Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по изучению курса административная юстиция

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7

Тема 1

Введение в теорию административной юстиции

Понятие, содержание и функции административной юстиции

Административная юстиция – неотъемлемый институт правового государства, предназначенный для обеспечения законности в сфере публичного управления и разрешения возникающих в этой сфере административно-правовых споров. Она выступает как одна из важнейших гарантий законности административной деятельности, основанная на принципе разделения властей.

В современной теории существуют различные подходы к пониманию административной юстиции и ее места в системе разделения властей. Одни авторы при определении понятия административной юстиции связывают его содержание с деятельностью административных трибуналов или судов публичного права, организованных в рамках исполнительной власти, другие – с деятельностью административных судов, создаваемых в системе судебной власти. Третьи понимают административную юстицию более широко, включая в ее понятие деятельность по разрешению административных споров, осуществляемую не только специальными административными судами и квази-судами, но судами общей юрисдикции.

В этом контексте необходимо различать понятия административной юстиции в широком и узком (собственном) смысле. В широком смысле под административной юстицией следует понимать урегулированную процессуальными нормами деятельность специальных административных судебных и квазисудебных органов, а также общих судов по контролю за законностью решений и действий публичной администрации и разрешению административных споров, имеющую целью обеспечить защиту субъективных публичных прав частных лиц и обязанность органов публичного управления действовать в рамках закона.

В узком (собственном) смысле слова под административной юстицией следует понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность административных судов по контролю за законностью решений и действий публичной администрации и разрешению административных споров, имеющую целью обеспечить защиту субъективных публичных прав частных лиц и обязанность органов публичного управления действовать в рамках закона.

Исходя из этого следует обратить особое внимание на то, что административная юстиция в содержательном плане раскрывается через три основных аспекта: а) материальный (характеризуется наличием административного спора как предмета разбирательства); б) организационный (раскрывает, какие органы разрешают административные споры и как они организованы) и в) формальный (показывает, в какой процессуальной форме разрешаются административные споры).

При этом важно иметь ввиду, что юридическая конструкция (модель) административной юстиции в собственном смысле слова включает три основных элемента: административный спор, административный суд и административный иск, предполагающий специальный исковой порядок разрешения административных споров в судебно-административном процессе.

В этом контексте следует уяснить, что административная юстиция в ее развитой форме (в собственном смысле) являет собой подотрасль административного права (судебное административное право и процесс), а в современной России в силу особенностей предшествующего правового развития выступает как комплексный, межотраслевой институт, регулируемый в процессуальном плане тремя кодексами: ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Осуществление общими и арбитражными судами деятельности по разрешению административно-правовых споров и контролю за законностью в рамках соответствующих процессуальных форм, т.е. основных функций, выражающих сущность административной юстиции, позволяет констатировать наличие в России административной юстиции в широком смысле.

В этой связи следует уделить особое внимание двум основным функциям этого института: а) контрольной и б) административно-юрисдикционной. При этом важно учитывать диалектическую взаимосвязь и взаимообусловленность этих функций: контроль за административными актами реализуется в процессе разрешения административных споров, а разрешение административных споров осуществляется посредством проверки законности административных актов.

2. Контроль за деятельностью публичной администрации как функция административной юстиции.

В рамках административной юстиции осуществляется особый юрисдикционный (судебный и квази-судебный) контроль за деятельностью публичной администрации. Отличительными чертами этого контроля являются: а) осуществление его особого рода органом, независимым от спорящих сторон и наделенным властью судить; б) инициируется только на основании заявления лица, права и интересы которого нарушены незаконным административным актом; в) доводы, используемые для обоснования претензий заявителя, должных иметь характер правовых аргументов; г) процедуры этого контроля, как правило, более формализованы, чем процедуры административного или парламентарного контроля.

При изучении этого вопроса следует уяснить, что контроль за деятельностью публичной администрации реализуется различными субъектами и в разнообразных формах: а) предварительный, текущий и последующий, б) внутренний и внешний, в) контроль за актами и контроль за лицами, г) контроль за законностью и контроль за целесообразностью и др. В рамках административной юстиции этот контроль является внешним и характеризуется как последующий контроль за законностью административных актов.

Судебный контроль как функция административной юстиции осуществляется в двух основных формах: а) контроль за правоприменением (применением нормативных актов посредством принятия индивидуальных актов и совершения юридически значимых действий) и б) нормоконтроль (за соответствием нормативных правовых актов иным актам большей юридической силы).

Для понимания сущности нормоконтроля необходимо обстоятельно изучить две его основных разновидности: конкретный или опосредованный и абстрактный или непосредственный. Для этого следует выявить их отличительные признаки. Конкретный нормоконтроль осуществляется в процессе разрешения конкретных судебных дел (гражданских, административных) и состоит в решении вопроса о возможности применения нормативно-правового акта в данном конкретном деле или о его неприменении в случае противоречия Конституции или иному нормативно-правовому акту большей юридической силы. Неприменение незаконного нормативного акта имеет значение только для сторон (inter pares) и он изымается из юридического оборота только для данного конкретного дела.

Абстрактный нормоконтроль предполагает прямое оспаривание нормативных актов, но предмет их соответствия иным нормативно-правовым актам большей юридической силы. Он возбуждается заявлением в суд о признании определенного нормативно-правового акта недействующим. Признание судом нормативного акта незаконным (недействующим) означает утрату им юридической силы и невозможность его применения органами власти, в том числе судами в других делах.

Завершая изучение контрольной функции административной юстиции, необходимо обратить внимание на то, что он может носить формальный и содержательный характер. Формальный контроль касается формальных (внешних) элементов административного акта, а именно: компетентности органа – автора акта на его издание, даты, подписи, процедуры принятия и т.д. Содержательный контроль направлен на проверку законности и обоснованности содержащегося в акте требования, наличия правовых и фактических ошибок, соответствия цели акта цели закона либо соответствия цели акта тем целям, для достижения которых органу–автору акта предоставлены полномочия.

3. Юрисдикционная (конфликторазрешающая) функция административной юстиции.

Изучая данный вопрос необходимо иметь ввиду, что функции административной юстиции как института правового государства нельзя сводить только к осуществлению различных видов контроля за публичной администрацией. Не менее важной функцией, характеризующей сущность административной юстиции, является функция разрешения административных споров и защиты субъективных публичных прав частных лиц, т.е. функция «правоговорения», «суждения о праве» (jurisdictio).

В этой связи студенту необходимо детально разобраться в исконном значении понятия юрисдикции как функции «провозглашения» права органом, имеющим власть судить. Эта функция результируется в решении компетентного органа, которое «говорит право», т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной в процессе: защиты (восстановления) права, если оно было нарушено, либо наказания, если был нарушен запрет, установленный нормой права. Соответственно, административную юрисдикцию в исконном значении слова следует понимать как деятельность, имеющую своим предметом административно-правовой конфликт в виде административного спора либо административного правонарушения, т.е. как конфликторазрешающую деятельность.

При этом для более глубокого уяснения сущности административной юрисдикции важно разобраться, почему административная юрисдикция называется «административной»? Для этого необходимо проанализировать различные теоретические подходы к интерпретации данного понятия. Одни концепции, сложившиеся еще в советский период и в определенной мере доминирующие ныне, в качестве административной рассматривают такую юрисдикцию, которую осуществляют административные органы и не включают в число ее субъектов суды (субъективный подход). В других концепциях административная юрисдикция интерпретируется как деятельность судов (специальных административных и общих) по разрешению административных дел (предметный подход). Наиболее оптимальным следует рассматривать подход, рассматривающий административную юрисдикцию как функцию судов (общее правило), а также квази-судебных и административных органов (исключение) по разрешению в особой процессуальной форме административных конфликтов. В этом случае административная юрисдикция, осуществляемая судами, являет собой ничто иное, как административное правосудие.

При этом важно иметь ввиду, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ. Соответственно, в качестве предмета административной юстиции рассматривается только административный спор и она понимается главным образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция. Учреждение в российском праве процедуры, впервые установленной ст. 202 АПК РФ, позволит также рассматривать административное судопроизводство в России исключительно как административно-спорное. Основанием для этого будет тот факт, что средством возбуждения административного дела в суде станет административно-наказательный иск (аналог административно-репрессивного иска во Франции), а дела об административных правонарушениях будут разрешаться в порядке состязательного судопроизводства.

Более полное представление о содержании понятия «административная юстиция» позволит составить его соотнесение с понятиями «административное правосудие» и «административное судопроизводство». Административная юстиция выступает как предельно широкое понятие, поскольку может осуществляться не только судебными, но и квази-судебными органами, не входящими в систему судебной власти (как например, в англо-саксонских странах). Понятие «административное правосудие» уже по своему значению, чем категория «административное судопроизводство». Административное правосудие – это рассмотрение и разрешение судом административных дел по существу в судебном заседании и вынесении юрисдикционного («правоговорящего») решения. Оно не охватывает досудебного производства и его субъектом является только суд, а субъектами административного судопроизводства, кроме суда, и иные участники административного процесса.

При этом понятие «административный процесс» следует рассматривать как более широкое по сравнению с понятием «административное судопроизводство» и соотносить его с понятием «административная юстиция» поскольку оно характеризует не только порядок деятельности суда по разрешению административных дел, но и юрисдикционную (конфликторазрешающую) деятельность квази-судебных и административных органов.

При характеристике административной юстиции как особой технологии юрисдикционного контроля и разрешения административных споров необходимо проводить ее отличие от правовой технологии, представленной процедурами альтернативного разрешения споров (АРС). Административная юстиция – это юрисдикционная технология; она являет собой способ разрешения административных споров принудительным для сторон образом, т.е. реализует функцию властно-принудительного разрешения конфликтных ситуаций, возникающих в области публичного управления. АРС является альтернативой юрисдикционной технологии. АРС представлено процедурами, в основе которых лежит принцип компромисса, а не властного принуждения (мировое соглашение, посредничество, омбудсман, арбитраж и др.). При этом важно иметь в виду, что АРС является не заменой административной юстиции, а ее дополнением. Оно применяется не только в рамках досудебных, но и внесудебных процедур, т.е. после обращения в суд, но вне суда. Для получения более широкого представления о процедурах АРС студент может обратиться к Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № R (2001) «Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами» (опубликована на русском языке в журнале: Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 3. На английском языке размещена на сайте Совета http//www.coe.int.)

Вопросы для самопроверки.

1. Чем отличается понятие административной юстиции в широком смысле от ее понятия в узком, собственном смысле слова?

2. Каковы основные элементы юридической конструкции (модели) административной юстиции в собственном смысле слова?

3. Чем отличается контрольная функция административной юстиции от юрисдикционной?

4. Что является предметом административной юстиции?

5. Каково принципиальное отличие юрисдикционной технологии разрешения административных споров от альтернативной?

Тема 2

Административно-правовой спор как предмет административной юстиции

Понятие и признаки административно-правового спора.

Приступая к изучению данной темы необходимо, прежде всего, определиться с общим понятием спора о праве (правового спора). В юридическом значении спор возникает из правоотношения, в котором одна из сторон не выполняет свою обязанность и тем самым нарушает субъективное право другой стороны либо расходится с другой стороной в вопросах установления или применения норм объективного права. При этом следует учитывать, что в традиционном гражданско-процессуальном понимании под спором о праве понимается конфликтная ситуация, в которой ни одна из сторон не может принудить другую к исполнению обязанности и поэтому обращается к третьей стороне – суду - за разрешением возникших разногласий. При таком подходе в юридическую конструкцию спора неоправданно включается суд.

Действительно правовой спор представляет собой юридическую конфликтную ситуацию, в которой взаимное положение сторон препятствует каждой из них единолично своей властью ликвидировать разногласия и осуществить правопритязание желаемым образом. Однако необходимо иметь в виду, что стороны могут ликвидировать эти разногласия не только посредством принудительного решения третьей стороны (суда или иного компетентного органа), но и устранить совместными усилиями путём урегулирования. Отсюда третью сторону юрисдикционный орган некорректно включать в юридическую конструкцию спора.

Далее необходимо чётко провести разграничение между спором о праве (правовом спором) и неправовым спором. Спор о праве – это разногласия о субъективных правах и юридических обязанностях либо по вопросам установления или нарушения норм объективного права между сторонами, являющимися субъектами права и выдвигающими правовые требования и возражения по юридическим основаниям.

Исходя из юридического понимания спора о праве следует усвоить его основные характеристики:

1. спор о праве являет собой разногласия, выражающие различные правовые позиции сторон. В литературе правовой спор довольно часто определяется через такие понятия (дифиниенсы) как «противоречие», «противоборство», «прения» и т.д. В этой связи важно учесть, что законодатель (в Трудовом кодексе, Законе о государственной гражданской службе и др.), для определения правового спора использует термин «разногласие», наиболее полно отражающий сущностную характеристику данного правового явления.

2. спор о праве имеет своим предметом субъективные права и обязанности либо вопросы, связанные с установлением либо нарушением норм объективного права;

3.спор о праве – это разногласия между субъектами права, статус которых характеризуется юридическим равенством. Это равенство имеет две составляющие: а) формально-юридическую: это – равенство перед законом и судом и б)процессуально-правовую, выражающуюся в равенстве их правомочий – праву одной стороны заявить правопритязания соответствует право другой выдвигать возражения и не признавать предъявляемые требования.

4. В основании спора о праве лежит презумпция нарушения права, которое выражается в двух основных формах: а) нарушение субъективного права, посредством неисполнения юридической обязанности; б) нарушение объективного права посредством несоблюдении правовых запретов; либо нарушения иерархии правовых норм (нормативно-правовых актов).

Уяснение сути спора о праве как общеотраслевого понятия позволяет глубже понять специфику административно-правового спора как его отраслевой разновидности. Это специфика обусловлена тем, что данный спор возникает в сфере публичного управления. При изучении этой темы необходимо разобраться в том, почему вопрос о возможности спора о праве административном в российском праве, в отличие от зарубежного, остаётся нерешённым. Согласно концепции, господствующей в гражданско-процессуальной доктрине, в делах, возникающих из административно-правовых отношений, отсутствует спор о праве, поскольку: а) административно-правовые отношения – это отношения «власти - подчинения»; б) стороны этих отношений юридически неравны, и орган может устранить возникающие разногласия своей властью; в) в этих делах суд не разрешает спора о праве, а выполняет только функцию контроля законностью. (Подробнее обоснование данного подхода можно найти в учебнике: Гражданский процесс. Под ред. Треушникова М.К. М. 2003. С. 421-422).

Данный подход воспроизводит сложившийся ещё в советское время стереотип, имеющий в своей основе идеологические и теоретические причины. В идеологическом плане считалось, что признание спора о праве административном ведёт к указанию «распри» между гражданином и государством, ориентирующимся на бесконфликтный путь развития. В теоретическом плане сфера государственного управления рассматривалась исключительно как сфера прав государства и обязанностей гражданина.

В этой связи студенту следует осмыслить корректность аргументов, приводимых в подтверждение невозможности спора о праве административном. При этом важно обратить внимание на то, что этот сложившийся в советское время стереотип не учитывает, что:

а) управленческое отношение – это не просто властеоношения, не урегулированные правом «полицейские» отношения, а правовые отношения, в которых субъекты имеют взаимные права и обязанности, установленные законом;

б) частное лицо в сфере публичного управления --это не пассивный бесправный объект, а субъект, являющийся носителем не только обязанности подчиняться, но субъективных публичных прав, которым корреспондируют установленные законом обязанности органов публичного управления и должностных лиц. Презумпция неисполнения органом государственной власти своей обязанности перед частным лицом, в т.ч. обязанности принимать законные решения – основания для спора о праве. (Ст. 1 Закона «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993г.)

в) в правовом государстве публичная власть ограничена субъективными публичными правами частных лиц, предоставленных им законом и гарантированных обязанностью государства признавать их, соблюдать и защищать;

г) взаимность прав и обязанностей государства и частных лиц, определенных равнообязательной для них нормой права предполагает их юридическое равенство;

д) любой сбор о праве – это не само регулятивное административное правоотношение, а новое, возникающее из него охранительное правоотношение. Не случайно по АПК РФ и ГПК РФ административные споры в процессуальном плане обозначаются как дела, возникающие из административных (публичных) правоотношений.

е) стороны административно-правового спора как охранительного правоотношения неравны между собой фактически, т.е. в материальном, организационно-статусном, ресурсном плане. Однако их правовой статус характеризуется формально-юридическом равенством перед законом и судом и процессуально-правовым равенством. В административном споре орган публичного управления как сторона реализует не свои властные полномочия в отношении частного лица, а пользуется таким же процессуальными правами как и частное лицо;

ж) административно-правовой спор – это разногласие равноправных сторон, поставленных законом в такое положение, когда ни одна из них не может своей властью ликвидировать спорность прав и обязанностей или вопроса о законности административного акта. (Например, орган исполнительной власти не может самостоятельно запретить деятельность общественного объединения и вынужден обращаться в суд для решения этого вопроса в спорном порядке).

Таким образом, административный спор о праве не только возможен, но и необходим, поскольку выступает средством защиты субъективных публичных прав, нарушенных неправомерных административно-правовым актом.

На этой теоретической основе административно-правовой спор можно определить как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определённой правовой процедуры.

Исходя из этого определения можно выделить наиболее важные признаки административно-правового спора:

а) в качестве обязательного субъекта административно-правового спора всегда выступает орган публичной власти или должностное лицо. Другой стороной может быть частное лицо или иной административный орган.

б) правовое положение этих сторон характеризуется юридическим равенством перед законом и судом и равенством процессуальных правомочий;

в) сущность административно-правового спора составляют разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному правоотношению;

г) эти разногласия связаны с применением, нарушением, различным толкованием норм публичного права и реализацией определяемых ими субъективных публичных прав и обязанностей;

д) предметом разногласий являются субъективные публичные права и законность административных актов, которые касаются:

- предоставления, признания, лишения или осуществления какого-либо права другого частного лица;

- наложение на него какой-либо обязанности;

- привлечение его к административной ответственности;

е) административный спор может иметь своим предметом одновременно и субъективные публичные права (обязанности) и законность административных актов.

ж) административные споры могут также возникать только по поводу законности нормативных актов, инициироваться прямым оспариванием и разрешаться признанием нормативного акта недействующим, т.е. безотносительно к субъективным правам каких-либо заинтересованных лиц.

з) существенным признаком административного спора является наличие определённой процедуры его заявления и разрешения. В качестве основных форм реализации этого спора мировой практике известны: судебная, квази-судебная и административная, в том числе, путём обращения к органу – автору акта.

2. Виды административно-правовых споров.

Приступая к изучению этого вопроса, необходимо иметь ввиду, что классификация административных споров возможна по различным основаниям. В зависимости от области публичного управления они могут быть подразделены на: налоговые, таможенные антимонопольные, финансовые, социальные, избирательные и т.д. Возможна классификация административных споров исходя из процессуального законодательства, регулирующего в настоящее время порядок их разрешения: а) споры граждан и организаций с властью (ст. 245 ГПК РФ, б) споры предпринимателей с властью (ст. 29 АПК РФ).

Вместе с тем следует уяснить, что наиболее крупной классификацией административных споров является их подразделение на две большие группы: а) собственно административные споры или споры между сторонами административного правоотношения, не находящимися в отношениях служебного подчинения, т.е. между частными лицами и публичными органами. Эти споры составляют ядро предмета административной юстиции; б) управленческие споры, которые возникают из внутриорганизационных, в том числе, служебных правоотношений (без участия частных лиц).

В свою очередь, в рамках первой группы споров наиболее важное значение во всём мире имеет их классификация на а) споры о правах (так называемые споры in personam), которые связаны с нарушением субъективных прав и в которых частное лицо оспаривает правомерность вторжения органа публичной власти в сферу его правового статуса, б) споры о праве (объективном) - так называемые споры in rem - т.е. споры об административном акте, точнее, о его законности, о его соответствии нормативным актам большей юридической силы. Во всём мире процедуры разрешения этих споров имеют свою специфику. В определённой мере они нашли своё отражение и в российском праве. Студент может проследить эту специфику на примере двух производств: по делам об оспаривании нормативных актов (глава 23 АПК РФ и ст. 24 ГПК РФ) и по делам об оспаривании действий (бездействия) публичных органов, нарушающих права и свободы частных лиц (глава 24 АПК РФ , ст. 25 ГПК РФ). Наряду с этими двумя видами споров могут быть выделены споры об административной ответственности. Подробнее с данной категорией споров студент может познакомиться в статье: Зеленцов А.Б. Споры об административной ответственности. // Административное право и процесс. 2007. № 1.

Управленческие споры, в свою очередь, могут быть подразделены на: а) споры о компетенции и б) служебные споры. Споры о компетенции возникают между различными органами публичной власти и могут быть классифицированы на позитивные (когда оба органа считают себя компетентными решить тот или иной вопрос) и негативные (оба органа отказываются от решения вопроса полагая, что он не относится к их компетенции). Служебные споры возникают в связи: а) с нарушением прав и законных интересов публичных служащих, б) с наложением на них дисциплинарных наказаний, в) с отказом в приёме на публичную службу. Классификация споров - и это надо уяснить особо – имеет важное значение для установления административных исков, посредством которых эти споры заявляются в административные суды.

3. Юридическая конструкция административно-правового спора.

Изучение этого вопроса следует начать с уяснения того, что представляет собой юридическая конструкция. В правоведении под юридической конструкцией понимается идеальная модель, отражающая структуру, строение правовых явлений. Она даёт упрощённый образ этих явлений и призвана облегчить их понимание. Юридическая модель раскрывает, из каких элементов состоит объект, воспроизводит его как системно-структурное явление. Отсюда юридическая конструкция обычно обозначается таким терминами как «состав», «структура», «содержание», «механизм» и т.д.

Юридическую конструкцию спора о праве принято обозначать термином «содержание». В содержании спора о праве выделяются три основные элемента: стороны, предмет и основание. Тем самым юридическая конструкция раскрывает три важных вопроса: 1. Кто спорит? 2. По поводу чего спорит? 3. По какой причине, из-за чего спорит?

Юридическую конструкцию административного спора необходимо отличить от юридической конструкции административного правонарушения, обозначаемой термином «состав». Уяснение специфики содержания административно-правового спора следует начать с определения понятия «сторона спора».

3.1. Сторона административно-правового спора – это лицо, являющееся субъектом спорного материально-правового отношения, у которого с противоположным субъектом этого правоотношения возникли разногласия относительно различно понимаемых прав и обязанностей, способов и форм их реализации. При этом под спорным правоотношением понимается находящееся в конфликтном состоянии регулятивное правоотношение, из которого спор как охранительное отношения возникает.

В собственно административных спорах выделяются две стороны, которые включают:

а) субъектов, представляющих публичный интерес и в регулятивном правоотношении осуществляющих публичные функции и полномочия. Это – публичная сторона административного спора (ПС); б) лица, представляющие в регулятивном правоотношении, частный интерес. Это – частные лица (ЧЛ), под которыми принято понимать субъектов регулятивного административно-правового отношения, реализующих свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы либо официальные полномочия. Эти субъекты представлены физическими лицами и организациями, которые находятся с органами публичной власти во внеслужебных отношениях.

Раскрывая круг субъектов административного спора, следует обратить внимание на то, что основной массив регулятивных административных правоотношений строится по схеме «ПС - ЧЛ». В отличие от этих регулятивных отношений административный спор как охранительное правоотношение конструируется по модели: «ЧЛ - ПС», поскольку эти споры, как правило, инициируются частными лицами. Однако в правовом государстве достаточно широко распространены определённые законом ситуации и «обратного соотношения» сторон спора: «ПС - ЧС». Это – ситуации, в которых публичный орган не может в бесспорном, административно-принудительном порядке обязать частное лицо совершить какие-либо действия и вынужден инициировать судебно-административный спор.

Студенту следует обратить внимание на то, что в российском законодательстве, отсутствует легальное определение «органа публичной власти» или «административного органа». В силу этого публичные субъекты, чьи действия могут оспариваться частными лицами, определяются методом энумерации (перечисления): ст. 245, 249,254 ГПК РФ; ст. 189, 192,198 АПК РФ. В этом контексте важно разобраться с понятием «иного органа», введённым АПК РФ для обозначения публичной стороны административного спора. Под ним, как представляется, следует понимать субъектов публичного и частного права, не являющихся органами в собственном смысле слова, но наделенных определёнными публичными полномочиями. К их числу относится, например, Центральный банк России. Кроме того, стоит четко усвоить понятие должностного лица, определение которого даётся в примечании 1 к ст. 2.4 КоАП РФ.

При изучении сторон административного спора, представленной частными лицами, необходимо иметь ввиду, что в качестве субъектов, которые могут оспорить неправомерные решения и действия публичных органов и должностных лиц, в судебном порядке, законодатель называет граждан и организации (ст. 251, 254 ГПК РФ). В АПК РФ (ст. 192, 198) к числу этих субъектов относятся граждане, организации и иные лица. Понятие «иные лица» законодателем не определяется. В тоже время понятие «граждане» должно толковаться расширительно и включать не только «граждан РФ», но и иностранцев, включая беженцев и апатридов в той мере, в которой российским законодательством им предоставлены субъективные публичные права и определены юридические обязанности в сфере публичного управления.

Особо следует обратить внимание на то, что в числе субъектов, относящихся к частным лицам, законодатель называет организации, а не юридические лица. Дело в том, что в публично-правовых отношениях в качестве субъектов могут выступать организации, не зарегистрированные в качестве юридического лица частного права. В этой связи под организацией следует понимать обособленное самоуправляемое в рамках определённой организационной структуры образование, созданное на законных основаниях, действующее с законными целями, обладающее собственной правосубъектностью и возможностью вступать в правоотношения под собственным именем. В публичных правоотношениях в качестве частного субъекта организация может выступать в форме юридического лица, либо как не имеющая такого статуса, но действующая на законных основаниях ассоциация (например, общественное объединение).

Студенту следует усвоить, что согласно процессуальному законодательству организации, не являющиеся юридическими лицами, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, могут выступать как заявители и как ответчики только в случаях, прямо указанных в законе. Так, в соответствии со ст. 26 ГПК РФ к ведению общих судов отнесено рассмотрение дел о запрете деятельности, не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных объединений.

3.2. Предмет административно-правового спора неоднозначно трактуется в российской правовой доктрине. В этом студент может убедиться, обратившись к соответствующему разделу монографии: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.2005.

Исходя из действующего законодательства юридическая конструкция предмета административного спора может быть представлена как включающая два взаимосвязанных элемента: а) субъективное публичное право, т.е. вопрос о его объеме, спорности, наличии или отсутствии, признании, нарушении, восстановлении, защите и т.д. и б) законность административного акта, т.е. вопрос о соответствии этого акта закону. Оспаривая в судебном порядке нарушение своего субъективного публичного права, частное лицо одновременно спорит и по вопросу о законности административного акта, нарушающего это право. В то же время частное лицо не может оспорить административный акт, если этот акт не затрагивает его права или законные интересы (ст. 134 ГПК РФ). При этом следует иметь в виду, что действующее законодательство относит к предмету правового спора не только права, но и обязанности сторон (п. 2 ст.40).

Характеризируя предмет административного спора необходимо иметь в виду следующие моменты:

1. в отношениях «частное лицо – публичный орган» административный акт не может быть предметом спора сам по себе, безотносительно к субъективным публичным права частных лиц и если он не влечет для них каких-либо юридических последствий;

2. предмет административного спора нельзя сводить исключительно к правам и законным интересам частных лиц. Состав предмета спора различен в спорах о субъективных права и в спорах об объективном праве (споре о законности административных актов).

3. в спорах о правах в качестве предмета выступает субъективные публичные права, нарушенные незаконным административным актом, и вопрос о законности этого акта. Об этом свидетельствует и распределение бремени доказывания по этим спорам: частное лицо доказывает нарушение своих прав – публичный субъект доказывает законность своих действий и решений (ст. 6 Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан 1993 г.). Разрешая спор, суд, если административный акт является незаконным, признает его таковым и обязывает орган публичной власти восстановить нарушенное право частного лица.

4. в спорах о законности разрешается только вопросы абстрактного права, т.е. вопросы соответствия оспариваемого административного акта нормативному акту большей юридической силы. Правоотношения, возникающие в связи с применением этого акта в отношении частного лица и связанные с этим вопросы его субъективного права, предметом спора в процессе его юрисдикционного разбирательства не являются.

Студенту следует уяснить основные особенности этого вида споров, которые состоят в следующем:

а) по действующему законодательству (ст. 251 ГПК РФ, ст. 193 АПК РФ) частное лицо, оспаривая нормативный акт, должно указать в заявлении права и законные интересы, которые по его мнению нарушаются;

б) в случае обоснованности требования заявителя, суд постановляет лишь о признании нормативного акта незаконным (недействующим), не касаясь вопроса о его субъективных правах (ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК РФ);

в) в случае признания административного акта несоответствующим нормативному акту большей юридической силы (незаконным), частное лицо в этих спорах получает защиту своего интереса опосредованным (косвенным) образом. Суд прямо не решает вопроса о восстановлении нарушенного права частного лица, а лишь объявляет о незаконности административного акта, затрагивающего это право.

Таким образом, элементами юридической конструкции предмета административного спора в двух его разновидностях являются: а) субъективные публичные права (и законные интересы); б) законность административно-правового акта. В этой связи студенту следует уяснить, что представляют собой эти элементы административно-правового спора, определяющие его отличие от других правовых споров.

Субъективные публичные права – это категория, которая характеризует права частного лица в плоскости его отношений с органами публичного управления, действующими как власть. В теории административной юстиции сложились две основные концепции субъективных публичных прав: формальная и материальная. Согласно формальному подходу субъективные публичные права – это такие интересы, которые защищаются административным иском в административных судах. Но этот подход не отвечает на главный вопрос, какие именно интересы и почему должны защищаться в административном суде. Согласно материальному подходу это - права, опосредующие юридическую взаимосвязь частных лиц и органов (должностных лиц) публичного управления, действующих как власть.

Студенту следует иметь в виду, что проблема субъективных публичных прав в российском правоведении, в отличие от зарубежного, является дискуссионной. Она активно обсуждалась в России в начале XX в. В настоящее время интерес к этой проблеме возрождается в связи со становлением института административной юстиции. Однако в действующем российском законодательстве понятие «субъективные публичные права» не используется, а применяется термин «права и свободы», общий для гражданских (частно-правовых)и публичных прав.

Для понимания сущности субъективного публичного права необходимо учитывать, что оно наличиствует только в том случае, если:

а) правовая норма накладывает на публичную администрацию определенную юридическую обязанность, корреспондирующую этому праву;

б) эта норма имеет связующий (принудительный) для публичной администрации характер, она исключает применение ею свободного усмотрения (дискреционных полномочий);

в) частным лицам обеспечена этой нормой возможность потребовать от публичной администрации определенных действий в их интересах.

Исходя из этого, под субъективными публичными правами частных лиц следует понимать меру и вид их возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в отношениях с органами публичного управления, выступающими как власть, обеспечено нормативно закрепленной обязанностью этих органов в интересах правообладания совершить определенные действия или воздержаться от них.

Субъективные публичные права частных лиц можно подразделить на три основные группы:

а) права на свободу от власти, характеризующие статус свободы (status libertatis) частных лиц. Это – права индивидуальной свободы, характеризирующиеся тем, что публичная власть признает за частными лицами определенную сферу отношений, которые не могут быть объектом притязаний самой публичной власти, ее органов и должностных лиц. Данные права, установленные законом, очерчивают сферу индивидуальной свободы частных лиц. В силу этого они могут притязать на отмену всех административных актов, нарушающих эти права или создающих препятствия их осуществлению. К их числу относятся права на свободу передвижения, на неприкосновенность личности, жилища, на свободу ассоциации и др.

б) права на участие во власти (право избирать и быть избранным, право поступления на государственную службу и др.).

в) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны власти (право на судебную защиту, право на материальное обеспечение по старости, болезни и др.).

Судебной защите подлежат не только субъективные публичные права частных лиц, но их законные интересы в сфере публичного управления. В этой связи студенту следует уяснить различие между правами и законными интересами. Суть этих различий состоит в следующем:

а) субъективным публичным правам частных лиц корреспондируют обязанности органов (должностных лиц) публичного управления;

б) субъективные публичные права имеют место при реализации органами публичной власти «связанных полномочий», а законные интересы – при осуществлении публичной администрацией свободных полномочий.

Исходя их этого, законные интересы можно определить как юридически значимые притязания, не опосредованные субъективными правами с корреспондирующими им обязанностями, возможность реализации которых обеспечена правовой защитой и вытекает из общих и специальных принципов права и общего смысла публично-правовых норм.

Не устанавливая обязанность публичной администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон дает им возможность добиться отмены административного акта, неправомерно ущемляющего этот интерес.

При изучении вопроса, касающегося законности административного акта как предмета административного спора, особое внимание следует уделить требованиям, обеспечивающим соответствие этого акта закону.

Требования законности подразделяются на общие, которым должны соответствовать все административные акты и дополнительные (специальные), которые предъявляются к некоторым видам актов. К общим требованиям относятся: 1) компетентность органа – автора акта на издание административного акта; 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина (соответствие конституционному принципу приоритета прав свобод человека и гражданина); 3) соответствие содержания административного акта предписаниям закона, иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов; 4) соответствие формы акта, установленным законом реквизитам; 5) соответствие цели акта той цели, для реализации которой законом предоставлены органу полномочия; 6) принятие акта в соответствии с установленной процедурой; 7) обоснование издаваемого административного акта в случаях, предусмотренных законом; 8) регистрация (для определенной группы актов) и их публикация.

Дополнительные (специальные) требования могут включать: а) соблюдение определенного срока принятия правового акта; б) требование утверждения акта вышестоящим органом в предусмотренных законом случаях; в) требование совместного издания акта несколькими органами исполнительной власти; г) требование соответствия административного акта, принятого административным органом, его ранее принятым актам общего характера и др.

3.3. Основание административно-правового спора. Приступая к изучению этого вопроса следует иметь в виду, что административный спор являет собой охранительное правоотношение, возникающее из регулятивного административного правоотношения. Основанием возникновения, изменения или прекращения любого правоотношения являются юридические факты.

Основание административного спора как правоотношения характеризуется сложным фактическим составом. Оно включает три группы юридических фактов:

а) факты правовой характеристики спорного регулятивного правоотношения (например, возможность избирательного спора появляется при наличии факта назначения выборов, факта регистрации кандидатом в депутаты и т.д.).

б) факты легитимации сторон спора, т.е. факты, свидетельствующие об их возможности быть стороной спора. Спор может возникнуть при двух условиях:

существование у сторон предпосылки права спорить (права предъявлять правовые требования), т.е. при наличии у сторон административной правосубъектности;
наличие у сторон личной заинтересованности в реализации права спорить. Так, фактами легитимации по избирательным спорам являются факты принадлежности к гражданству РФ, достижение 18-летнего возраста.

в) факты правонарушения и правопрепятствования. Эти факты являются непосредственным поводом к спору, к его возбуждению. Так, в соответствии с Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (ст. 2) такими поводами к спору выступают:

факты нарушения субъективных прав частных лиц незаконными действиями или решениями административных органов;
факты незаконного возложения на частных лиц каких-либо юридических обязанностей;
факты незаконного привлечения к какой-либо ответственности;
факты создания препятствий осуществлению субъективных прав;
факты, свидетельствующие о незаконности административных актов, касающихся этих прав.

Исходя из этого, все основные юридические факты, являющиеся непосредственным основанием (поводом) к спору, можно разделить на две группы:

факты нарушения субъективных публичных прав частных лиц, в том числе, путем незаконного возложения юридических обязанностей или незаконного привлечения к ответственности;
факты, свидетельствующие о незаконности административных актов (действий и решений), касающихся этих прав.

При изучении первой группы фактов, являющихся поводом к административному спору, необходимо обратить внимание на то, что нарушения субъективных публичных прав незаконными административными актами, несомненно, являются административными правонарушениями. Однако, в соответствии с российским законодательством, к административным правонарушениям легально относятся лишь деяния, предусмотренные ст. 2.1 КоАП РФ и связанные с нарушением административных запретов. Нарушение субъективных публичных прав является нарушением схожим по механизму своего совершения с гражданскими правонарушениями в гражданских правоотношениях. Эти нарушения – результат неисполнения юридических обязанностей другой стороной правоотношения. В то же время нарушения субъективных публичных прав нельзя назвать гражданскими, поскольку возникают они в административных правоотношениях.

Более того, они представляют собой собственно административные правонарушения, ибо являются результатом неисполнения администрацией обязанностей в административных правоотношениях. Особо следует отметить, что в зарубежном праве под административными понимаются именно такие правонарушения, ибо связаны они с неисполнением публичной администрацией своих обязанностей, наносящим какой-либо ущерб частным лицам. Кроме того, к административным правонарушениям в широком смысле слова следует отнести правонарушения, связанные со служебными отношениями в сфере публичной власти.

Исходя из этого административные правонарушения как основание административного спора необходимо подразделять на три основные группы:

а) административные проступки в смысле ст. 2.1 КоАП РФ характеризуются тем, что они необязательно возникают непосредственно из управленческих отношений «власть-подчинение», хотя их совершение порождает властные охранительные отношения. В качестве примера таких проступков является в частности, мелкое хулиганство.

Административные проступки служат основанием особой категории административных споров – споров об административно-наказательной ответственности. В рамках этой категории возможно выделение двух видов административных споров:

споры, которые возникают в результате предъявления компетентным должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, правового требования к суду принять решение о привлечении деликвента к административной ответственности. (Модель, предусмотренная п. 2 ст. 202 АПК РФ).
Споры, возникающие в связи с обжалованием решений административных органов о привлечении к административной ответственности;

б) административные правонарушения в собственном смысле слова характеризуются неисполнением административными органами позитивных юридических обязанностей, вытекающих из норм административного права. Эти правонарушения могут быть условно обозначены как административные деликты. Нарушение субъективных прав частных лиц изданием административных актов по общему правилу есть одновременно и нарушение закона. Административные правонарушения (деликты) в виде издания неправомерных актов можно подразделить на два вида:

- нарушения субъективных публичных прав;

- превышение власти, выражающееся в издании дефектных (порочных) административных актов или в любом нарушении законности.

Соответственно, административные споры, которые имеют в своем основании два этих вида административных деликтов, подразделяются на споры о субъективных правах и споры о законности.

в) административные правонарушения и в связи с реализацией служебных отношений, которые выступают основанием различного рода служебных споров. К числу такого рода оснований спора следует отнести два основных юридических факта:

факт наложения на публичного служащего дисциплинарного взыскания, которое он может оспорить в суд или комиссию по служебным спорам,
факт нарушения прав и законных интересов публичных служащих неправомерными решениями и действиями вышестоящих руководителей.

В завершении изучения темы следует специально остановиться на таком виде административных деликтов, каковым является превышение власти. Данный деликт может быть представлен в двух основных формах:

некомпетентность, выражающаяся в нарушении административным органом пределов своей компетенции (субъектной, предметной, территориальной, временной);
злоупотребление властью, сутью которого является использование публичным органом (должностным лицом) своих властных полномочий преднамеренно не ради тех целей, для достижения которых им была вверена власть, а ради иных.

Некомпетентность и злоупотребление властью имеют значение для определения соответствия административных актов закону не только в спорах о законности, но и в спорах о субъективных правах.

Вопросы для самопроверки.

Чем отличается правовой спор от неправового?
Назовите основные признаки административного спора, отличающие его от других видов правовых споров.
Чем отличается административный спор о субъективном праве от административного спора о законности?
Что входит в содержание административно-правового спора?
Охарактеризуйте понятие организации как субъекта административно-правового спора.
Назовите основные виды субъективных публичных прав частных лиц.
Что понимается под основанием административно-правового спора?

Раздел II

Организация административной юстиции в России и зарубежных странах

Blog

Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по изучению курса административная юстиция