Geum.ru

Перелік умовних скорочень

Вид материалаДокументы
4.4. Контрольні провадження в адміністративному процесі
Висновок до розділу 4
Розділ 5. КОНФЛІКТНІ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ
5.2. Провадження з розгляду звернень громадян
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

4.4. Контрольні провадження в адміністративному процесі


Забезпечення законності в державному управлінні, у всіх його напрямах, досягається в процесі повсякденної діяльності різних державних органів, а в деяких випадках – громадян, і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів; застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб; покаранні осіб, винних у порушенні законності; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону. Усі ці завдання досить успішно можуть бути вирішені за допомогою контролю як засобу забезпечення законності в державному управлінні [81, с. 7].

Як справедливо відзначається в літературі, на цьому етапі розвитку вітчизняного адміністративного законодавства саме неконфліктні провадження характеризуються найменшою мірою нормативної урегульованості [82]. Однаково це твердження стосується і контрольних проваджень. Виняток становлять контрольні провадження, які мають у своїй основі ознаки суперечки про право. В такому аспекті варто погодитись із думкою В. М. Гаращука про те, що контрольні провадження не слід розглядати лише як сукупність дій по встановленню порушень на об’єкті контролю та застосуванню до них юридичних санкцій. Суттєву їх частину складають допоміжні заходи організаційного характеру [83, с. 329, 330].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

При цьому слід застерегти від безоглядної та безсистемної уніфікації термінів «контроль» і «нагляд», як це пропонують деякі вчені. Зокрема, подібного висновку доходить В. С. Шестак, який пише: «У загальногалузевому тезаурусі (мові законодавства) може зостатись тільки термін «контроль». Теоретичних перешкод щодо здійснення цього немає. Характерно, що наша позиція у цьому питанні співпадає з нормотворчою практикою законодавця, котрий інколи демонструє аналогічне ставлення до термінів «контроль» і «нагляд» [Error: Reference source not found, с. 23].

Зі свого боку зауважимо таке. По-перше, позиція законодавця у такому випадку за взірець братись не повинна. Хибність ототожнення контролю та нагляду у змісті нормативно-правових актів відзначається багатьма фахівцями, авторитет яких у цій сфері науки сумнівів не викликає (В. М. Гаращук, В. В. Мальков, І. С. Самощенко, Ю. М. Козлов та інші) [Error: Reference source not found; 84; 85; 86]. По-друге, для залишення у вітчизняному законодавстві виключно терміну «контроль» перешкоди все ж таки є як теоретичні, так і практичні. Про теоретичні ми вже згадували. Що ж стосується практичних перешкод, то використання в законодавстві терміна «нагляд» іноді обумовлене необхідністю у вирізненні цього виду управлінської діяльності з-поміж інших видів контролю. Вже саме по собі правильне використання терміна у змісті нормативно-правового акта надає достатньо чітку картину про специфіку змісту, принципів та характеру контрольної діяльності того або іншого суб’єкта державного управління.

Як наслідок, відпадає необхідність постійного виділення в змісті багатьох нормативних актів спеціальних розділів, як-то: принципи здійснення наглядової діяльності; зміст державного нагляду тощо (на сьогодні подібні розділи мають місце у значній кількості законопроектів, покликаних регулювати суспільні відносини в сфері державного нагляду). Доцільно лише закріпити відповідні загальні положення в окремому законодавчому акті (наприклад, у Законі «Про державний нагляд в Україні») або ж у рамках окремого розділу більш загального Закону «Про державний контроль в Україні».

Отже, в процесі нормотворення слід виходити з того, що за умови «конкуренції» згаданих термінів у загальному сенсі перевага повинна віддаватись поняттю «контроль» та його похідним. Натомість, у випадку практичної потреби в конкретизації змісту контрольної діяльності уповноваженого суб’єкта з метою підкреслення її наглядового характеру (невтручання в оперативну діяльність об’єкта; непримусовий спосіб впливу на суспільні відносини; дискретність і т. д.), варто використовувати термін «нагляд».

Що стосується проблематики контрольних проваджень як окремого виду управлінської діяльності органів публічної адміністрації, то найбільш гостро у цьому аспекті постає питання встановлення оптимального балансу між досягненням мети цієї діяльності (перевірка дотримання підконтрольним об’єктом режиму законності, доцільності управлінських рішень, усунення виявлених недоліків) і забезпеченням охорони прав контрольованих структур. Як вказує О. Ф. Андрійко: «Контроль відповідатиме своєму призначенню, якщо … організація його проведення і процедури здійснення не будуть заважати роботі контрольованих і здійснюватимуться в чітко установлених межах, а дієвість досягатиметься не кількістю перевірок, а реальним забезпеченням виконання поставлених завдань» [87, c. 20]. Детальна правова регламентація контрольних процедур повинна бути однією з гарантій унеможливлення використання контрольних повноважень для зведення особистих рахунків, задоволення корпоративних інтересів за допомогою посадових осіб та службовців контролюючих органів [Error: Reference source not found, c. 39].

Нові економічні правовідносини [88], які зараз формуються в державі, вимагають нових підходів до здійснення контролю. Змінюється законодавство про контроль, ліквідуються деякі контролюючі органи (робітничого контролю, профспілок), утворюються нові структури (Держказначейство, аудит), посилюється роль інших структур (митної служби, податкових органів та ін.). Змінюються і контрольні провадження [Error: Reference source not found, c. 337]. Поруч з недостатньою визначеністю контрольних повноважень суб’єктів державного контролю, має місце стала тенденція до надмірної та нічим не виправданої формалізації діяльності підконтрольних їм структур.

Необґрунтована подрібненість і деталізованість правового регулювання соціальних відносин, наявність великої кількості безцільних ускладнюючих процедур в діяльності об’єкта контролю; відсутність правової регламентації основних засад проведення контрольних заходів уповноваженими органами державної влади: усе це, з одного боку, призводить до численних помилок або відвертих зловживань з боку контролерів, а з іншого – створює «плідне» підґрунтя для перешкоджання підконтрольними структурами нормальній реалізації законних повноважень контролюючих суб’єктів.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Зазначимо, що такі суто оцінні прояви атестаційної діяльності досить важко вписуються в концепцію контрольної природи атестаційних проваджень. На користь виділення останніх у самостійний вид адміністративного процесу (а не як підсистеми контрольного провадження) свідчить також той факт, що ціла низка визначальних властивостей, іманентних державному контролю взагалі (і які за всіма логічними канонами мають входити до переліку обов’язкових детермінант будь-якого його різновиду), для атестації є властивими далеко не завжди. Це і можливість втручання в оперативну діяльність об’єкта; і перевірка доцільності управлінських дій чи рішень; і можливість застосування заходів примусу за результатами проведених заходів тощо.

На підставі викладеного, атестаційні провадження можемо визначити як самостійний вид неконфліктних проваджень в адміністративному процесі, котрий становить собою: регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, в ході якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення міри відповідності об’єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.


Висновок до розділу 4


Проблема детермінації неконфліктних проваджень в адміністративному процесі відіграє провідну роль в організації та забезпеченні ефективного функціонування механізму нашої держави. Без розв’язання на науковому рівні питань визначення змісту, обсягу та предмета організуючого впливу «позитивних» адміністративних проваджень, їх переліку та сфери здійснення; суб’єктно–об’єктного складу; а також основних принципів їх реалізації, неможливим є створення, систематизація та кодифікація системи правового забезпечення виконавчо–розпорядчої діяльності в державному управлінні.

Незважаючи на відсутність браку уваги науковців до відповідної тематики, комплекс теоретичних і практичних питань неконфліктних видів адміністративного процесу й досі залишається невирішеним. З огляду на це, представлений розділ дисертації присвячено аналізу найбільш актуальних проблем, які на сьогодні стоять перед вітчизняною юриспруденцією у неконфліктній сфері реалізації процесуальних повноважень органів публічної адміністрації.

У якості ключових положень цього розділу дисертації можемо визначити наступні:

Переважна більшість наукових досліджень, присвячених проблематиці нормотворчих проваджень, не висвітлює внутрішній зміст нормотворчого провадження та його структурну будову або ж торкається його лише побіжно. Здійснений аналіз існуючих концепцій загальних категорій теорії адміністративно–процесуального права («стадія провадження», «етап провадження», «процесуальні дії» ...), критичне переосмислення висловлених в літературі поглядів на структуру нормотворчого провадження, а також дослідження наявної нормативної бази дозволяє виділити в даному виді неконфліктного адміністративного процесу п’ять основних стадій:

1) підготовка нормативного акта;

2) прийняття нормативного акта;

3) реєстрація нормативного акта;

4) вступ нормативного акта в дію;

5) оскарження.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

На думку автора, не зважаючи на значну семантичну подібність, терміни «контроль» та «нагляд» у галузевому контексті не можуть вважатись синонімічними, а детерміновані ними явища – тотожними. Будучи більш широким явищем, державний контроль включає в себе нагляд у якості однієї із специфічних форм.

Екстраполюючи дану позицію в площину методології процесуального права, варто підкреслити, що наглядове провадження є особливим видом контрольних проваджень та, одночасно – підвидом адміністративного процесу. На підставі цього видається необґрунтованим використання терміну «контрольно–наглядовий» для позначення групи адміністративних проваджень, якими регламентується діяльність у контрольній сфері. Сутність даного виду адміністративного процесу цілком охоплюється терміном «контрольні провадження».

У процесі нормотворення слід виходити з того, що за умови «конкуренції» згаданих термінів у загальному сенсі перевага повинна віддаватись поняттю «контроль» та його похідним. Натомість, у випадку практичної потреби в конкретизації змісту контрольної діяльності уповноваженого суб’єкта з метою підкреслення її наглядового характеру (невтручання оперативну діяльність об’єкта; непримусовий спосіб впливу на суспільні відносини; дискретність і т.д.), варто використовувати термін «нагляд».

Одним з важливих етапів на шляху вдосконалення організації здійснення контрольних повноважень у сфері державного управління має стати прийняття Закону України «Про державний контроль». Лише шляхом закріплення в єдиному законодавчому акті дефініцій базових понять («державний контроль», «контрольне провадження», «об’єкт державного контролю»); загального переліку об’єктів контрольної діяльності; головних принципів її здійснення; основних прав та обов’язків суб’єктів державного контролю, а також юридичних і фізичних осіб, яким підпорядковано контрольований об’єкт, можна досягти певної стандартизації контрольних проваджень, максимально наблизити їх до нагальних потреб соціальної, економічної, управлінської та правоохоронної сфери, забезпечити законність та ефективність їх здійснення.

Аналіз чинного законодавства дозволяє виділити наступні групи об’єктів державної атестаційної діяльності: 1. Фізичні особи; 2. Виробництва; 3. Право здійснення окремих видів діяльності; 4. Підприємства, установи, лабораторії, служби, їх підрозділи та робочі місця; 5. Навчальні заклади; 6. Племінні тварини; 7. Предмети неорганічного походження.

Шляхом узагальнення наявного емпіричного матеріалу, поняття атестаційної системи можна визначити наступним чином: Атестаційна система – це нормативно регламентований порядок встановлення фактичних даних про визначені об’єкти, що має на меті їх ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення ступеню відповідності оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.

У свою чергу, атестаційні провадження розглядаються в представленій роботі як: регламентована адміністративно–процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, в ході якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення ступеню відповідності об’єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.

Розділ 5. КОНФЛІКТНІ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ


Як неодноразово зауважувалось вище, більша частина проваджень в структурі адміністративного процесу є спрямованою на врегулювання правовідносин позитивного характеру, виникаючих у ході виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади. Проте, ця обставина жодним чином не може применшити те важливе місце, котре в даній адміністративно-правовій галузі посідає інша група проваджень – в основу яких покладено конфлікт між учасниками кореспондуючих матеріальних правовідносин.

Незважаючи на те що у порівнянні з неконфліктними видами адміністративного процесу спектр суспільних відносин, які реалізуються в рамках конфліктних проваджень, є значно вужчим, останні неодмінно володіють особливою соціальною гостротою. Належна процесуальна регламентація діяльності по розв’язанню протиріч між індивідуумом та суспільством або соціальною групою, до якого він належить, є важливою запорукою стабільності функціонування вітчизняної системи права в цілому та адміністративного права зокрема. Вказаною обставиною обумовлюється особлива увага до проблематики інституту конфліктних адміністративних проваджень, яка приділялась і продовжує приділятись у вітчизняній юриспруденції.

Так, за даними проведеного нами інтерв’юіровання ( 980 осіб), 96 % опитаних хоча б 1 раз у житті були учасниками одного з конфліктних проваджень, причому 38 % з них – учасниками провадження про адміністративні делікти; 29 % - учасниками дисциплінарних проваджень; та 88 % - учасниками провадження по розгляду скарг громадян.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Крім того, використання авторами визначення синтаксичного звороту «діяльність,… спрямовану на залучення… до дисциплінарної відповідальності», має чітко виражений репресивний відтінок. Встановлення подібної кінцевої мети дисциплінарного провадження необґрунтовано переорієнтовує суб’єкта кваліфікації із встановлення істини у справі на обов’язкове застосування примусових заходів щодо особи. Концентрація зусиль уповноважених суб’єктів юрисдикції у цьому напрямі є явищем небезпечним і властивим, скоріше, авторитарному режиму, аніж демократичному суспільству. Таким чином, у цьому контексті мову слід вести про вирішення справи по суті, а не про притягнення особи до юридичної відповідальності.

Взагалі ж, надмірне переобтяження визначення поняття «дисциплінарне провадження» різноманітними ознаками, на кшталт сфери функціонування дисциплінарно-деліктних відносин, характеру дисциплінарних правопорушень чи суб’єктивних ознак їх юридичних складів, вважаємо не досить вдалим з точки зору співвідношення його змістовного навантаження та форми викладу. Лаконічність останньої є неодмінною ознакою вдалого визначення як максимально стислого та об’єктивного наукового уявлення про детерміноване поняття.

Врахувавши наведені міркування, можемо визначити поняття дисциплінарного провадження як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів з вирішення справ про дисциплінарні проступки.

Звичайно, теоретичними питаннями проблематика дисциплінарних проваджень не обмежується. Відповідний вид конфліктних проваджень традиційно характеризується значною кількістю «прогалин» та колізій нормативного регулювання. У цьому відношенні дисциплінарне провадження негативно вирізняється серед таких видів деліктного процесу, як кримінальний, цивільний, провадження в справах про адміністративні проступки.

Зокрема, очевидною є суперечність значної частини вітчизняного законодавства про дисциплінарну відповідальність положенням статті 92 Конституції України, відповідно до якої «Виключно законами України визначаються… діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них». На сьогодні ж значний обсяг кореспондуючих правовідносин регламентується положеннями підзаконного характеру: постановами, правилами, наказами і т. п.

Застосування дисциплінарної відповідальності ускладнюється також і тим, що чинне законодавство у переважній більшості випадків не закріплює за конкретними видами дисциплінарних проступків відповідних їм дисциплінарних стягнень. Як наслідок, нормативно не визначеними залишаються питання індивідуалізації дисциплінарного покарання, адекватності застосованих до порушника заходів примусу ступеневі шкідливості вчиненого ним дисциплінарного проступку.

З нашої точки зору, оптимальним шляхом розв’язання окреслених та інших актуальних проблем нормативної регламентації провадження в справах про дисциплінарні правопорушення має стати кодифікація вітчизняного законодавства про дисциплінарну відповідальність, як «найбільш досконала форма систематизації, котра сприяє посиленню стабільності законодавства, ліквідації колізій, створенню чіткої, побудованої на науковій основі, системі нормативних актів» [89, с. 19]. В цьому аспекті цілком назріло питання прийняття Кодексу України «Про дисциплінарну відповідальність», де доцільно закріпити концептуальні засади, як самої дисциплінарної відповідальності (зауважимо, що чинне законодавство навіть не дає роз’яснення відповідного терміна), так і процесуальної форми її реалізації [90].


5.2. Провадження з розгляду звернень громадян


Як відомо, адміністративні провадження можуть ініціюватись не лише органами публічної влади, а й громадянами, їх об’єднаннями, організаціями. В такому разі індивідуальні акти управління реалізують відносини, що виникли внаслідок направлення до уповноваженого суб’єкта відповідного звернення. З метою забезпечення максимальної реалізації соціально-економічних, політичних та особистих прав і охоронюваних законом інтересів громадян, Конституція України закріплює право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (ст. 40). «Виступаючи як приватна особа, кожний громадянин вправі оцінювати діяльність органу влади, будь-якої посадової особи чи державного службовця з точки зору її законності та результативності» [Error: Reference source not found, с. 209]. У свою чергу, уповноважений орган (посадова особа) зобов’язаний розглянути звернення та дати обґрунтовану відповідь у встановлений законодавством строк. Таким чином, право на звернення є важливим конституційно-правовим засобом захисту прав і свобод громадян, однією з організаційно-правових гарантій їх охорони.

Щоденно до органів публічної влади з різного роду проблемами та суспільно значущими питаннями звертаються тисячі громадян. Звернення громадян стосуються різних напрямів діяльності суспільства та держави, але, як правило, вони мають єдину мету – привернути увагу відповідних органів і посадових осіб до проблем щодо приватних або соціальних інтересів. В усі часи кількість поданих та розглянутих звернень розцінювалась як мірило ступеня довіри людей до влади. І вона прямо залежить від того, наскільки ефективно та швидко розв’язуються як загальні проблеми, так і проблеми кожного окремо взятого громадянина.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

1. Викликає заперечення вже сама назва майбутнього кодексу. На логіко-методологічну невиваженість позначення неконфліктних видів адміністративного процесу терміном «процедура» ми зупинялись у перших розділах цієї роботи. Зазначимо лише, що так само недоцільним є, на наш погляд, використання названого терміна і в назві зазначеного кодифікованого акта. До речі, автори проекту у змісті Кодексу так і не надають визначення поняття адміністративної процедури, що не в останню чергу пов’язано з об’єктивними труднощами при його юридичному тлумаченні.

Наша позиція з цього питання базується на таких положеннях:

– загальновизнаного та логічно досконалого поняття для позначення адміністративних проваджень неконфліктної групи у вітчизняній юриспруденції не існує;

– терміни «процедурний» або «процесуальний» у цьому відношенні є мало прийнятними, оскільки перше поняття втілює у собі статичний бік адміністративних проваджень, а друге має набагато ширший обсяг, ніж це обумовлюється змістом кодексу;

– використання у відповідному значенні умовних термінів на кшталт «неконфліктний», «позитивний» носить яскраво виражений відносний характер, потребує додаткових роз’яснень і в цілому не відповідає ідеї лаконічності та завершеності мови закону;

– виходячи з викладеного, найбільш відповідним змістові та меті цього кодексу міг би стати термін «адміністративний» як такий, що з достатньою визначеністю дозволяє окреслити сферу регламентуючого впливу кодексу, а також відмежувати її від області регулювання інших кодифікованих актів адміністративно-процесуального характеру, прийняття яких диктується концептуальними засадами Адміністративної реформи. Таким чином, у даному відношенні ми схиляємось до використання назви «Кодекс процесуальної діяльності публічної адміністрації» ( див. Додаток З).

2. Наступне зауваження стосується Глави 4 Розділу ІІІ майбутнього кодексу, якою регламентується адміністративне провадження за скаргою. Згідно із частиною 1 статті 75 Проекту, предметом адміністративного оскарження є адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи бездіяльність уповноваженого суб’єкта. У наступних статтях даної глави (статті 76–90) безвідносно до предметної специфіки скарг визначаються загальні правила їх розгляду органами публічної влади: встановлюються вимоги до оскарження, його суб’єкти, строки, форма, порядок подання та реєстрації тощо.

Не можна не відзначити, що таким чином означений проект встановлює практично тотожні вимоги до двох далеко не однорідних типів адміністративного провадження за скаргою:

– адміністративного провадження по справі, що виникла з матеріальних правовідносин. Тобто, такого провадження, початком порушення якого послугувало звернення або ініціатива уповноваженого суб’єкта, а кінцевою метою стало розв’язання проблеми, викладеної у заяві, скарзі чи ініціативі органу виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб;

– розгляду скарги на процесуальні дії суб’єкта розгляду адміністративної справи, порушеної за зверненням або ініціативою уповноваженого суб’єкта, а також на прийнятий за результатами розгляду цієї справи адміністративний акт. Фактично тут мова йде про окрему стадію адміністративного провадження, зазначеного у першому випадку – факультативну стадію оскарження дій, бездіяльності або рішення органу (посадової особи), здійснюючого провадження за зверненням.

Таким чином, рішення та дії суб’єктів цього виду адміністративних проваджень, у процесуальному аспекті ніби «прирівнюються» до дій, бездіяльності, рішення органу виконавчої влади, які оскаржуються, тощо. З нашої точки зору, подібна позиція не вирізняється достатньою ґрунтовністю. Наочним прикладом є проведення паралелі з іншою галуззю процесуального права – кримінально-процесуальним правом. Використання в цій галузі підходу, аналогічного тому, який пропонують автори проекту Адміністративно-процедурного кодексу, мало б тягнути за собою встановлення тотожних правил для оскарження процесуальних рішень чи вироку в справі та для оскарження потерпілим дій злочинця. Вочевидь, такі умови не можуть бути визнані прийнятними з різноманітних міркувань.

Цілком реальним шляхом уникнення окресленої проблеми, на наш погляд, м Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

На завершення слід підкреслити, що наведений перелік дискусійних положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, зареєстрованого на 5 сесії ІV скликання Верховної Ради України під № 5462, не є вичерпним. Переважна їх більшість обумовлюється, насамперед тим, що названий проект знаходиться на стадії опрацювання. Але незважаючи на це, жодного сумніву не викликає важливість, актуальність та своєчасність головної ідеї – створення єдиного кодифікованого акта, регламентуючого розгляд органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами питань, пов’язаних з реалізацією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

На наше глибоке переконання, усунення вищезазначених та інших недоліків законопроекту є лише справою часу. Тож будь-які критичні зауваження, висловлені на сторінках цієї роботи, мають суто конструктивну мету і спрямовані на вдосконалення правової основи законодавчого рівня для регулювання відносин між органами публічної влади та фізичними і юридичними особами при реалізації останніми свого конституційного права на звернення.