Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по изучению курса административная юстиция

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7

Тема 3

Системы административной юстиции в современном мире.

Организация органов административной юстиции, осуществляющих разрешение административных споров, в современном мире характеризуется значительным многообразием. Оно обусловлено особенностями государственно-правового развития той или иной страны, доктринальными принципами, положенными в основу построения национальной системы административной юстиции, спецификой правовой культуры и т.д. Тем не менее, во всем этом многообразии организационных форм административной юстиции можно выделить ряд моделей (систем), характеризующих общие параметры ее построения в целом ряде стран. В качестве наиболее распространенных из этих моделей (систем) можно назвать: французскую, германскую, испанскую, англо-саксонскую, испанскую.

3.1. Сущность французской модели административной юстиции состоит в том, что административные трибуналы (суды публичного права) образованны в системе самой исполнительной власти путем отделения их от «активной администрации», т.е. от органов, непосредственно осуществляющих оперативно-распорядительную и нормотворческую деятельность.

Система судов публичного права отграничивается от общих судов по субъекту правонарушения, лежащего в основании административного спора. В качестве такого субъекта рассматривается публичная администрация. Соответственно, подведомственность административных споров определяется по следующему общему принципу: спор относится к ведению административных трибуналов, если его стороной является орган публичной администрации. Однако надо иметь в виду, что из этого общего правила существует ряд исключений, относящих отдельные виды административных споров к ведению общего суда. Отсюда французскую модель административной юстиции обозначают как систему «двойственной административной юрисдикции».

К французской модели в той или иной мере относятся системы административной юстиции в таких странах как Италия, Греция, Канада, Египет, Сирия, Ливан, Тунис, Сенегал, Колумбия и др.

При изучении специфики французской модели необходимо иметь в виду, что:

а) административные трибуналы подразделяются на два вида: трибуналы общей административной юрисдикции и трибуналы специальной административной юрисдикции.

Во Франции, например, трибуналы общей административной юрисдикции имеют статус судов общего права в административной сфере: к их ведению, за определенными исключениями, отнесены все административные споры. Система этих судов включает региональные и апелляционные трибуналы и возглавляется Государственным советом, который выполняет две основные функции: юрисдикционную (судебную) и функцию советника правительства. Председателем Госсовета «по праву» является премьер-министр, а по замещению – министр юстиции. При изучении данного вопроса студенту будет интересно особо разобраться с тем, как обеспечивается независимость этих административных трибуналов от «активной» публичной администрации.

б) специальные административные трибуналы обладают узкой компетенцией, ограниченной одной сферой деятельности и определенным видом административных споров. Во Франции, например насчитывается более 50 таких трибуналов, и к ним, в частности, относятся: Счетная палата (центральная и региональная), Дисциплинарный совет народного образования и т.д. Решения этих трибуналов могут быть обжалованы в Госсовет.

3.2. Германская система административной юстиции. Характеризуется следующими принципами построения:

а) принцип изоляции административного правосудия от вмешательства исполнительной власти, что предопределяет включение административных судов (судов публичного права) в систему публичной власти;

б) разделение сфер публичных и частных гражданско-правовых споров, что обуславливает обособление административного правосудия от общих судов;

в) административные суды образуют самостоятельную ветвь правосудия внутри судебной системы в целом, стоящую вне системы общих судов. Они организуются по принципу внешней специализации, т.е. специализации, внешней по отношению к общим судам;

г) компетенция этих судов определяется не по субъекту правонарушения (как во Франции), а по характеру нарушенного права: если объектом нарушения является публичное право, то споры относятся к ведению административных судов, за исключением тех, которые отнесены к ведению Конституционного суда.

Германская модель административной юстиции в той или иной организационной форме получила распространение в целом ряде стран: Австрии, Швеции, Мозамбике, в Японии до 1946 г. и др.

Особенности организации этой системы административной юстиции рекомендуется рассмотреть на примере самой Германии. При этом важно обратить внимание на следующие моменты:

Вне общих судов в рамках системы судебной власти организуются административные суды как общей административной юрисдикции, так и специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, дисциплинарные).
Все административные суды имеют трехзвенную структуру: административные суды земель (в т.ч. финансовые, социальные, дисциплинарные) – Верховные административные суды земель (в том числе, Верховные финансовые суды земель и т.д.) – Федеральный Административный суд (в т.ч. Федеральный финансовый суд и т.д.).
Все административные суды – как общей, так и специальной административной юрисдикции – осуществляют правосудие по специальным судопроизводственным актам (например, Закон о судопроизводстве по финансовым делам 1965 г., Закон о судопроизводстве по социальным делам 1975 г. и т.д.).

3.3. Испанская модель или система административной юрисдикции общих судов характеризуется следующими признаками:

а) административная юрисдикция рассматривается не как специальная по отношению к судам общей юрисдикции (гражданской и уголовной), а как обычная юрисдикция общих судов. Соответственно, юрисдикция общих судов делится на гражданскую, уголовную и административную.

б) органы административной юстиции образуются посредством внутренней специализации общих судов, а не судебной системы в целом.

в) в структуре общих судов формируются специализированные отделения (коллегии, палаты) административной юрисдикции, а также могут выделяться (как правило, на местном уровне) самостоятельные административные суды. Все эти отделения (коллегии) в общих судах различных уровней, а также самостоятельные административные суды, входящие в систему общих судов, составляют в своей совокупности систему органов административной юстиции.

Эта модель административной юстиции, помимо Испании, характерна для целого ряда стран (Мексика, Аргентина, Украина, Россия по Положению о судах по административными делам от 30 мая 1917 г. и др.).

3.4. Англо-саксонская модель (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия и др.) характеризуется следующими отличительными чертами:

а) к органам административной юстиции относятся должностные лица публичной администрации и различные квази-судебные органы, создаваемые в рамках исполнительной власти. Решения всех этих органов по административным спорам можно обжаловать в общий суд, но общие суды к органам административной юстиции не относятся;

б) все эти органы являются специализированными учреждениями с четко сформулированной компетенцией по предмету, указанному в законе. Все они имеют различные наименования: трибуналы, советы, комиссии, управления, агентства, бюро и даже суды;

в) все эти учреждения подразделяются на квази-судебные органы, действующие в сфере социального управления, в сфере управления экономикой и административно-политической сфере;

г) в зависимости от взаимоотношений с министерствами они делятся на:

квази-судебные органы в рамках министерств и ведомств (комиссии, управления, специальные должностные лица, осуществляющие функции административного судьи и т.д.);
квази-судебные органы вне министерств или административные трибуналы (например, Налоговый суд, Таможенный трибунал в США и др.). Они представляют собой автономные административные трибуналы, действующие на стыке исполнительной и судебной власти. Это - так называемые трибуналы-заменители судов.

д) в состав квази-судебных органов могут входить как министерские чиновники, так и судьи общих судов по совместительству.

е) во многих англо-саксонских странах установлен принцип обязательного предварительного обращения в органы административной юстиции по весьма широкому кругу споров. Только после их рассмотрения этими квази-судебными органами возможно обращение в общий суд.

Вопросы для самопроверки.

Каковы главные принципы построения французской системы административной юстиции?
Что означает принцип «внешней специализации» в организации административной юстиции в Германии?
Чем отличается система административной юрисдикции общих судов от германской системы?
Назовите основные отличия англо-саксонской модели от французской.

Тема 4.

Административная юстиция в России: история и современные проблемы становления.

Административная юстиция в период империи и Временного правительства.

При изучении этого вопроса следует обратить внимание, что первая попытка создать органы административной юстиции «на французский манер» была предпринята в России во второй половине XIX в. В качестве таких органов в 1870 г. были учреждены «присутствия со смешанным составом» по городским делам. Они назывались присутствия «со смешанным составом», поскольку включили в качестве своих членов губернатора, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, главу губернской земской управы, а также главу губернского города.

В компетенцию этих присутствий входило: а) рассмотрение жалоб на решения городской власти, не подлежащих обжалованию в судебном порядке; б) разрешение «пререканий» между различными учреждениями: правительственными, земскими и сословными, с одной стороны, и городской администрацией, с другой, о «пределах ведомства, власти и обязанностях» (т.е. споры о компетенции); в) рассмотрение жалоб на нарушения, допущенные при проведении городских выборов (избирательные споры); г) дисциплинарные дела должностных лиц городской администрации.

Дела в присутствии рассматривались под председательством губернатора и разрешались простым большинством голосов. Решения этих присутствий могли быть обжалованы в Первый департамент Правительствующего Сената.

Надо иметь в виду, что с 1890 г. начинает создаваться новый вид присутствий – Губернские присутствия по земским делам, которые с 1892 г. объединяются с Губернскими по городским делам присутствия. Возникает новый вид учреждений административной юстиции – Губернские по городским и земским делам присутствия. Эти объединенные присутствия выполняли три основные функции: административную, дисциплинарную и административно-судебную (квази-судебную). По их образцу в конце XIX – начале XX вв. образуются новые присутствия смешанного состава: уездные и губернские по воинской повинности, по питейным делам, по квартирному и промысловому налогам (своего рода налоговые трибуналы), по фабричным и горнозаводским делам и т.д. Всего было образовано 14 разновидностей таких присутствий. После революции 1905-1917 гг. над губернскими присутствиями были надстроены два новых вида присутствий: а) Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие (аналог промышленных трибуналов в современной Великобритании) и б) Совет по делам страхования рабочих. Решения этих присутствий могли быть обжалованы в Первый департамент Правительствующего Сената.

К числу недостатков организации и деятельности этих присутствий относилось:

а) канцелярский порядок рассмотрения дел (отсутствие публичного, состязательного, устного процесса);

б) преобладающий бюрократический состав, отсутствие независимости членов присутствий от администрации. В результате присутствия превращались в простое совещательное учреждение при губернаторе;

в) волокита, при рассмотрении жалоб и исполнении решений.

Студенту следует уяснить, что с приходом к власти Временного правительства радикально меняется модель организации административной юстиции: ее органы включаются в систему общих судов. В соответствии с Положением от 30 мая 1917 г. «О судах по административным делам» в рамках системы общих судов создавались административные суды в форме: а) административного судьи, являвшего собой единоличный судебный орган по административным спорам на местах; б) административного отделения в областных судах; в) Первого департамента Правительствующего Сената как Высшего административного суда.

Студенту следует обратить внимание на основные принципы, из которых исходила концепция Положения «О судах по административным делам»: 1) административный суд является судом в полном смысле этого слова и входит в систему единой судебной власти; 2) суд разбирает споры о праве между властью центральной и местной, между частными лицами и административными органами; 3) административный судебный иск охраняет публичное право от всякого нарушения точно так же, как гражданский иск охраняет частное право; 4) административные споры рассматриваются в судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного публичного права в полном объеме и всеми доступными для этого средствами; 5) суды подразделяются на 3 вида – гражданские, уголовные, административные.

Элементы административной юстиции в советский период.

Переходя к изучению учреждений административной в советский период, необходимо уяснить, что в России административная юстиция в середине 20-х годов XX в. начинает рассматриваться как буржуазный, чуждый советскому строю, институт. При этом учреждается общий принцип, согласно которому правовые акты органов государственного управления могут быть обжалованы только в вышестоящие инстанции, и в редких исключениях в суд.

Вместе с тем отдельные элементы административной юстиции существовали и в советский период развития российской государственности. Соответственно, в этот период можно выделить три этапа эволюции административной юстиции в широком смысле слова.

На первом этапе (1918 - 1924) для обеспечения законных притязаний граждан в сфере управления создаются и действуют специальные органы (Бюро жалоб), стоящие особняком от так называемой активной администрации. Попытки преобразовать их в систему административных судов не увенчались успехом, а сами они были упразднены. Одновременно происходит зарождение института судебного производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. К ведению суда относятся спорные дела об установлении неправильностей в записях актов гражданского состояния, дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям, дела по жалобам на действия нотариусов и судебных исполнителей.

В условиях перехода к НЭПу возобновились попытки в целях обеспечения законности учредить органы административной юстиции. Предлагалось, например, первоначально ограничиться организацией Высшего административного суда, а затем постепенно создавать административные суды на местах. В 1921 г. Институтом советского права при МГУ подготавливается проект декрета об административной юстиции в РСФСР. На основе этого проекта были разработаны также проекты Административно-процессуального кодекса и Положения о Верховном административном суде, об областных и губернских административных судах. Сторонники административной юстиции отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно административными судами. При этом предметом административной юстиции должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта. Однако идея учреждения административных судов встречает в этот период сильное сопротивление среди государственных и партийных деятелей. Они исходили из утверждения о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим государством.

Вместе с тем студенту следует иметь в виду, что на этом этапе создаются и действуют отдельные квази-судебные органы административной юрисдикции. К ним относились конфликтные комиссии при наркоматах, организованные на паритетных началах из представителей администрации, служащих и рабочих, примирительные камеры, третейские суды по трудовым делам, налоговые комиссии, а также арбитражные и земельные комиссии.

Земельные комиссии (волостные, уездные, губернские) представляли в известном смысле самостоятельную систему учреждений, включающих представителей администрации и судебных органов. Контроль за их работой осуществляла Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам. Законодатель определял, что земельные комиссии при отправлении правосудия пользуются правами судей, а дела рассматриваются в порядке состязательного процесса с участием сторон. Они имели право отменять или изменять акты соответствующих органов управления. Процессуальный порядок рассмотрения ими споров приближался к порядку разрешения споров общими судами.

Студенту необходимо обратить внимание на то, что на последующих этапах эволюции отдельных элементов административной юстиции развития специальных административных юрисдикций пошло тремя путями: 1) путем рассмотрения общими судами весьма ограниченного числа административных споров, перечень которых строго определялся законом; 2) путем установления обычного инстанционного порядка обжалования актов и действий администрации; 3) путем дальнейшего развития некоторых специальных юрисдикций, например, таких как арбитражные комиссии, которые в начале 30-х годов преобразуются в государственный арбитраж.

На втором этапе (1924 - 1977) в советском праве окончательно утверждается система административного обжалования. Ее общий принцип: действия администрации публично-правового свойства не подлежат обжалованию в общих судах или квази-судебных органах, то есть все споры в сфере управления решает сама администрация в порядке инстанционного обжалования. Из этого принципа, однако, допускались отдельные исключения по преимуществу в области споров о нарушении личных прав. В целом суды к 1977 году в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности актов управления, затрагивающих субъективные права граждан.

В связи с расширением компетенции общего суда по контролю за законностью в управлении в научной литературе начала 60-х годов вполне логично ставятся два вопроса: 1) не является ли деятельность судов по разрешению административно-правовых споров административной юстицией? 2) имеются ли элементы административного процесса в разрешении судами административных дел?

Одним из первых солидных трудов по проблемам административной юстиции, в котором делается попытка утвердительно ответить на эти вопросы было исследование Н.Г.Салищевой. Административный процесс в СССР. М., 1964. Данная работа стала, несомненно, одной из важнейших теоретических основ возрождающейся в послевоенный период школы административной юстиции. В своем исследовании Н.Г.Салищева предлагает понимать административную юстицию в СССР как «особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления и тем самым призванным осуществлять правосудие по делам, вытекающим из административно-правовых отношений». Исходя из такого понимания административной юстиции автор делает вывод о том, что ее элементы в СССР существуют и развиваются. Интересные сведения относительно дискуссий по вопросам административной юстиции в этот период студент может почерпнуть в книге Д.М. Чечота «Административная юстиция», Л, 1973.

Третий этап (1977 - 1993) характеризуется конституционным закреплением общего правила судебной защиты от неправомерных действий и актов органов исполнительной власти и принятием ряда законов, конкретизирующих конституционное право на судебное обжалование административных актов.

В 1987 г. принимается Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствие с Конституцией он установил общее правило: гражданин имеет право обжаловать в суд любое действие должностных лиц, за исключением тех, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и другим законодательством установлен иной порядок обжалования. Однако в своем правовом оформлении данный закон был весьма несовершенен. В частности, он предполагал обжалование в суд лишь единоличных действий должностных лиц, а действия государственных коллегиальных органов и общественных организаций оставались вне контроля.

Результатом критики этого закона стало принятие нового Закона СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Тем не менее и этот Закон оказался далеким от совершенства. Среди недостатков Закона 1989 г. были такие, как: 1) невозможность судебного обжалования незаконного бездействия властей, волокиту при принятии решений; 2) отсутствие возможности судебного обжалования актов исполнительной власти, носящих нормативный характер и др.

3. Становление правовых основ института административной юстиции в современной России.

Приступая к изучению этого вопроса, студент должен обратить внимание на то, что начало современного этапа в развитие административной юстиции в России связано с введением в действие Закона «Об обжаловании в суд действий и решений», нарушающих права и свободы граждан», принятого 27 апреля 1993 г. – спустя 16 месяцев после распада СССР. Этот правовой акт восполнил ряд недостатков предшествующего законодательства. В частности, в соответствии с этим законом могут быть оспорены в суде не только действия администрации, но и ее решения, включая нормативные акты.

В 1995г. в Закон от 27 апреля 1993г. были внесены дополнения и изменения, в результате чего объем его текста увеличился на 50%. Наиболее важные дополнения касались вопросов доступа к официальной информации, имеющей отношение к нарушенному праву и к оспариваемому действию (п.3, ст.2). Закон от 27 апреля 1993г., несмотря на свой небольшой объем, играет важнейшую роль в обеспечении гарантированного ст.46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, являясь универсальным инструментом доступа граждан к правосудию по административным спорам. Он обозначил дальнейшую ориентацию российского законодателя на судебно-административную форму как основу институциализации административной юстиции.

На создание полноценного института административной юстиции в России ориентирует законодателя и ст. 118 Конституции РФ, провозглашающая четыре формы осуществления судебной власти: гражданское, уголовное, конституционное и административное судопроизводство. Однако в настоящее время в России сложилась весьма парадоксальная ситуация: административное судопроизводство провозглашено, но административные суды отсутствуют, арбитражное судопроизводство не провозглашается, но арбитражные суды функционируют.

В этой связи студенту следует обратиться к изучению текста ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ», принятого Госдумой РФ в первом чтении 22 ноября 2000 г. и находящегося на доработке в Комитете по конституционному законодательству Госдумы РФ. Текст данного документа студент может найти на официальном сайте Госдумы РФ, в Справочной системе «Консультант плюс» либо в учебном пособии Зеленцова А.Б., Радченко В.И. «Административная юстиция в России: история и современность», М., 2002.

Студенту следует обратить внимание на то, что Верховный Суд РФ, внося данный законопроект, исходил из следующих принципов:

1. К административным делам следует отнести разрешаемые в судебном порядке конфликты между гражданами и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой; споры органов государственной власти и местного самоуправления между собой, а также дела, вытекающие из применения законодательства о выборах и защите избирательных прав граждан.

2. Структура административных судов должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить максимальную независимость судей от органов власти, чьи споры они рассматривают. В связи с этим география юрисдикции этих судов не должна совпадать со сложившимся административно-территориальным делением.

3. Компетенция этих судов должна быть выстроена таким образом, чтобы не затрагивать сложившуюся на сегодня в области административного судопроизводства компетенцию арбитражных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В структуре административных судов предлагается выделить четыре звена:

1.Межрайонные суды, юрисдикция которых должна распространяться на территорию 3-6 районов, должны рассматривать широкую категорию дел. Они должны осуществлять основную работу по защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями.

2. Судебная коллегия по административным делам суда областного уровня должна рассматривать в качестве суда II инстанции дела по жалобам на решения межрайонных судов, а также в качестве суда 1 инстанции — административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и органы областного уровня, кроме дел, отнесенных к компетенции окружных судов.

3. Окружной суд, в юрисдикцию которого будет входить от двух до шести субъектов Федерации.

4. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. На нее предлагается возложить рассмотрение по 1 инстанции дел, имеющих особо важное государственное значение.

Предполагается, что административные дела по I инстанции в межрайонных административных судах должен рассматривать федеральный судья единолично, в вышестоящих административных судах - коллегия из 3 судей. Привлечение присяжных и народных заседателей к рассмотрению этих дел не предполагается.

В связи с предполагаемой Верховным Судом РФ концепцией построения административных судов студенту следует обратить внимание на то, что разработчики законопроекта ориентируются на систему внутренней административно-юрисдикционной специализации общих судов. Иной подход, предполагающий внешнюю специализацию судебно-административной юрисдикции, потребует внесения изменений в действующую Конституцию РФ и определения компетенции Высшего Административного Суда, как это сделано в отношении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Изучая современные проблемы становления в России института административной юстиции студенту следует также обратиться к проекту Кодекса административного судопроизводства РФ, внесенному в Госдуму РФ в 2006 г. Верховным Судом РФ (Проект КАС РФ опубликован в журнале «Российская юстиция», 2004, № 3).

С подробным анализом достоинств и недостатков этого проекта студент может познакомиться, изучив статью: Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №2.

Квазисудебные учреждения административной юстиции.

При изучении этого вопроса студенту следует обратить внимание на то, что квазисудебная административная юрисдикция в современном России осуществляется по двум этим направлениям. Во-первых, в нашей стране достаточно велико число квазисудебных коллегиальных органов, занятых разбирательством дел об административных правонарушениях и значит осуществляющих административно-наказательную юрисдикцию. К ним можно, например, отнести:

- комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые в соответствии с КоАП;

- коллегиальные органы по рассмотрению дел об административных правонарушениях при федеральных министерствах и ведомствах. Это — комиссии по контролю за использованием и охраной земель, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства и т.д.

- коллегиальные органы при главах исполнительной власти и правительствах субъектов федерации (например, Административная комиссия при Правительстве г. Москвы) и т.д.

Во-вторых, ныне в России возрастает число квазисудебных коллегиальных органов, в полномочия которых входит разбирательство правовых споров и, следовательно, осуществление административно-тяжебной юрисдикции. Среди них можно выделить квазисудебные учреждения, действующие:

- при Правительстве РФ (например, Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ);

- в федеральных министерствах и ведомствах (Служба по урегулированию коллективных трудовых споров, Апелляционная палата Роспатента; Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии и др.);

- при исполнительных органах субъектов федерации (Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве г. Москвы, Комиссия по урегулированию споров по расчетам между заказчиками и подрядчиками, выполняющими городской заказ на объектах городского хозяйства, и др.).

Специфика юрисдикционной деятельности всех этих квазисудебных органов дает основания утверждать, что для обозначения многих из них вполне применим на английский манер общения термин «административные трибуналы» или на американский: манер — «административный арбитраж». Термин «трибунал» во многих странах используется, как правило, в названии судебных органов с ограниченной специализированной компетенцией или низших инстанций либо для квазисудебных учреждений, действующих в рамках исполнительной власти. В российском правосознании этот термин ассоциируется, главным образом, с чрезвычайными судами (революционными, военными и т.д.), а посему вряд ли может прижиться в качестве общего термина для наименования всех указанных выше квазисудебных учреждений. Вместе с тем для их обозначения вполне применимы такие термины, как «квазисудебная юрисдикция» или «квазисудебная административная процедура», а в отношении некоторых органов типа Апелляционной палаты Роспатента, Городской жилищно-конфликтной комиссии при Правительстве Москвы — «административный арбитраж"

Раздел III.

Административная юстиция и административный процесс

1. Теория административного процесса в России и зарубежных странах.

Изучая данный вопрос студент не может не обратить внимания на то, что в российском правоведении идет достаточно острая дискуссия о том, что следует понимать под административным процессом. Во всем многообразии концепций административного процесса следует выделить два основных подхода к его интерпретации: а) широкий или управленческий и б) узкий или юрисдикционный.

Согласно широкому подходу под административным процессом понимается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления по разрешению конкретных административных дел и применению мер административного принуждения. Среди основных моментов, характеризующих этот подход, следует выделить:

а) круг субъектов административного процесса ограничивается лишь органами государственного управления (исполнительной власти). Суд в число этих субъектов не включается, а если включается, то его деятельность рассматривается как исполнительно-распорядительная, а не правосудная;

б) различается административный процесс и административное судопроизводство в судах, т.е. административное судопроизводство не рассматривается как административный процесс.

в) не проводится различие между управленческим и административным процессом.

Следует иметь в виду, что данный подход сложился в советский период и в значительной мере носит отпечаток того времени.

Узкий или юрисдикционный подход рассматривает административный процесс как регламентированную законом деятельность компетентных органов по разрешению административных споров и привлечению к административной ответственности за административные правонарушения.

К числу основных характерных черт этого подхода относятся:

а) субъектом, осуществляющим административный процесс, является суд или иной юрисдикционный орган;

б) содержание понятия «административный процесс» трактуется по анологии с понятиями «гражданский процесс», «уголовный процесс»;

в) предметом данного процесса является административно-правовой конфликт;

г) административный процесс как судопроизводство следует отличать от управленческого процесса, представленного административными процедурами.

Юрисдикционный подход в контексте становления в России института административной юстиции и трактовки административного процесса в зарубежной доктрине следует считать более предпочтительным и перспективным.

При этом более строго следует разграничивать:

а) управленческий и б) административно-юрисдикционный процессы.

Управленческий процесс представляет собой совокупность административных процедур, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти по разрешению неконфликтных (бесспорных) административных дел и принятию нормативно-правовых актов. Основными характеристиками этого процесса являются:

а) состоит из административных процедур, предполагающих по своей модели участие двух субъектов (без участия третьей) стороны: «субъект публичного управления – частное лицо» либо «частное лицо – субъект публичного управления»;

б) реализует осуществление ненарушенных прав;

в) регламентируется административно-процедурными нормами.

Административно-юрисдикционный или административный процесс в собственном смысле слова представляет собой деятельность юрисдикционных органов (судебных или квазисудебных) по разрешению административно-правовых конфликтов в виде административного спора или административного правонарушения.

Его основные характеристики:

а) осуществляется с участием третьей стороны (суда или иного органа), опосредующей взаимодействие конфликтующих сторон;

б) реализует нарушенные или оспоренные права;

в) осуществление этих прав носит принудительный для неисполняющей обязанности стороны характер и направлено на их восстановление;

г) регулируется административно-процессуальными нормами.

Студенту следует обратить внимание на то, что эти два вида процессов – управленческий и административно-юрисдикционный - в современных государствах регулируются, как правило, нормативно-правовыми актами двух видов: Германия: Закон об административных процедурах 1976 г. и Закон об административных судах 1960 г.; Испания: Закон о юридическом режиме публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г. и Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г.; Финляндия: Закон об управленческой процедуре 1982 г. и Закон об административном судопроизводстве 1996 г. и т.д.

Следует иметь в виду, что и в России намечается на законотворческом уровне подобное разграничение управленческого и юрисдикционного процессов. В Госдуму РФ внесены законопроекты об административных процедурах и проект Кодекса административного судопроизводства.

При изучении административно-юрисдикционного процесса необходимо обратить внимание на две его основные формы: административно-наказательный и административно-спорный процессы. Административно-наказательный процесс связан с разрешением дел об административных правонарушениях (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ) и применением мер карательной ответственности – административных наказаний. Он регулируется главами 24-29 КоАП РФ. Административно-спорный процесс связан с разрешением административных споров, обозначаемых в действующем законодательстве как дела, возникающие из административных правоотношений. Он регулируется ГПК РФ, АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ.

При изучении административного процесса студенту следует обратить внимание еще на одну особенность.

Разрешение административных споров в зависимости от системы административной юстиции, может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальной и б) в форме административного процесса в его двух разновидностях - судебной и квазисудебной.

Гражданско-процессуальная форма используется прежде всего в странах, где рассмотрение административных вопросов осуществляется общими судами (например, в Китае, Малайзии). В этом случае предполагается, что разрешение административных споров в основном не отличается от разбирательства гражданских дел, за исключением оговорок о некоторых особых правилах. Этим обусловлено отсутствие каких-либо существенных изменений в структуре и составе обычного суда, а также в самой процедуре разрешения споров. Эта процедура строится на принципах устности, гласности, равенства сторон, состязательности, а бремя доказывания лежит на обращающейся стороне.

Процедура разбирательства дел в административных судах, как правило, унифицирована и законодательно регламентирована. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г. (в ред. 1997 г.). Однако наличие этих правил не исключает использования гражданско-процессуальных норм. В Законе об административном судопроизводстве устанавливается (§ 173): в той части, в какой данное положение не содержит предписаний процессуального характера, должны применяться закон о судебном устройстве и ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого.

Административный процесс в квазисудебных органах и трибуналах характеризуется отсутствием единой общей формы. В англосаксонских странах каждый из них действует, как правило, на основе своих собственных процедурных правил.

Административное судопроизводство как судебный административный процесс.

Студенту следует обратить внимание на то, что в интерпретации административного правосудия (судопроизводства) в российском правоведении наблюдаются две крайние позиции. Одна из них сводит административное правосудие к административной юстиции, понимаемой как «спорное гражданское производство» либо «правосудие по делам из административных правоотношений в рамках гражданского судопроизводства». Тем самым из содержания административного правосудия исключается разбирательство судом дел об административных правонарушениях. Сторонники другой крайней точки зрения, отождествляя административное правосудие с административной юстицией, связывают его с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Появление столь полярных точек зрения обусловлено особенностями развития российской правовой системы.

Во-первых, это связано с тем, что в советское время законодатель, категорически не приемля возможность административно-правового спора, отнес ряд административно-спорных дел к категории гражданских дел, лишив их, однако, искового характера. Отсюда разрешение в судебном порядке тех споров, которые в западных странах входят в предмет административной юстиции, стало обозначаться многими авторами как административное правосудие в рамках гражданского судопроизводства.

Во-вторых, в результате декриминализации ряда правонарушений, не представляющих большой социальной опасности, и перевода их в разряд административных в смысле ст. 2.1 КоАП, возникла ситуация, когда рассмотрение этих дел уже нельзя назвать уголовным судопроизводством. В то же время оно не может быть отнесено ни к какому иному судопроизводству, кроме как к административному. Это – та часть (форма) административного правосудия, которая не известна западным странам, т.к. правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП в этих странах не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного судопроизводства.

В этом контексте студенту следует уяснить, что административное судопроизводство в современной России характеризуется следующими особенностями:

1. Предметом административно-судебной юрисдикции является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с оспариванием административных действий и решений либо дело об административном правонарушении);

2. Административно-судебная юрисдикция (судопроизводство) осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

3. Административно-судебная юрисдикция осуществляется в процессуальной форме, которую определяет, согласно формулировке Конституционного Суда РФ, процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ). Пределы действия общих правил судопроизводства и наличие специальных правил, которые выражаются в определенных изъятиях и дополнениях в ГПК и АПК, в судебно-административном процессе отражают специфику материального административного права и административных дел как объекта их рассмотрения и разрешения.

4. Результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции является вынесение решения о привлечении к административной ответственности (наложении административного наказания) или разрешение административного спора путем признания незаконности (недействительности) либо, наоборот, законности (действительности) административных актов и действий.

Исходя из отмеченных характеристик, административное судопроизводство можно определить как судебно-административный процесс, направленный на разбирательство административно-правовых конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные правонарушения. Более узким является понятие «административное правосудие». Его можно определить как деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях, с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т.е. применении соответствующего материального закона.

В соответствии с предметом административного судопроизводства в его рамках можно выделить два вида производств: 1. производство по административно-правовым спорам или административно-спорное производство; 2. производство по делам об административных правонарушениях или административно-наказательное производство. Административно-спорное производство в рамках судебно-административного процесса – форма защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительной власти, административно-наказательное производство – форма реализации административной ответственности.

Административный спор и административное дело.

Административно-правовые споры, которые становятся предметом судебного разбирательства, в действующем процессуальном законодательстве обозначаются термином "дела, возникающие из административно-правовых (публично-правовых) отношений". Данное обстоятельство вызывает необходимость интерпретировать соотношение понятий "спор" и "дело". В цивилистике понятие гражданского дела обычно идентифицируется либо с вопросом судебного разбирательства либо со спором о праве. Считается, что гражданское дело может быть возбуждено лишь в случае спора о праве. Соотношение дела и спора о праве довольно часто сравнивается с соотношением понятий гражданско-правового договора как документа и соглашения: как договором оформляется соглашение сторон, так гражданским делом оформляется существующий между двумя и более лицами спор о праве.

В то же время трактовка «дела» как правового вопроса, внесенного на рассмотрение суда заинтересованным лицом, не является общепризнанной. Так, считается, что «правовой вопрос» является более узким понятием, чем спор о праве гражданском или административном, ибо спор о праве может объединять целый ряд вопросов материального права (процессуальное соучастие), а «дело» тем не менее, одно.

Спор о праве приобретает свойство дела с момента его заявления в юрисдикционный орган. Понятие «дело» предполагает возникновение правовой связи между лицами, участвующими в процессе, при участии юрисдикционного органа как обязательного и руководящего субъекта, т.е. возникновение процессуального правоотношения. Сущность дела видится в этом случае именно в споре о праве, заявленном в суд заинтересованным лицом и выступающем в качестве объекта процессуального правоотношения. Исходя из этого, например, судебное дело (гражданское или административное) можно определить как спор о праве, заявленный в суде заинтересованным лицом, выступающий в качестве объекта процессуальных отношений, которые связывают лиц, имеющих юридическую заинтересованность и участвующих в разрешении спора по существу.

Такой подход, однако, требует определенных уточнений. Любое юридическое дело - будь то гражданское или административное - вряд ли правомерно идентифицировать только спором о праве или правонарушением. Юридическое дело, с одной стороны, следует рассматривать как конкретный жизненный случай, в отношении которого осуществляется применение закона, а с другой - как совокупность документов, комплектуемых в ходе применения закона к данному случаю. Этот конкретный случай в качестве предмета административного судопроизводства носит характер административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ.

В соответствии с действующим законодательством РФ термину «административное дело» соответствуют два вида дел: «дела, возникающие из административно-правовых отношений» и «дела о привлечении к административной ответственности». Однако надо иметь в виду, что по ГПК РФ «дела, возникающие из административных правоотношений» обозначаются как «гражданские дела», а по АПК РФ как «экономические споры».

Данная терминология по ГПК РФ обусловлена особенностями правового регулирования предмета административного судопроизводства в советский период. При этом надо иметь в виду, что категория «экономический спор» - не отраслевая, а введена для обозначения сферы отношений, участники которых решают свои споры в арбитражном суде, т.е. обозначения сферы предпринимательской и иной экономической деятельности. Обозначение этим термином административных по сути дел является крайне неудачным. Понятие «экономические споры, возникающие их административных правоотношений» является некорректным, поскольку споры, возникающие из административных правоотношений, есть ничто иное как административные споры. Экономические споры – это споры, возникающие из экономических отношений. Поэтому споры из административных отношений в первом Арбитражно-процессуальном кодексе РФ вполне обоснованно назывались «спорами в сфере управления».

4. Подведомственность и подсудность административных дел.

В тех странах, где учреждения административной юрисдикции выделены из системы общих судов, возникает проблема разграничения их компетенции с этими судами. В той или иной форме данная проблема решается с помощью так называемой таксации. Она предполагает установление судебной практикой или законом некоего общего принципа (clausula generalis) для определения видов административных споров, подлежащих рассмотрению в административных судах. Таксация может быть негативной, когда закон определяет дела или группы дел, которые исключаются из подведомственности того или иного суда. Она может быть позитивной, перечисляющей дела или группы дел, подлежащие рассмотрению в судах той или иной юрисдикции. Разновидностью метода таксации является метод энумерации (Еnumerationsmethode), когда в перечне даются не дела и их группы, а в общей форме виды дел (например, налоговые, земельные, социальные и т.д.)

Общий принцип, в соответствии с которым происходит разграничение компетенции общих и административных судов в странах с развитой системой административной юстиции можно выразить в формуле: споры, возникающие в результате действий публичной администрации, разрешаются органами административной юстиции. Этот принцип получает различные интерпретации в разных странах и служит основанием для таксации пределов юрисдикции общих судов.

При изучении вопроса о судебной подведомственности административных споров в России студенту следует усвоить общий принцип ее распределения. Он состоит в том, что распределение подведомственности этих дел между судами основано на правиле универсальной подведомственности административных споров судам общей юрисдикции, за исключением споров, отнесенных к ведению Конституционного Суда РФ и арбитражных судов. Суть этого правила: дела, не подведомственные иным судам, подведомственны общему суду.

Для уяснения вопроса о том, какие административные дела подведомственны Конституционному Суду РФ студент должен обратиться к ст. 125 Конституции РФ. Круг административных дел, подведомственных арбитражным судам, определяется ст. 29 АПК РФ и ст. 23.1 КоАП РФ.

При определении подсудности административных споров в системе общих судов следует исходить из принципа универсальной подсудности этих споров районным судам (ст. 24 ГПК РФ), за исключением тех дел, которые отнесены к ведению судов областного звена (ст. 26 ГПК РФ) и Верховного Суда РФ (ст. 27 ГПК РФ).

При разграничении родовой подсудности административных дел в системе арбитражных судов необходимо исходить из следующего общего принципа (ч. 1 ст. 34 АПК РФ): дела, подведомственные арбитражным судам, подсудны судам субъектов РФ, за исключением дел, подсудных исключительно Высшему Арбитражному Суду РФ.

Вопросы для самопроверки.

Чем отличается административно-юрисдикционный процесс от управленческого?
Определите понятие административного судопроизводства.
Назовите общее правило подведомственности административных дел по российскому праву.
Какие административные дела подведомственны арбитражному суду?
Что представляют собой методы позитивной и негативной таксации?

Blog

Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по изучению курса административная юстиция