженца и нарушают правила пребывания в Украине, распространяется и на органы внутренних дел, поскольку это вытекает из положений законодательства, которые освобождают от ответственности за незаконное пересечение границы или его попытку лиц, которые совершили такие действия с намерением получить статус беженца, а также от ответственности за нарушения правил пребывания в Украине ( ч.5 ст.9 Закона “О беженцах”, ч.2. ст.204-1 КоАП и ч. 3 ст. 203 КоАП).
Проблемы возникают уже на этапе толкования норм законодательства о беженцах, которые определяют кто такой беженец, условия допуска их к процедуре и освобождения от ответственности (ст. ст. 1, 9 Закона “О беженцах”). Должностные лица пограничной службы и органов внутренних дел, исходя из буквального понимания текста указанных норм считают, что лица пересекают границу с уже осознанным намерением получить статус беженца в Украине. Соответственно должны немедленно, (в пределах 3 рабочих дней при незаконном пресечении границы Украины или 5 рабочих дней при пересечении границы, в порядке установленном законодательством Украины), заявлять об этом и требовать предоставить им такой статус.
Эксперты Управления Верховного Комисара ООН по делам беженцев в Украине и сотрудники общественных правозащитных организаций, которые работают с беженцами, понимают эти нормы в свете международного права и считают, что к каждому задержаному искателю убежища, который просит о предоставлении ему статуса беженца, необходимо относится как к потенциальному беженцу. Ему обязательно необходимо предоставить доступ к процедуре определения статуса, независимо от периода подачи заявления. В тоже время, сроки на подачу заявления, установленные ст. 9 Закона “О беженцах” противоречат Конвенции о статусе беженцев 1951 года и международной практике.
Действительно существуют беженцы, которые не сразу заявляют сразу о своем намерении получить этот статус. Поэтому, заявления таких лиц о предоставлении статуса беженца через некоторое время пребывания в заключении, воспринимаются должностными лицами пограничной службы или органов внутренних дел с недоверием и часто игнорируются. Причины такого поведения имеют как субъективный, так и объективный характер. Многие искатели убежища пересекают территорию Украины в группах нелегальных мигрантов и стремятся попасть в более благополучные в экономическом и социальном отношении страны Западной Европы, где у них есть родственники. Однако большинство искателей убежища не заявляют о своем намерении получить убежище в Украине из-за незнания украинского или русского языка, отсутствии информации о своём праве получить такой статус, порядке его получения, непонимания гарантий защиты, которые содержит статус беженца. Поэтому, подача заявлений без задержек, будет возможна в случае допуска к ним независимых компетентных переводчиков и предоставления правовой помощи.
Известный случай с группой искателей убежища из Сомали произошел в Виннице. Они были задержаны в январе 2003 года и помещены в приёмник-распределитель УМВС в Винницкой области. Задержанные не владели украинским или русским языками и не знали о порядке обращения за получением статуса беженца. Никто из сотрудников милиции не объяснил им процедуру обращения и лишь в июне, при содействии представителей Винницкой правозащитной группы, они смогли подать соответствующие заявления. В отношении искателей убежища были нарушены все сроки задержания и они были освобождены лишь после решения местного суда, который удовлетворил их жалобы на действия миграционной службы, отказавшей им в принятии заявлений.
Острой проблемой для искателей убежища является отсутствие реальных возможностей получить правовую помощь. Право на правовую помощь специально предусмотрено Законом “О беженцах” для лиц, в отношении которых принято решение об оформлении документов для решения вопроса о предоставлении статуса беженца, (ч.1 ст.18) и беженцев, т.е. лиц которые уже получили этот статус (ч.1. ст.20). Однако, согласно ч.1. ст.59 Конституции Украины право на правовую помощь предоставляет каждому лицу, которое находится под ее юрисдикцией и это право не может быть ограничено ни при каких условиях (ч.2. ст.64 Конституции). Кроме того, пункт 5.6 Правил внутреннего распорядка для задержанных лиц в изоляторе временного содержания пограничной службы утвержденных приказом Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины от 12.04.1996 г. предусматривает право лица, взятого под стражу, на свидание с защитником наедине без ограничения количества свиданий и их продолжительности с момента обьявления протокола о задержании. Однако, на практике искатели убежища не имеют поддержки извне или средств, чтобы нанять адвоката и как правило пребывают в ситуации incommunicado, то есть в изоляции от внешнего мира, когда их общение ограничивается представителями правоохранительных органов. Это противоречит международным стандартам по правам человека, в частности ч.1 ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая гарантирует всем лицам лишенным свободы право на гуманное обращение и уважения достоинства присущего человеку.
По информации, полученной от правозащитников из Киева, лица, ищущие убежище, желающие подать ходатайство украинским властям о предоставлении им статуса беженца, находясь под стражей, должны были заплатить по 300 долларов США юристу, назначенному пограничниками, и лишь после этого, их ходатайства могли быть переданы этим юристом в Миграционную службу. Те, кому удавалось уплатить юристу указанную сумму после взятия под стражу, вскоре освобождались. Те же, кто не имел возможности заплатить юристу, так и не получали защиты. Некоторые из них были в принудительном порядке депортированы или находились в задержании на срок от трех до шести месяцев, им не разрешалось контактировать с неправительственными организациями, занимающимися делами беженцев и искателей убежища. Их ходатайства о предоставлении статуса беженца не передавались в миграционную службу и им даже не разрешали написать письмо своим друзьям или знакомым, чтобы сообщить, где они находятся. Например, вот что произошло в январе 2004 года: в Волынской области украинскими пограничниками было задержано восемь искателей убежища из Сомали. Все они были доставлены в изолятор, где они заявили о желании ходатайствовать о предоставлении им статуса беженца на Украине, и попросили офицеров-пограничников предоставить им доступ к процедуре определения статуса беженца, однако их просьба не была принята. По их словам, они попросили у администрации изолятора бумагу для того, чтобы написать ходатайства о предоставлении им статуса беженца. Администрация отказала им, проинформировав, что они могут связаться с адвокатом, если у них есть деньги на оплату его услуг. Задержанные заявили, что у них нет денег, чтобы нанять адвоката, и в ответ сотрудник изолятора сказал им, что все они будут арестованы, как минимум, на полгода за незаконное пересечение украинской границы. Эту информацию правозащитники получили от искателя убежища из Афганистана, который находился под стражей вместе с сомалийцами. Он сообщил, что сам он был освобожден только после того, как заплатил 300 долларов США адвокату, назначенному пограничниками, и лишь когда он выплатил указанную сумму, его ходатайство о предоставлении статуса беженца было передано в миграционную службу. Он получил справку, удостоверяющую личность и подтверждающую факт рассмотрения его ходатайства миграционными властями.
По сути дела только представители неправительственных правозащитных организаций, партнеров УВКБ ООН в Украине, в силу своих возможностей предоставляют бесплатную правовую помощь задержанным искателям убежища. Но допуск представителей этих организаций к задержанным зависит от доброй воли администрации мест содержания под стражей или их руководства.
В июле 2003 года одиннадцать граждан Индии, сикхов по национальности, содержались в изоляторе Львовского пограничного отряда. Они обратились с заявлениями о предоставлении статуса беженца в миграционную службу, однако получили отказ по формальным основаниям. С помощью сотрудников юридического консультационного центра “Права человека не имеют границ” они обжаловали отказ в суд. Начальник миграционной службы готов был выдать им справки, на основании которых они имели бы право легально пребывать в Украине до окончания рассмотрения их дел в местном суде. Однако, по словам должностных лиц пограничной службы в отношении искателей убежища было вынесено решение о выдворении. Они не были освобождены, не смогли явиться в суд и были выдворены.
Надо отметить, что в последнее время между правоохранительными органами и НПО в ряде городов сложились конструктивные отношения в плане допуска правозащитников к задержанным для опроса и предоставления правовой помощи. Не в последнюю очередь это обусловлено тем, что правоохранительные органы часто не имеют реальной возможности для выдворения нелегальных мигрантов, поэтому они заинтересованы в том чтобы эти лица приобрели статуса искателей убежища.
В декабре 2003 года 5 искателей убежища из Сомали, после опроса их сотрудниками ЮКЦ “Права человека не имеют границ”, написали заявления о предоставлении им статуса беженцев. Содержались они в это время в изоляторе Львовского пограничного отряда. После получения согласия начальника миграционной службы они без проблем были доставлены к нему и освобождены. Получив справки о том, что в отношении них принято решение об оформлении документов, они ожидают завершения процедуры.
И наконец третья проблема – это игнорирование должностными лицами пограничной службы или органов внутренних дел норм Закона Украины “О беженцах”, которые обязывают их незамедлительно реагировать на обращения искателей убежища о предоставлении статуса беженца и передавать их в органы миграционной службы.
Закон Украины “О беженцах” в ч.1 и 3 ст. 8 и ч. 2 ст. 9 обязывает должностных лиц пограничной службы и органов внутренних дел передавать ходатайства искателей убежища о предоставлении статуса беженца в соответствующие органы миграционной службы. Особенно актуальна эта обязанность в ситуациях, когда искатели убежища находятся в заключении. Представители правозащитных организаций довольно негативно высказываются о соблюдении правоохранительными органами данного положения закона. Однако данные, приведённые Представительством УВКБ ООН в Украине свидетельствуют о том, что в 2003 г. около 300 заявлений о предоставлении статуса беженца попали в миграционные службы через органы Государственной пограничной службы и около 24 – через органы внутренних дел. Конечно, случаи игнорирования должностными лицами заявлений искателей убежища имеют место, что подтверждается и примерами, приведенными в данном обзоре. Мы предполагаем, что такие случаи можно расценивать как систематические, что может быть подтверждено лишь результатами проведенного с этой целью мониторинга. Но с правовой точки зрения, нарушения права беженцев на подачу заявления трудно доказать и ситуация может быть исправлена только при обеспечении задержанным искателям убежища права на беспрепятственное общение с адвокатами или сотрудниками правозащитных организаций. Это касается проблемы реализации права на бесплатную правовую помощь, которое пока что не гарантировано и гражданам Украины.
- Задержание лиц из уязвимых групп искателей убежища или перед выдворением
К сожалению, сотрудники правоохранительных органов, руководствуясь формальными требованиями процессуального законодательства, которое не предусматривает особого отношения к женщинам или семьям с детьми, применяют административные задержания и к этой категории лиц. Однако, попадая в условия изоляторов, женщины или семьи с детьми терпят большие страдания, что можно расценивать как жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение.
В сентябре 2003 года в изоляторе Львовского пограничного отряда содержалась семья чеченцев - муж, беременная жена и двое малолетних детей. Они были задержаны в Волынской области за попытку незаконного пересечения границы. Против мужа, по словам работников органа дознания, было возбуждено уголовное дело за использование поддельных документов. Изолятор в это время был переполнен и условия были ужасными. Задержанные написали заявления о предоставлении статуса беженца, но начальник миграционной службы, прибыв через четыре дня в изолятор не смог с ними встретиться, поскольку их там уже не было. По противоречивым сведениям, полученными от сотрудников пограничной службы, они или были отправлены в один из изоляторов в Волынскую область, или отпущены под подписку о невыезде. Выяснить их действительное местонахождение нам так и не удалось.
По информации, полученной от киевских правозащитников, афганскую женщину, вместе с ее детьми трех и пяти лет, в прошлом году, задержали украинские пограничники при попытке незаконного пересечения украинской границы со Словакией. Задержанная объяснила, что перевозчик-контрабандист оставил ее вблизи границы и она поняла, что находится на Украине, только после того, как была задержана пограничниками. Она заявила офицеру-пограничнику, что хотела бы подать ходатайство о предоставлении ей статуса беженца, офицер-пограничник посоветовал ей связаться с адвокатом, так как она могла подать ходатайство только через него. По ее словам, она сказала, что у нее нет денег, чтобы оплатить услуги адвоката, и тогда ее вместе с двумя детьми задержали на три недели.
Данные действия были произведены в нарушение ст. 32 КоАП, в соответствии с которой, административный арест не может применяться к лицам, не достигшим 18 лет, а также женщинам, у которых есть дети в возрасте до 12 лет. По ее информации, должностные лица пограничной службы связывалось с афганским посольством с запросом о выдаче ей паспорта либо другого документа для организации ее выдворения в Афганистан. Но ей удалось бежать из изолятора, подкупив сотрудника, и попасть в Киев. Она подала ходатайство о предоставлении статуса беженца, и в данное время оно рассматривается Киевской миграционной службой.
Практика показывает, что задержание стало необходимым условием для принудительного выдворения. При этом главной задачей администраций изоляторов пограничных отрядов или приемников-распределителей органов внутренних дел является подготовка к выдворению. Подготовка состоит в обеспечении задержанных документами для выезда и поиске средств для выдворения. Первый вопрос решается путем обращения к посольствам стран гражданской принадлежности задержанных с настоятельной просьбой установить их личность и выдать паспорта или документы, которые их заменяют. Средства для выдворения также требуют от посольств или же принуждают задержанных связаться с родственниками и попросить у них денег на билеты на самолет. Иногда средства на выдворение выделяются из государственного бюджета. В случаях, когда у задержанных были действительные документы и деньги, они выдворялись в страну происхождения незамедлительно.
В феврале 2004 года группа граждан Грузии была задержана в Ужгороде и доставлена в изолятор Чопского пограничного отряда. Там у них изъяли паспорта и деньги, они поставили подписи под документами, составленными должностными лицами пограничной службы, содержания документов они не понимали, доступа к правовой помощи у них не было. На протяжении 16 дней задержанные содержались в изоляторе. Четверо из группы, по их словам, неоднократно обращались к пограничникам с объяснением о том, что они покинули Грузию, из-за угрозы их жизни и свободе, с целью получить убежище в другой стране. Пограничники на обращение не реагировали. В конце февраля им сообщили, что вынесено решение об их выдворении в Грузию, их посадили на поезд и отправили в Одессу. На следующий день во Львове на вокзале поздно вечером они были освобождены благодаря вмешательству УВКБ ООН в Украине и работников организации “Права человека не имеют границ”. На данное момент они легально пребывают в Украине на основании справки об обращении в суд, куда они обжаловали отказ органа миграционной службы в принятии заявлений о предоставлении статуса беженца.
В марте 2004 года двое искателей убежища, граждане одной из стран Ближнего Востока, были освобождены из приёмника-распределителя в г. Киеве благодаря совместным действиям УВКБ ООН в Украине и сотрудников программы “Юридическая защита” ХИАС. В отношении этих лиц Киевским городским отделом по вопросам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц уже были подготовлены все документы для выдворения. Однако органы власти признали, что выдворение станет нарушением норм национального и международного права, поэтому оно должно быть отложено до тех пор, пока не будет завершена процедура предоставления статуса беженца этим лицам.
С августа 2003 года в приемнике-распределителе органов внутренних дел в городе Виннице содержалось несколько десятков нелегальных мигрантов, граждан КНР, в отношении которых было принято решение о выдворении и выделены средства на приобретение авиабилетов. Представители Винницкой правозащитной группы были допущены к задержанным спустя две недели после обращения об этом в УМВД области. С ними была переводчик с китайского языка направленый Представительством УВКБ ООН в Украине. В ходе опроса один из задержанных заявил, что он желает приобрести статус беженца из-за опасения преследований в Китае за его религиозную принадлежность. Заместитель начальника приемника отказал в разрешении написать соответствующее заявление ссылаясь на отсутствие у него таких полномочий. На следующий день к заявителю допустили только сотрудника областной миграционной службы, отказав представителям правозащитной группы на том основании, что они не права присутствовать согласно законодательства. Правозащитники лишь узнали, что в ходе собеседования искатель убежища отказался от своего заявления, опасаясь, что эта информация будет передана в Китайское посольство в Украине остальными задержанными. Следует отметить, что накануне, руководство приемника не разрешило правозащитникам проводить опрос задержанных в индивидуальном порядке, тем самым нарушив положения о конфиденциальности. Ходатайство правозащитников в областные и центральные органы внутренних дел и прокуратуры немедленно приостановить исполнение решения о выдворении и разрешить искателю убежища написать заявления не дали результатов. Можно предположить, что работники органов внутренних дел, не желая того чтобы пропали деньги за купленый авиабилет, нашли способы давления на заявителя, возможно с помощью его земляков для того, чтобы он отказался от своего намерения получить статус беженца.
На основании последнего случая можно сделать вывод, что должностные лица правоохранительных органов имея альтернативу – выдворить искателя убежища при наличии всех необходимых условий для этого или же допустить его к процедуре получения статуса беженца, скорее всего выберут первое, очевидно так понимая интересы государства. Случай также служит иллюстрацией того, что правозащитные общественные организации не имеют надлежащих правовых гарантий своей деятельности, поскольку законодательство Украины не закрепляет их права защищать людей в силу своего правового статуса.
4. Депортация
Как сказано в статье 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях, выдворение – это вид административного взыскания, которое может налагаться на иностранцев и лиц без гражданства за совершение административных правонарушений, которые грубо нарушают правопорядок. Выдворение может быть предусмотрено Законами Украины.
Например, Законом Украины «Об иммиграции» предусмотрена подобная санкция по отношению к лицам, которые были лишены в порядке, указанном в Законе, разрешения на иммиграцию175. Основаниями для отмены разрешения на иммиграцию могут быть:
- выяснилось, что его выдали на основании заведомо неправдивых ведомостей, подделанных документов или документов, которые утратили силу;
- иммигранта, осужденного в Украине к лишению свободы на срок более одного года;
- действия иммигранта представляют угрозу национальной безопасности Украины, общественному порядку в Украине;
- это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины;
- иммигрант нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства;
- в других случаях, предусмотренных законами Украины.
В случае принятия решения об отмене разрешения на иммиграцию, лицо, относительно которого принято это решение, обязано выехать с территории Украины на протяжении месяца со дня принятия решения. Если в данный срок лицо не покинуло территорию Украины, оно подлежит выдворению в порядке, предусмотренном законодательством Украины. В случае отмены разрешения на иммиграцию по отношению к лицу, которое имело до его получения статус беженца в Украине, его не могут выслать или принудительно вернуть в страну, где его жизни или свободе угрожает опасность из-за его расы, национальности, религии, гражданства (подданства), принадлежности к определенной социальной группе или политические убеждения.
О выдворении иностранцев с территории Украины сказано также в Законе Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства». В ст. 32 данного Закона сказано, что иностранец или лицо без гражданства, которые совершили преступление или административное правонарушение, после отбывания наказания или исполнения административного взыскания могут быть выдворены с территории Украины. Решение про выдворение принимается органами внутренних дел со следующим уведомлением прокурора про основания принятия такого решения на протяжении 24 часов. Решение о выдворении может сопровождаться запретом дальнейшего въезда в Украину сроком до пяти лет.
Также иностранец или лицо без гражданства могут быть выдворены по решению органов внутренних дел, органов охраны государственной границы (по отношению к лицам, которые были задержаны в пределах контролируемых пограничных районов при попытке или после незаконного пересечения государственной границы Украины) или Службы безопасности Украины со следующим уведомлением на протяжении 24 часов прокурора об основаниях принятия такого решения. Такое решение может иметь место, если действия иностранца или лица без гражданства грубо нарушают законодательство о статусе иностранцев и лиц без гражданства, или противоречат интересам обеспечения безопасности Украины или охраны общественного порядка, или когда это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины.
Иностранец или лицо без гражданства обязан покинуть территорию Украины в срок, указанный в решении о выдворении. В случае принятия данного решения в паспортном документе лица, относительно которого принято такое решение, аннулируется виза и изымаются документы на право пребывания в Украине. За санкцией прокурора, подлежат задержанию органами внутренних дел и органами охраны государственной границы, и административному выдворению в принудительном порядке иностранцы и лица без гражданства, которые уклоняются от выезда, после принятия решения о выдворении, или если имеются обоснованные основания считать, что они будут уклонятся от выезда.
Решение органов внутренних дел, органов охраны государственной границы или Службы безопасности Украины о выдворении может быть обжаловано в суде. Жалоба останавливает исполнение решения о выдворении, кроме случаев, когда необходимость немедленного выдворения обусловлена интересами безопасности Украины или охраны общественного порядка.
С момента объявления решения о выдворении из Украины иностранцу или лицу без гражданства предоставляется право немедленно уведомить об этом адвоката, дипломатического представителя своей страны или другое лицо (на свое усмотрение). По просьбе дипломатического представителя соответствующего государства исполнение принятого решения о выдворении может быть отложено, но не более чем на десять дней с момента объявления решения.
По данным Главы Государственной пограничной службы, за последенее время “произошли изменения в национальном составе незаконных мигрантов. Увеличилось количество граждан из Вьетнама, Бангладеш и Сирии. И уменьшилось число граждан таких стран, как Индия, Китай, Афганистан, Пакистан, которые незаконно въезжают на территорию нашего государства”. Каждого второго нарушителя ловят на границе с Россией, Молдовой и Белорусией.
Украина в январе 2002 года присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Однако, она все еще не привела национальное законодательство в соответствие с данной Конвенцией. Согласно ст. 9 Конституции Украины международные договора, согласие на которые дал Верховный Совет Украины, являются частью национального законодательства Украины. Таким образом, наряду с нормами законов Украины, применяются нормы международных договоров и конвенций, которые были ратифицированы Украиной.
Прогрессивным является то, что фундаментальный конвенционный принцип не высылки беженцев, нашел свое отображение в Законе Украины “О беженцах”. Согласно ст. 3 Закона Украины “О беженцах”, беженец не может быть выслан или принудительно возвращен в страну, где его жизнь или свобода будет находиться под угрозой по причине его расы, вероисповедания (религии), национальности, гражданства (подданства), принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям. Беженец не может быть выдворен или принудительно возвращен в страну, где он может быть подвергнут пыткам либо иному бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию, либо в страну, откуда он может быть выдворен или принудительно возвращен в страны, где его жизнь или свобода будет находиться под угрозой по причине его расы, вероисповедания (религии), национальности, гражданства (подданству), принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям.
Действие этой статьи распространяется как на признаных Государственным Комитетом Украины по делам национальностей и миграции беженцев, так и искателей статуса беженца, если они пересекли государственную границу Украины, находятся на ее территории и отвечают термину «беженец», которое дается в ст. 1 Закона Украины “О беженцах”.
Ключевым для соблюдения этого принципа является допуск искателей статуса беженца к процедуре определения их статуса, а также их документирование справками, подтверждающие законность их пребывания в Украине на период прохождения процедуры, установленной Законом.
В тоже время, ст. 15 Закона Украины “О беженцах”, предусматривает лишение статуса беженца, если беженец занимается деятельностью, которая представляет угрозу национальной безопасности, общественному порядку, здоровью населения Украины. Следует подчеркнуть, что решение о лишении статуса беженца принимается Государственным Комитетом Украины по делам национальностей и миграции на основании ходатайства органа внутренних дел, Службы безопасности Украины, другого органа государственной власти без какой-либо судебной процедуры, которая бы доказывала вину беженца. После лишения статуса беженца, лицо, которое не использовало право на обжалование решения о лишении статуса беженца, должно покинуть территорию Украины в установленый срок. В противном случае, в соответствии с Законом Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», такое лицо может быть выдворено в принудительном порядке. Такая процедура не соответсвует Конвенции о статусе беженцев 1951 года, которая вообще не придусматривает возможности лишения статуса беженца. Согласно ст. ст. 32 и 33 Конвенции, беженцы, которые занимаются деятельностью, представляющей угрозу национальной безопасности и общественному порядку, а также совершили особо тяжкое преступление, остаются в статусе беженцев, и в судебном порядке должны быть осуждены на территории Украины. Согласно ст. 12 Уголовного Кодекса Украины к особо тяжким преступлениям относятся те, за которые предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок более десяти лет или пожизненное лишение свободы. В частности, к таким преступлениям относятся умышленное убийство, умышленное нанесение тяжких телесных повреждений, действия, направленные на насильственное изменение или уничтожение конституционного строя или на захват государственной власти, взятие заложников и т.п.
Решение о высылке таких беженцев может также приниматься исключительно в судебном порядке. При этом, таким беженцам, дается право представления в свое оправдание доказательств, обжалования в надлежащих инстанциях, а также право иметь для этой цели своих представителей. Таким беженцам предоставляется достаточный интерес для получения законного права на въезд в другую страну для избежания высылки в страну происхождения.
Гражданин Афганистана, получивший статус беженца в Украине, в конце 2003 года по неизвестным причинам был депортирован Службой безопасности Украины в страну происхождения. Его дело не рассматривалось в суде, и он был принудительно депортирован без судебного разбирательства. По словам афганских беженцев, три украинца в штатском пришли к нему на квартиру и предъявили удостоверения сотрудников Службы безопасности Украины. Его квартира подверглась обыску без соответствующей судебной санкции, а в это время он сам был подвергнут допросу, а потом ему было приказано поехать с ними в учреждение для дополнительного допроса. Он был вновь допрошен в управлении Службы безопасности. Он заявил, что подвергся допросу незаконно и что человек, допрашивающий его, вынудил его подписать бумагу на украинском языке, не сказав ему, что в ней написано. В тот же день его удостоверение беженца было изъято СБУ, и ее сотрудники сообщили ему, что они депортируют его в страну происхождения. За его деньги властями был приобретен для него авиабилет, и он был депортирован. Согласно п. 2 ст. 26 Конституции Украины «иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане Украины, за исключением случаев, установленных Конституцией, законами или международными договорами, подписанными Украиной». В статье 33 Конвенции 1951 года и в Протоколе 1967 года сказано, что Договаривающаяся сторона не будет никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность. Аналогичную норму содержит Закон Украины «О беженцах».
В п. 2 ст. 33 Конвенции 1951 года и вышеупомянутой ст. 3 Закона Украины «О беженцах» указывается, что данное положение не может распространяться на беженца, если есть достаточные основания предполагать, что он может представлять угрозу безопасности страны пребывания, или если он осужден вступившим в законную силу приговором за особо тяжкое преступление и представляет угрозу для общества в этой стране. Но, как было указано выше, по этому делу судебного разбирательства не проводилось.
В конце декабря 2003 года г-н П. направил свой национальный паспорт в Отдел по вопросам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц УМВД Украины в Подольском района г. Киева на регистрацию. После нескольких попыток получить свой паспорт обратно, П. 17 января 2004 года вернули паспорт с отметкой о депортации, извещающей о том, что он является «нежелательным лицом» и должен покинуть территорию Украины до 24 января 2004 года. Данное действие было обжаловано в Государственный Департамент по вопросам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц МВД Украины и прокуратуру. В жалобе было указано, что дело о предоставлении П. статуса беженца в Украине, находится на рассмотрении. Решение по его жалобе в Государственный комитет по делам национальностей и миграции на отказ в предоставлении статуса беженца Управлением по делам национальностей и миграции г. Киева согласно п. 6 ст. 12 Закона Украины «О беженцах» не было вынесено. Его депортация приведет к нарушению прав человека, украинского и международного законодательства. 2 марта 2004 года было получено уведомление о том, что отметка о депортации была поставлена по ошибке и должна быть отменена.
Гражданка Сомали, в 2002 году окончившая Винницкий медицинский университет и получившая специальность врача, подала ходатайство о предоставлении ей статуса беженца, и ее заявление рассматривалось украинскими властями. Она также подала прошение о переселении в Канаду, и ее заявление о переселении рассматривалось в посольстве Канады в Украине, когда в конце 2003 года она неожиданно была депортирована украинскими властями без судебного разбирательства и решения суда. Насколько это известно, она не совершала каких-либо преступлений и не занималась деятельностью, представляющей угрозу для национальной безопасности, общественного порядка или здоровья населения Украины в соответствии со ст.15 Закона Украины «О беженцах». Она была депортирована в Сирию, затем в Кувейт, а оттуда в Сомали, где ей может угрожать опасность.
Многие чеченские искатели убежища были депортированы в Россию без рассмотрения их ходатайств о предоставлении им статуса беженца. В результате депортации в страну происхождения они могут подвергнутся жестокой дискриминации и наказанию. Большинство из них были депортированы украинскими пограничниками из пропускных пунктов Брянск, Ростов, Гомель, Красна Миглиски.
В феврале 2003 года двое граждан Эфиопии были депортированы в страну происхождения после того, как они, по имеющейся достоверной, хотя и неподтвержденной информации, провели в изоляторе временного содержания города Мукачево около десяти месяцев. Они оба неоднократно обращались к администрации изолятора с просьбой предоставить им доступ к государственной процедуре предоставления убежища, но администрация отказывала им в этом и связалась с посольством Эфиопии в Москве с просьбой выдать им паспорта или иные проездные документы. Посольство Эфиопии выдало паспорта, и задержанные были в конце концов депортированы в Эфиопию.
На данный момент Украина подписала договора о реадмиссии с Венгрией (1993), Польшей (1993), Словакией (1993), Латвией (1997), Литвой (1997), Молдовой (1997), Болгарией (2000), Узбекистаном (2000), Туркменистаном (2001), Грузией (2003) и Швейцарией (2003).
Согласно договорам о реадмиссии, каждая из сторон по ходатайству другой стороны без дополнительных формальностей примет лицо, которое не выполняет или перестало выполнять необходимые условия въезда или пребывания на территории государства другой стороны, если будет доказано или есть основания считать, что это лицо является гражданином государства стороны, которой его передают. Передаче подлежат также и граждане третьих государств или лица без гражданства, если будет доказано, что указанные лица незаконно проникли непосредственно с территории государства, куда его передают.
На данный момент ведутся также переговоры по подписанию договоров о реадмиссии между Украиной и Европейским Союзом. Суть соглашения состоит в том, что после вступления его в силу страны ЕС и Украина смогут возвращать друг другу всех лиц, которые нелегально пересекли границу, если будет доказано, что эти лица прибыли на территорию Украины с территории одной из стран ЕС, или, наоборот, с территории Украины – на территорию ЕС.
В ст. 55 Конституции Украины сказано, что права и свободы человека и гражданина защищаются судом. Каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Это означает, что каждый, в том числе иностранец или лицо без гражданства, может обратиться с жалобой в суд первой инстанции. Затем, если заявителя не удовлетворяет решение суда первой инстанции и есть предусмотренные законом основания, обжаловать решение суда первой инстанции в апелляционный суд. Решение апелляционной инстанции можно обжаловать в Верховный Суд Украины.
Конституция гарантирует также каждому (в том числе иностранцам и лицам без гражданства) право обращаться за защитой своих прав к Уполномоченному Верховного Совета по правам человека. По данным Уполномоченного, с каждым годом возрастает количество заявителей-иностранцев. Чаще всего за защитой прав обращаются граждане Российской Федрации, Республики Белорусь, Республики Молдова и Казахстана. Каждое второе обращение иностранных граждан связано с нарушением гражданских прав и свобод и, в первую очередь, права на свободу от незаконного выдворения за пределы Украины.
Каждый имеет право, после использования всех национальных средств правовой защиты обращаться за защитой своих прав и свобод к соответствующим международным судебным учреждениям или к соответствующим органам международных организаций, членом или участником которых Украина является. Одним из таких международных органов является Европейский Суд по правам человека.
Дополнительные гарантии защиты прав лиц, относительно которых принято решение о выдворении, закреплены в Законе Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», а также в Правилах въезда иностранцев и лиц без гражданства в Украину, их выезда с территории Украины и транзитного проезда через ее территорию. В частности, по просьбе дипломатического представителя соответствующего государства исполнение принятого решения о выдворении может быть отложено, но не более чем на десять дней с момента объявления решения.
Экстрадиция – это выдача лиц, которые преследуются компетентными органами стороны, которая подает запрос, за совершение правонарушений или которые разыскиваются вышеуказанными органами с целью исполнения решения суда или постановления про задержание под стражей.
В соответствии с Законом Украины «О беженцах» лицо, желающее получить статус беженца, подает заявление в миграционную службу. В случае отказа, в приеме заявления искатель убежища может подать жалобу в Государственный комитет по вопросам национальностей и миграции или в суд. В случае обжалования, миграционная служба выдает искателю убежища справку, которая подтверждает, что данное лицо имеет законные основания находиться на территории Украины. До тех пор пока жалоба или ходатайство не будут рассмотрены всеми компетентными органами по сути, искателя убежища не могут выслать с территории Украины.
К сожалению, не всегда исполняются данные нормы законодательства. Господин М. обратился в Управление по делам национальностей и миграции г. Киева с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца в октябре 2002 года. В принятии его заявления ему было отказано на основании ст. 9 Закона Украины «О беженцах», из-за пропуска трех дневного срока обращения. Жалоба М. в Государственный Комитет Украины по делам национальностей и миграции на решение Управления была отклонена. Таким образом заявление о предосталении статуса беженца не было расмотренно по сути, и не позволило судить о характере и степени опасений М. в случае его возвращения в страну происхождения. В результате М. был выдан Генеральной прокуратурой Украины росийским правоохранительным органам.
На наш взгляд, экстрадиция М. в январе 2004 года была нарушением норм украинского и международного права, т.к. искатель статуса беженца не может быть выдворен в государство, где его жизни будет угрожать опасность. Решение об экстрадиции может быть принято только после тщательного изучения заявления о предоставлении статуса беженца и официального решения Государственного комитета Украины по делам национальностей и миграции.
По данным Генеральной прокуратуры в 2003 году Украина удовлетворила 135 заявлений об экстрадиции. Из 128 выданых граждан: 41 в Российскую Федерацию, 28 в Молдову, 17 в Азербайджан, 16 в Белорусь, по 7 в Армению и Казахстан, по 3 в Грузию, Узбекистан и Германию. Искателей статуса беженца, как утверждает прокуратура, среди вышеупомянутых лиц не было.
Подводя черту под всем вышесказанным, нужно отметить, что законодательство Украины регулирует вопросы депортации, высылки, реадмиссии и экстрадиции, законы содержат также определенные гарантии защиты прав искателей статуса беженца, а также лиц, в отношении которых было принято решение о выдворении. Но, к сожалению, не всегда нормы законодательства выполняются в полном объеме. Причинами данного явления являются халатность, незнание норм права должностными и служебными лицами. Кроме того, серьезной является проблема нелегальной миграции, однако это не освобождает украинские власти от международных обязательств в отношении предоставления статуса беженца и защиты тем, кто этого заслуживает. Это может быть достигнуто только путем применения справедливой процедуры определения статуса беженца, которая гарантирует право лиц, ищущих убежища, на подробное изложение своих дел, справедливое рассмотрение их заявлений и справедливую процедуру подачи жалоб. Во время процедуры, а также до вынесения окончательного решения, искатели статуса беженца должны быть полностью защищены от принудительной депортации, содержания под стражей и унизительного обращения со стороны правоохранительных органов. К сожалению, в большинстве случаев данные положения украинскими компетентными органами не соблюдаются. Улучшению ситуации будет также способствовать привидение норм национального законодательства в полное соответствие с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года.