Пояснительная записка 3 Рабочая программа дисциплины 4 Методические рекомендации для преподавателей
| Вид материала | Пояснительная записка |
- Пояснительная записка 4 Рабочая программа дисциплины 4 Методические рекомендации для, 1395.21kb.
- Методические рекомендации по изучению учебной дисциплины, задания для контрольных работ, 170.64kb.
- В. И. Прусова, И. И. Миронова рабочая программа учебной дисциплины (методические рекомендации), 469.22kb.
- Методические рекомендации для студентов 35 > методические рекомендации для преподавателей, 886.41kb.
- Методические рекомендации для преподавателей Москва-Санкт-Петербург 2007, 339.67kb.
- Рабочая программа пояснительная записка, 230.86kb.
- Рабочая программа дисциплины «Гостиничная индустрия» для специальности 100105 «Гостиничный, 240.77kb.
- Учебно-методический комплекс дисциплины экономика фирмы Специальность, 460.1kb.
- Методические рекомендации по акушерству для преподавателей, 1251.08kb.
- Методические рекомендации к написанию рефератов, 30.98kb.
План
1. Переход от коллежской к министерской системе управление в 1802 г. Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.).
2. Учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
3. Усиление централизации государственного управления и формирование службы гражданской (государственного аппарата) при Николае I. Государственная практика местного управления.
В начале ХIХ в. административная система петровских коллегий и коллежская служилая бюрократия окончательно показали свою отсталость, непрофессионализм и неэффективность. Усилия преемников Петра I в течение всего XVIII в. оказались направлены в первую очередь к упрощению и прямому сокращению создаваемого центрального и провинциального аппарата.
Коллегии то объединялись, то делились, то ликвидировались, то восстанавливались, расширялись и суживались их функции, усложнялась структура, создавались дополнительно конторы, канцелярии, экспедиции, что загромождало и без того сложное государственное управление, и не позволяло справиться с возрастающими объемами документооборота. Внутри самой коллежской системы возникали, накапливались элементы, принципы, не свойственные ее природе, отрицавшие ее. Прежде всего, это единоначалие, которыми наделялись президенты коллегий и главы, существовавших и вновь созданных структур, статус которых повышался до уровня полномочных начальников. Система коллежского делопроизводства сковывалась жесткими рамками Генерального регламента 1720 г. Накапливались предпосылки для замены коллежской новой системой управления. Роль коллегий снижалась, многие функции управления передавались на местный уровень. Деятельность коллегий угасала, большинство их закрылось и прекратило существование к концу XVIII в. Продолжая политику централизации управления для сохранения самодержавия, начатую Екатериной II и Павлом I, царь Александр I после вступления на престол, Манифестом «Об учреждении министерств» в сент. 1802 г. воплотил идеи своего отца – царя Павла I, – и учредил восемь министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции, народного просвещения. Государственное казначейство сохранило свою самостоятельность. Главной привилегией и главным атрибутом министерской власти стали регулярные личные доклады царю. Эта система министерских докладов царю стала продолжением традиции, сложившейся в управлении еще во времена приказной системы. В зависимости от значения министерства и роли, которую играл тот или иной министр эти доклады были ежедневными или более редкими, но не реже, чем раз в неделю. Во время доклада министр представлял монарху проекты высочайших указов и повелений. Практика личных докладов сохранилась вплоть до 1917 года. Впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась и отлаживалась, так называемая «линейная система» — губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались – точно так же, как капитан-исправник, как начальник уезда, получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично проводились сквозь всю страну линии Минфина – через губернскую казенную палату, вплоть до уездного казначея; Минюста – через губернские и уездные суды. Все министры, за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарища министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам. Реорганизация государственного аппарата не могла не повлиять на организацию документопотоков и систему разновидностей делопроизводственной документации. Продолжая совершенствовать новую структуру управления в 1810 г. Александр I разделил все государственные дела между 12 министерствами, а в июне 1811 г. издал Манифест «Общее учреждение министерств». Этим актом была завершена министерская реформа, начатая в 1802 г. и в России окончательно утвердился отраслевой принцип организации управления, начало которому положила коллежская система. Вводилась единая структура аппарата министерств. Аппарат включал: 1. департаменты; 2. совет министра; 3. общее присутствие отделений; 4. канцелярию министра; 4. «особенные установления, при некоторых министерствах состоящие». Основной структурной единицей министерств были департаменты во главе с директором, делившиеся на отделения с начальником, низшей управленческой единицей были столы со столоначальником. В систему управления министерством включалась канцелярия «для производства общих дел, до всех департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих», которая «делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел», «управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов». С созданием министерств, в них сосредоточились все нити управления губерниями, – так, в России завершалась организация единой бюрократической системы управления, используя которую самодержавная монархия еще более ста лет имела возможность руководить всем ходом дел в государстве. Централизация власти привела к ее дальнейшей бюрократизации: резко вырос объем документооборота, усложнилось делопроизводство, что, в свою очередь, способствовало росту численности государственного аппарата.
Согласно указу царя Александра I, изданному в янв. 1805 г., Сенат был реформирован, и стал состоять из 9-ти департаментов: в Санкт-Петербурге – первый, второй апелляционный, третий апелляционный, четвертый апелляционный (новоучрежденный), пятый уголовный (прежний 4-й), межевой; в Москве: шестой уголовный (прежний пятый), седьмой апелляционный, восьмой апелляционный (новоучрежденный). Важно отметить, что канцелярии департаментов возглавлялись обер-прокурорами, назначаемыми министром юстиции, а не обер-секретарями, как это было указано в Генеральном регламенте 1720 г. В штат канцелярий входили обер-секретари, секретари, экзекуторы, протоколисты, регистраторы, повытчики или столоначальники с их помощниками и необходимое количество канцелярских служителей. Все министры объявлялись членами Сената по их должности (это правило действовало до 1811 г., когда министры по должности стали входить в состав учрежденного Государственного Совета). Должность министра юстиции была соединена с должностью генерал-прокурора Сената. Но на практике после реформы Сената, проведенной Александром I, роль этого органа ограничивалась лишь функциями высшей судебной инстанции и функциями надзора в отношении местных властей. Дела, решенные в губернских учреждениях, направлялись в департаменты Сената в соответствии с «Примерным расписанием, из каких губерний, в какие департаменты поступать делам», которое было введено в действие вместе с указом о реорганизации Сената. Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный в янв. 1810 г. указом Александра I, – Государственный Совет, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. Государственный Совет явился органом коллегиальным, в состав которого вошли 4 департамента: Департамента законов, рассматривавшего законопроекты общегосударственного значения; Департамента гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства; Департамента государственной экономии, занимавшегося вопросами, касающихся финансов, промышленности, торговли, наук; Военного департамента (до 1854 г.).
Правление царя Николая I с дек. 1825 г. стало временем совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации служилой бюрократии. В 1830 г. утверждается новая структура Сената в количестве 11 департаментов, и что еще более важно устанавливается четкая организация сенатского делопроизводства. В отличие от предыдущих сенатских реформ XVIII в., теперь каждый департамент Сената и каждое отделение департамента стали иметь свои канцелярии, что значительно повлияло на интенсивность и порядок работы одного из высших органов управления. Для улучшения документооборота все канцелярии, как департаментов, так и отделений были разделены на экспедиции в соответствии с количеством дел и штатом чиновников, назначаемых министром юстиции или обер-прокурором. Каждая экспедиция возглавлялась обер-секретарем. Экспедиции делились на столы, управляемые старшими и младшими помощниками обер-секретарей. Перемены, связанные с реформаторской деятельностью Николая I, коснулись и Государственного Совета, который с момента создания стал занимать важное место в механизме управления Российской империи. Важной вехой в истории деятельности нового органа центрального управления стала замена Манифеста Александра I «Образование Государственного Совета» 1810 г. новым Манифестом Николая I «Учреждение Государственного Совета», изданным в 1842 г. В документе 1842 г. уже отсутствовали положения, согласно которым Государственный Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений, и таким образом, определились направления принятия законопроектов без участия Государственного Совета. Кроме того, в сравнении с предыдущим документом, отсутствовали положения о контроле за деятельностью министерств, что означало ликвидацию сдерживающего начала министерского произвола, а сами министры, как члены Государственного Совета по должности, получали возможность усиленно влиять на принимаемые решения Государственного Совета. Все это, несомненно, усилило влияние министров в системе управления. А добавленные царскими указами в период 1811 – 1841 гг. новые функции по рассмотрению административных, судебных, финансовых дел отвлекали Государственный Совет от выполнения его главнейшей задачи – законотворчества.
Особенное развитие в правление Николая I получила Собственная Канцелярия Его Императорского Величества. Она была разделена на шесть отделений, каждое имело самостоятельное положение, и значение каждого равнялось министерскому. В 1826 г. были учреждены первое, второе и третье отделение Канцелярии; в 1828 г. - четвертое, в 1836 г - пятое, в 1842 г. – шестое. В ведении первого отделения находились исполнение получаемых от императора поручений, подготовка высочайших указов, рескриптов, приказов; представление государю поступавших на его имя прошений, донесений начальников губернаторов; рассмотрение вопросов, касающихся условий гражданской службы, наград и др. Первое отделение состояло под начальством статс-секретаря императора. В ведении второго отделения находилось приведение в порядок действующих законов. В ведении третьего отделения находились: сыск и следствие по политическим делам, контроль за литературой и театром, за журнальной периодикой, литературной полемикой, борьба со старообрядчеством, контроль за пребыванием иностранцев в России, дела о жестоком обращении помещиков с крестьянами и т.д. В 1839 г. третьему отделению был придан жандармский корпус. Четвертое отделение должно было заменить собой канцелярию императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), в ведении которой находились состояние женского образования, призрение брошенных младенцев, приюты, призрение слепых и глухих детей, призрение и врачебно-медицинская помощь взрослому населению и т.п. Пятое отделение управляло казенными крестьянами Санкт-Петербургской губернии. Шестое отделение занималось вопросами Закавказского края. Семь российских царей – от Петра I до Александра I включительно – приступали к задаче систематизации законодательства, однако практических результатов достигнуто не было до тех пор, пока Николай I для решения этой задачи не создал Второе Отделение Собственной Его Величества канцелярии под руководством М. М. Сперанского. В результате публикация основных общегосударственных законодательных актов была осуществлена в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗ) и «Своде законов Российской империи» (СЗ), что привело российское законодательство в упорядоченный вид. Полное собрание законов Российской империи состоит из трех отдельных собраний. В 45 томах первого издания 1832 г. (ПСЗ РИ 1-е собр.) вошли в хронологическом порядке законодательные акты с 1649 по 12 дек. 1825 г. Второе собрание (ПСЗ РИ 2-е собр.) из 55 томов публиковалось с 1830 по 1884 гг., включало законодательные акты с 12 дек. 1825 года по 28 февр. 1881 гг. Третье собрание (ПСЗ РИ 3-е собр.) из 33 томов публиковалось с 1885 по 1916 гг., включало законодательные акты с 1 марта 1881 по 1913 гг. В отличие от Полного собрания законов Российской империи – издания хронологического, Свод законов Российской империи (СЗ) — издание систематическое. Впервые СЗ было опубликовано в 1832 г. Затем целиком переиздавалось в 1842 и 1857 гг.
Николай I обратил внимание на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Манифесту царя «Общий наказ гражданским губернаторам» и Высочайше утвержденного «Положения о порядке производства дел в Губернских Правлениях», изданных в июне 1837 г., усилилась власть губернаторов, соединившая в их лице функции управления и надзора. Вице-губернаторы были переименованы в председателей казенных палат, а вице-губернатором теперь назывался старший из советников губернского правления. Все вопросы, касавшиеся взаимодействия губернаторов с казенными палатами и иными губернскими финансово-хозяйственными учреждениями были переданы в губернское правление. Но система провинциального управления и делопроизводства продолжала функционировать неэффективно. Поэтому Николаем I был издан в янв. 1845 г. именной указ «Учреждение губернских правлений». Изменилась структура губернских правлений, хотя они, по-прежнему, подчинялись непосредственно Сенату и состояли в ведомстве МВД. Присутствие губернского правления, под председательством губернатора, составляли: вице-губернатор, три советника (один из них старший) и асессор. Кроме губернского правления существовали: губернское по земским и городским делам присутствия, губернское по воинской повинности присутствие, губернский лесоохранительный комитет, губернский комитет попечительства о народной трезвости, губернское попечительство детских приютов, губернский комитет общества попечительного о тюрьмах, губернская оценочная комиссия, губернский распорядительный комитет и др. В 1838 г. происходит реорганизация крестьянского самоуправления. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление волостная расправа. Это позволило более четко дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. В каждом большом казенном селении создавалось т.н. сельское общество. Но в целом, следует отметить, что царь Николай Павлович при попытке модернизировать местные учреждения основное внимание уделил решению практических вопросов, связанных с организацией канцелярского порядка.
В России к середине XIX в. уже почти полностью сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил утверждением в 1832 г. «Устава о службе гражданской», в котором было установлено примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до его отмены в ноябре 1917 г. В Уставе содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, регламентировавших формирование и управленческую работу корпуса государственных служащих России. Все это ставило деятельность персонала административных органов на прочную законодательную основу. Граница между военной и гражданской карьерами теперь была четко обозначена, и они могли пересекаться только на высшем чиновничьем уровне (генерал-губернаторы, сенаторы, министры). Были изданы также специальные законы от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй – условия продвижения по лестнице чинов, в основу которых был положен принцип выслуги, обеспечивавший постепенный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. Николай I прилагал усилия для создания условий службы, при которых чиновник мог расширять профессиональные знания, накапливать опыт по избранной специальности. В 1837 г. Сенат с согласия Николая I запретил принимать в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений. Для назначения на должности в центральные управленческие органы требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских или приравненных к таковым административных структурах. Следует отметить, что Николай I за годы своего правления добился поставленной перед собой цели – бюрократия сформировалась как основная опора и главный инструмент самодержавия. Характерной чертой разросшегося при Николае I до небывалых ранее размеров чиновного аппарата стало также и то, что важнейшие посты на среднем уровне чиновной иерархии империи занимали люди, избравшие гражданскую службу в качестве карьеры и жившие на жалованье.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1. Объясните причины перехода от коллежской к министерской системе управление. Какую роль сыграл Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.)?
2. Какое значение для системы управления России имело учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
3. Объясните, какие меры были предприняты Николаем I для усиления централизации государственного управления и что изменилось в государственной практике местного управления.
4. Объясните, как шло формирование государственной службы при Николае I?
Темы рефератов
1. Причины и результаты перехода в царствование Александра I от коллежской к министерской системе управления.
2. Учреждение и порядок работы Государственного совета в начале XIX в.
3. Реформы Николая I центральных и провинциальных государственных учреждений в 1830 – 1840 гг.
4. Формирование государственной службы при Николае I.
Рекомендуемая литература
| 1. | Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XХ века: Учебное пособие. – М., 2000. |
| 2. | История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, исправленное / Под общ. ред. Р. Г. Пихои. – М., 2002. |
| 3. | Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник / Н. А. Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007. |
| 4. | Российское законодательство X – XX вв.: в 9 т. Т.6; Т. 7. |
Учебное задание к практическому занятию по теме «Государственные учреждения в условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX в.)»
Изучить учебный материал о развитии системы государственных учреждений в первой половине XIX в.
Тема практического занятия «Государственные учреждения в условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX в.)»
1. Причины и условия перехода от коллежской к министерской системе управление в начале XIX в. Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.). Комитет министров.
2. Учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
3. Усиление централизации государственного управления и государственный аппарат при Николае I. Государственная практика местного управления.
Словарь терминов и понятий
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ – с 1810 г. высший законосовещательный орган, а в 1906 – 1917 гг. верховная законодательная палата Российской империи. Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения императором, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы на определения департаментов Сената и других органов. Председатель и члены Совета назначались императором. Состоял из Общего собрания, нескольких департаментов и Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем. После создания Государственной Думы (1906 г.) в Государственный Совет входили члены по назначению императора и члены по выборам (поровну) от духовенства, губернских земских собраний, губернских и областных дворянских обществ, Академии наук и университетов, а также от промышленности и торговли (частично путем косвенных выборов). Рассматривал принятые Государственной Думой законопроекты до их утверждения императором. После Февральской революции 1917 г. не собирался, упразднен декретом СНК РСФСР в декабре 1917 г.
Манифест Александра I «ОбщеЕ учреждениЕ министерств». Принят в 1811 г. Содержание Манифеста Александра I «Общее учреждение министерств» свидетельствует о достаточно четком различии двух аспектов делопроизводственной деятельности: 1) формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XX в. широко употреблялся самостоятельный термин – «письмоводство»); 2) движение документов и дел (порядок «течения дел»), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.
ПоложениЕ о порядке производства дел в Губернских Правлениях – Высочайше утвержденный царем Николаем I государственный нормативный акт, изданный 3 июня 1837 г. Регулировал делопроизводство по рассмотрению различных прошений, за счет сокращения количества форм внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего реестра входящих бумаг, вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Также было упрощено документирование процесса доклада и решения дела.