К федеральному закону

Вид материала

Закон

Содержание 2. Опасные производственные объекты подлежат регист­рации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Ро

Подобный материал:

• Комментарий к федеральному закону от 15 апреля 1998 Г. N 66-фз, 3831.92kb.
• Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
• Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое, 2108.42kb.
• Альжева Наталья Ивановна, специалист по социальным вопросам гу "Центр социальной помощи, 2655.94kb.
• Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009, 5523.95kb.
• Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002 года n 86-фз, 36.36kb.
• Наймушин Юрий Алексеевич в государственную Думу сф РФ ко второму чтению соответствующим, 134.62kb.
• Конституцией Российской Федерации принять настоящий Федеральный закон, 817.91kb.
• Комментарий к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории, 3689.27kb.
• Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.

Статья 2. Опасные производственные объекты

1. Опасными производственными объектами в соответс­твии с настоящим Федеральным законом являются предпри­ятия или их цехи, участки, площадки, а также иные произ­водственные объекты, указанные в приложении 1 к настояще­му Федеральному закону.

2. Опасные производственные объекты подлежат регист­рации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

1. Настоящая статья определяет сферу применения ФЗ. При практической реализации ФЗ необходимо придерживаться при­нципов отнесения объектов к категории опасных производствен­ных объектов, приведенных в приложении к закону. Из множества производственных объектов ФЗ выделяет только опасные, кото­рые являются предприятиями или их цехами, участками, площад­ками, а также иными производственными объектами, характери­зующимися определенными признаками опасности, указанными в приложении 1 к ФЗ.

Одним из наиболее сложных вопросов, как при разработке, так и при реализации закона стал вопрос определения (идентифика­ции) опасных производственных объектов.

В мировой практике применяются различные подходы к ус­тановлению критериев отнесения объектов к категории опасных. Чаще всего в качестве критерия принимается наличие на объекте опасных веществ, перечень которых указывается в приложении к соответствующему законодательному акту, как, например, это сде­лано в Директиве «Севезо» и в Конвенции. В ряде стран в качестве критерия для отнесения объектов к категории опасных в законах устанавливаются определенные виды деятельности. Такой подход использован в Германии, Бельгии и некоторых других европейс­ких странах.

В ФЗ применяется комбинированный подход. Для установле­ния критериев отнесения объектов к категории опасных произ­водственных объектов по наличию на последних опасных веществ за основу были приняты критерии (перечень опасных веществ), установленные в Конвенции. Такое решение было обусловлено следующими соображениями. Во-первых, эти перечни включа­ют наиболее распространенные конкретные опасные вещества, используют классы опасных веществ, которые по своим опреде­лениям близки к классам веществ, установленным российскими нормативными документами. Во-вторых, Конвенция подписана Россией, то есть с юридической точки зрения в российских зако­нах оправдано использование установленных в ней норм. При­ложение 2 к ФЗ практически идентично аналогичному приложе­нию к Конвенции. При наличии на объекте опасных веществ в количестве, равном или большем, чем установлено в законе, при­меняются дополнительные меры правового регулирования. При установлении других критериев отнесения объектов к категории опасных учитываются виды проводимых работ (например, горные работы) или виды применяемых сложных технических устройств. При установлении этого критерия за основу взяты работы и техни­ческие устройства, надзор за которыми традиционно осуществлял Госгортехнадзор России. К ним относятся объекты, на которых:

используется оборудование, работающее под избыточным дав­лением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115'С;

используются стационарно установленные грузоподъемные ме­ханизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ис­копаемых, а также работы в подземных условиях.

При этом опасным производственным объектом считаются не сами технические устройства, обладающие признаками опаснос­ти, а производственные объекты, площадки, на которых они ис­пользуются.

Предприятия, эксплуатируемые организациями (юридически­ми лицами), являются объектами хозяйственной деятельности, то есть физическими объектами, имуществом. Это согласуется с ГК, в котором предприятием признается имущественный комплекс, ис­пользуемый для осуществления предпринимательской деятельнос­ти, в состав которого входят земельные участки, здания, сооруже­ния, оборудование, инвентарь, сырье, продукция. Таким образом, в ФЗ под опасным производственным объектом — предприятием понимается определенный имущественный комплекс, однако в отличие от ГК предприятие необязательно должно быть связано с предпринимательской деятельностью, целью которой является получение прибыли. Это видно из того, что ФЗ распространяется на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, то есть и на организации, не занима­ющиеся предпринимательской деятельностью.

Опасным производственным объектом может быть не толь­ко предприятие в целом, но и его цех, участок, площадка, то есть часть предприятия. Опасный производственный объект как иму­щественный комплекс (или его часть), очевидно, не является про­дукцией в понятиях Закона о техническом регулировании, так как представляет собой комплекс земельного участка, продукцией не являющегося, и разнородной продукции — оборудования, инвен­таря (предметов), сырья (веществ). Следовательно, опасные про­изводственные объекты не могут быть объектами технического Регулирования в технических регламентах, принимаемых в соот­ветствии с этим законом.

В ФЗ не установлены минимальные количества опасных ве­ществ, конкретные марки технических устройств, наличие ко­торых на объекте позволяет относить его к категории опасного производственного объекта. На практике опасными производс­твенными объектами обычно считают объекты, эксплуатируе­мые организациями, за деятельностью которых осуществляет надзор федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности. В их число не входят объекты, где есть опасные вещества, но вероятность аварии и ее последс­твия незначительны, например, аптеки или хозяйственные ма­газины, временно хранящие горючие жидкости в мелкой фа­совке. В конкретных случаях спорные вопросы по отнесению объекта к категории опасного решаются территориальными ор­ганами федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности в процессе его идентификации и регистрации в государственном реестре опасных производствен­ных объектов.

2. ФЗ устанавливает обязательность регистрации опасных про­изводственных объектов в государственном реестре и возлагает ус­тановление порядка регистрации на Правительство. Правительство установило такой порядок и поручило Госгортехнадзору России утвердить требования по регистрации объектов в государствен­ном реестре и по ведению этого реестра. Госгортехнадзор России установил эти требования в нормативном правовом акте, который в 2006 г. утратил силу и заменен РД-03-162.

Указанным выше постановлением Правительства регистрация объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведение этого реестра с 2005 г. возложены на Ростехнадзор. Юридические лица независимо от организационно-право­вой формы, осуществляющие эксплуатацию опасных производственных объектов, должны представлять в установленном порядке Ростехнадзору и федеральным органам исполнительной власти, указанным в пункте 3 этого постановления, признанном утратив­шим силу, сведения, необходимые для формирования и ведения государственного реестра. Ведение отдельных ведомственных раз­делов государственного реестра в части подведомственных объек­тов осуществляют федеральные органы исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию подведомственных объектов. В настоящее время ве­дение ведомственного раздела государственного реестра опасных производственных объектов осуществляет Федеральное агентство по промышленности, у которого нет права проводить регистрацию подведомственных объектов¹.

Деятельность по регистрации объектов в государственном ре­естре финансируется в пределах средств, выделяемых на содержа­ние федеральных органов исполнительной власти, осуществляю­щих эту регистрацию.

Опасные производственные объекты, вводимые в установлен­ном порядке в эксплуатацию, подлежат регистрации в государс­твенном реестре не позднее 30 дней с даты начала их эксплуата­ции. Объекты, зарегистрированные в государственном реестре, подлежат перерегистрации не реже одного раза в 5 лет.

Исключение объекта из государственного реестра производится в случае его ликвидации или вывода из эксплуатации (списания с баланса) по решению федерального органа исполнительной влас­ти, зарегистрировавшего этот объект.

В государственном реестре накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация, которая классифи­цируется по следующим разделам:

а) признаки объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам в соответствии с ФЗ, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Прези­дента и Правительства;

б) виды деятельности, на осуществление которых требуются
лицензии;

в) ведомственная принадлежность объектов;

г) территориальная принадлежность объектов.

В соответствии с РД-03-16 регистрация объектов в государс­твенном реестре осуществляется в целях учета опасных производс­твенных объектов и эксплуатирующих их организаций. Выявление таких объектов производится в процессе идентификации опасных производственных объектов. Наименования объектов устанавлива­ются по результатам их идентификации в соответствии с Перечнем типовых видов опасных производственных объектов для целей ре­гистрации в государственном реестре. В РД-03-16 установлены общие требования к идентификации опасных производственных объектов, требования к формированию сведений и ведению госу­дарственного реестра, к присвоению регистрационных номеров и оформлению свидетельства о регистрации, порядку оформления карты учета, а также представлены образцы карты учета объекта в государственном реестре и свидетельства о регистрации.

Порядок регистрации в государственном реестре объекта, све­дения о котором отнесены к государственной тайне, устанавли­вают федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции.

Регистрация объектов в государственном реестре вызывала оп­ределенные трудности, связанные с отсутствием критериев опре­деления границ опасных производственных объектов. В Перечне типовых видов опасных производственных объектов определены границы типовых опасных производственных объектов:

границы горного и земельного отводов;

границы опасной зоны;

контур распространения газовой залежи;

границы платформы;

границы обслуживаемой территории административной еди­ницы (зоны);

контуры здания котельной.

Регистрация опасных производственных объектов в государс­твенном реестре началась в конце 1999 г., и в 2006 г. государствен­ный реестр содержал сведения примерно о 266 тыс. опасных про­изводственных объектов, эксплуатируемых около 114 тыс. орга­низаций1.


Статья 3. Требования промышленной безопасности

1. Требования промышленной безопасности — условия, за­преты, ограничения и другие обязательные требования, содер­жащиеся в настоящем Федеральном законе, других федераль­ных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

2. Требования промышленной безопасности должны соот­ветствовать нормам в области защиты населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологичес­кого благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государс­твенных стандартов.

1. Требования промышленной безопасности являются обяза­тельными для исполнения, поскольку их соблюдение обеспечивает промышленную безопасность. При установлении этих требований должен быть учтен отечественный и зарубежный опыт в области промышленной безопасности, и они должны соответствовать сов­ременному уровню науки и техники.

В соответствии со статьями 3 и 9 ФЗ к числу документов, со­держащих требования промышленной безопасности, кроме феде­ральных законов относятся акты Президента, Правительства, нор­мативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные технические документы, устанавли­вающие правила безопасного ведения работ на опасном производс­твенном объекте, и другие нормативные технические документы в области промышленной безопасности. Согласно Закону о техни­ческом регулировании технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в том числе промышленную безопас­ность. Соблюдение технических регламентов, в которых установ­лены требования, обеспечивающие промышленную безопасность, также обеспечивает промышленную безопасность, поэтому техни­ческие регламенты могут считаться нормативными техническими документами, указанными в части 1 статьи 3. Отличие требований промышленной безопасности от соответствующих требований тех­нических регламентов заключается в том, что первые могут, как в ФЗ (статья 9), устанавливаться к субъектам деятельности (орга­низациям, работникам) или к ведению работ, а вторые — только к объектам технического регулирования, но не к субъектам деятель­ности, не к выполнению работ или оказанию услуг.

Правительством установлено¹, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Этот перечень видов (форм) нормативных право­вых актов федеральных органов исполнительной власти являет­ся исчерпывающим. Положением о Ростехнадзоре установлено, что Ростехнадзор самостоятельно принимает другие норматив­ные правовые акты, перечисленные далее в комментарии к части 1 статьи 5 ФЗ.

Структурные подразделения и территориальные органы феде­ральных органов исполнительной власти не вправе издавать собс­твенные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты могут быть изданы совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласова­нию с другими. Нормативные правовые акты подлежат государс­твенной регистрации в Минюсте России в случаях, когда они за­трагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, носят межведомс­твенный характер. Зарегистрированные в Минюсте России норма­тивные правовые акты вступают в силу одновременно на всей тер­ритории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования (в «Российской газете» или в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнитель­ной власти), если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их по­ложений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошед­шие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут право­вых последствий как не вступившие в силу и не могут служить ос­нованием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и орга­низациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров¹.

От нормативных правовых актов следует отличать техничес­кие акты (нормативные технические документы): государственные (национальные¹) стандарты, строительные нормы и правила и т. п., которые (если они не содержат нормативных предписаний) не нуждаются в государственной регистрации², вступают в силу и опубликовываются в порядке, определяемом федеральными ор­ганами исполнительной власти, утвердившими эти акты. Они ус­танавливают требования не к поведению людей, а к механизмам, техническим и иным процессам, веществам и т. п. Они применя­ются для регулирования отношений по промышленной безопас­ности в той мере, в которой не противоречат нормативным пра­вовым актам.

Ростехнадзор периодически утверждает Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов3, информирующий пользователей (должностных лиц Ростехнадзора, других органов власти, специалистов поднадзорных организаций) о действующих документах, относящихся к сфере деятельности Ростехнадзора.

В соответствии с Законом о техническом регулировании впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам про­ектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализа­ции и утилизации, установленные нормативными правовыми ак­тами Российской Федерации и нормативными документами феде­ральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

зашиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобре­тателей.

Под продукцией в этом законе понимается результат деятель­ности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйствен­ных и иных целях.

2. При проектировании, строительстве, эксплуатации опасных производственных объектов, а также при изготовлении и монтаже технических устройств необходимо помимо требований промыш­ленной безопасности соблюдать установленные в нормативных правовых актах и нормативных технических документах (законах, правилах, государственных (национальных) стандартах, строитель­ных нормах и правилах и т. д.) требования, относящиеся к смеж­ным отраслям права, таким, как экологическая и пожарная безо­пасность, охрана труда, санитарно-эпидемиологическое благопо­лучие населения, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и т.д.


Статья 4. Правовое регулирование в области промыш­ленной безопасности

1. Правовое регулирование в области промышленной безопаснос­ти осуществляется настоящим Федеральным законом, другими фе­деральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международ­ного договора.

1. Статья 4 устанавливает: а) правовую норму, определяющую круг актов национального законодательства, которые могут регу­лировать общественные отношения в области промышленной бе­зопасности (далее — отношения по промышленной безопаснос­ти); б) коллизионную правовую норму, которая указывает, какое законодательство — национальное или международное — должно применяться в случае коллизии (столкновения, противоречия) между ними.

Круг таких актов определяется исходя из двух критериев: а) юридической силы актов; б) разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для правильного применения комментируемой статьи следует, прежде всего, определить, что понимается под терминами «феде­ральный закон», «иные нормативные правовые акты». Родовым (более широким по объему) здесь является термин «норматив­ные правовые акты». Под нормативными правовыми актами по­нимаются акты любой юридической силы и формы, если они в соответствии с действующим законодательством содержат обще­обязательные правила поведения людей и вступили в силу в уста­новленном порядке. По юридической силе все они делятся на две основные группы: а) законодательные акты; б) иные нормативные правовые акты¹.

Законодательные акты — это акты, «данные» законодателем, то есть органом законодательной власти. Таковым в соответствии с Конституцией является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации (ст. 94), которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95). В настоящее время в системе российского законодательства используются три формы законодательных актов: собственно законы, кодексы, ос­новы законодательства.

К «иным» относятся все остальные нормативные правовые акты; их называют также «подзаконными» нормативными право выми актами. Они не могут противоречить (отменять, изменять) законодательным актам, находятся «под ними». К этой группе ак­тов относятся указы Президента, постановления Правительства, нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти.

В соответствии с Конституцией Президент издает указы и рас­поряжения. Нормативными правовыми актами являются указы Президента (за теми исключениями, когда они носят индивидуаль­ный характер, например о назначении и освобождении от долж­ности и т. п.). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конститу­ции и федеральным законам (ст. 90).

Согласно Конституции, на основании и во исполнение Конс­титуции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечи­вает их исполнение. Нормативными правовыми актами являются постановления Правительства. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федера­ции. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Пре­зидента могут быть отменены Президентом (ст. 115).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что отношения по промышленной безопасности регулируются «настоящим Фе­деральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации...». К этому следует добавить (а законодатель должен был бы с этого начать), что перечисленные акты базируются на соответствую­щих положениях Конституции, а также Закона о безопасности как рамочного закона для всех федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения по обеспечению раз­личных видов безопасности. Таким образом, система законода­тельства о промышленной безопасности включает пять элемен­тов: а) Конституцию; б) Закон о безопасности; в) комментируемый ФЗ; г) другие федеральные законы; д) иные нормативные правовые акты.

Конституция устанавливает ряд правовых норм, которые со­ставляют конституционные основы законодательства о промыш­ленной безопасности. Прежде всего, к ним относится конституци­онная норма, в соответствии с которой «безопасность» находится в ведении Российской Федерации (подпункт «м» части 1 статьи 71). Для правильного регулирования отношений по безопасности в целом и по промышленной безопасности в частности важное зна­чение имеют также конституционные нормы, согласно которым: а) ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в со­ответствии с федеральным законом, если это необходимо для обес­печения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (часть 2 статьи 74); б) каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопас­ности (часть 3 статьи 37); в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные огра­ничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (часть 1 статьи 56) и др.

Закон о безопасности закрепляет правовые основы обеспече­ния безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок орга­низации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности (пре­амбула). Данный закон имеет определяющее значение для пост­роения системы правового регулирования отношений в области промышленной безопасности, поскольку позволяет рассматри­вать промышленную безопасность в качестве вида безопасности и, следовательно, относить ее к сфере исключительного ведения Российской Федерации.

Комментируемый ФЗ согласно его преамбуле определяет пра­вовые, экономические и социальные основы обеспечения безо­пасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирую­щих опасные производственные объекты, к локализации и ликви­дации последствий указанных аварий. Положения комментируе­мого закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осу­ществляющие деятельность в области промышленной безопас­ности опасных производственных объектов на территории Рос­сийской Федерации.

Комментируемый ФЗ прямо не определяет, в каких случаях или в части каких отношений правовое регулирование может осущест­вляться «другими федеральными законами». Для практического определения того, может ли данный конкретный федеральный закон применяться для регулирования отношений по промыш­ленной безопасности, следует применять общие правила опреде­ления и разграничения предметов правового регулирования (да­лее — применимые законы).

Во-первых, из круга применимых следует исключить те законы, в которых содержится прямое указание о том, что они не приме­няются к регулированию отношений по промышленной безопас­ности. К сожалению, в последние годы законодатель фактически отказался от разграничения предметов правового регулирования по смежным отношениям непосредственно в законе.

Во-вторых, при определении применимости того или иного фе­дерального закона для регулирования отношений по промышлен­ной безопасности следует исходить из понимания этого термина в комментируемом ФЗ. Согласно нормам статьи 1 комментируемого ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов (промышленной безопасностью) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий Указанных аварий. Там же даны понятие аварии и правила опре­деления того, относится ли объект к опасным производственным объектам (см. подробнее: комментарий к статьям 1 и 2 ФЗ). Поэтому во всех случаях, когда правовая норма, регулирующая отноше­ния, связанные, например, с аварией на опасном производствен­ном объекте, содержится в другом федеральном законе, этот закон является применимым для регулирования отношений по промыш­ленной безопасности. При этом должно соблюдаться правило, со­гласно которому в случае противоречия между комментируемым законом и иным законом применяются нормы комментируемого закона как закона специального.

Иные нормативные правовые акты — это, прежде всего, акты, изданные в целях правового, организационного, экономического и иного обеспечения реализации комментируемого ФЗ. Перечень их приведен в приложении к настоящему Комментарию.

Определение круга актов, которые могут регулировать отно­шения по промышленной безопасности, основывается на разгра­ничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Закон о безопасности устанавливает перечень видов безопас­ности, относя к ним государственную, экономическую, обще­ственную, оборонную, информационную, экологическую и иные виды безопасности (часть 2 статьи 13). Как видно, промышленная безопасность прямо не отнесена к разновидностям безопасности, однако она является таковой по смыслу названного закона. Во-первых, приведенный перечень не является закрытым, исчерпыва­ющим, на что указывает термин «и иные виды». Во-вторых, соглас­но части 2 статьи 12 этого закона силы обеспечения безопаснос­ти включают в себя в числе прочих органов и службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также органы, обеспечи­вающие безопасное ведение работ в промышленности, энергети­ке, на транспорте и в сельском хозяйстве.

Являясь видом безопасности, промышленная безопасность в соответствии с Конституцией находится в ведении Российской Федерации (пункт «м» статьи 71). Согласно части 1 статьи 71 Кон­ституции по предметам ведения Российской Федерации принима­ются федеральные конституционные законы и федеральные за коны, имеющие прямое действие на всей территории Российской федерации. Иными словами, субъекты Российской Федерации не могут осуществлять собственное правовое регулирование отноше­ний в области промышленной безопасности, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

2. В соответствии с Конституцией общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Рос­сийской Федерации являются составной частью ее правовой сис­темы. Если международным договором Российской Федерации ус­тановлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при­меняются правила международного договора (часть 4 статьи 15).

Часть 2 комментируемой статьи воспроизводит применитель­но к комментируемому ФЗ последнюю из двух приведенных выше конституционных норм о приоритете международных договоров Российской Федерации перед правилами комментируемого ФЗ.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»1 установил следующий порядок выполнения требова­ний международных договоров (ст. 31-34):

международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Кон­ституцией, названным Федеральным законом, иными актами за­конодательства Российской Федерации;

Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Международный договор подлежит выполне­нию Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации;

Президент и Правительство принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российс­кой Федерации; федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые междуна­родными договорами Российской Федерации, обеспечивают вы­полнение обязательств Российской Стороны по договорам и осу­ществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих дого­воров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств;

общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России);

в случае нарушения обязательств по международному догово­ру Российской Федерации другими его участниками МИД Рос­сии либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с МИД России представляют в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, Президенту или в Правительство предложения о принятии необ­ходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.

Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, оп­ределяемом федеральным конституционным законом, разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу для Рос­сийской Федерации международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федераль­ными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации. Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Фе­дерации не соответствующими Конституции, не подлежат введе­нию в действие и применению.


Статья 5. Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности

1. В целях осуществления государственной политики в об­ласти промышленной безопасности Президент Российской Фе­дерации или по его поручению Правительство Российской Феде­рации определяет федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности и возлагает на них осу­ществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности. Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безо­пасности имеют подведомственные им территориальные ор­ганы, создаваемые в установленном порядке.

2. Федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с федеральными законами или нормативны­ми правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативно-правового ре­гулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, обязаны согласовывать принимаемые ими нормативные пра­вовые акты и нормативные технические документы, а также координировать свою деятельность в области промышленной безопасности с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

1. Часть 1 статьи 5 комментируемого ФЗ предусматривает не­сколько федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности. Такие органы власти в настоящее время не известны, поэтому ничего нельзя сказать об их взаимо­действии и разграничении полномочий. Ростехнадзор согласно Положению о Ростехнадзоре является специально уполномочен­ным органом в области промышленной безопасности. Под функ­циями по контролю и надзору понимается, среди прочего, выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам¹. Положением о Ростехнадзоре определено, что Ростехнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и че­рез свои территориальные органы.

Общие правила организации деятельности Ростехнадзора, в том числе правила взаимодействия с его территориальными органами, установлены в Регламенте Ростехнадзора².

Ростехнадзор в соответствии с полномочиями, установленными в сфере его деятельности, самостоятельно принимает, среди про­чих, следующие нормативные правовые акты:

требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра; порядок оформления декларации промышленной безопаснос­ти опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений;

порядок проведения технического расследования причин ава­рий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов про­мышленного назначения;

порядок осуществления экспертизы промышленной безопас­ности и требования к оформлению заключения данной экспер­тизы;

нормативные правовые акты по другим вопросам в установ­ленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией и феде­ральными конституционными законами, федеральными закона­ми, актами Президента и Правительства осуществляется исклю­чительно федеральными конституционными законами, федераль­ными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Ростехнадзор не вправе устанавливать не пре­дусмотренные федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, актами Президента и Правительства функции и полномочия федеральных органов государственной власти, ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавли­вать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организа­ций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов ис­полнительной власти прямо предусмотрена Конституцией, феде­ральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции, феде­ральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента и Правительства.

Согласно Закону о техническом регулировании федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере техни­ческого регулирования акты только рекомендательного характе­ра. Под техническим регулированием в этом законе понимает­ся правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продук­ции или к связанным с ними процессам проектирования (вклю­чая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной ос­нове требований к продукции, процессам проектирования (вклю­чая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

До дня вступления в силу соответствующих технических рег­ламентов Правительство и федеральные органы исполнительной власти в целях, определенных Законом о техническом регулировании для принятия технических регламентов, в пределах своих полномочий вправе вносить в установленном порядке изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, приме­няемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти — в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.

В соответствии с Положением о Ростехнадзоре он осуществля­ет контроль и надзор, в том числе:

за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и лик­видации опасных производственных объектов, изготовлении, мон­таже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, при­меняемых на опасных производственных объектах, транспортирова­нии опасных веществ на опасных производственных объектах;

за безопасным ведением работ, связанных с пользованием не­драми, в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства Российской Федерации, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по охране недр (в пределах своей компетенции), по безопасному ведению работ, а также в целях предупреждения и устранения их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения;

за соблюдением требований пожарной безопасности на под­земных объектах и при ведении взрывных работ;

за соблюдением собственниками гидротехнических сооруже­ний и эксплуатирующими организациями норм и правил безопас­ности гидротехнических сооружений на объектах промышленнос­ти и энергетики, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления;

за соблюдением в пределах своей компетенции требований за­конодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;

за горно-спасательными работами в части, касающейся состо­яния и готовности подразделений военизированных горно-спа­сательных частей к ликвидации аварий на обслуживаемых пред­приятиях.

Контроль и надзор при строительстве опасных производствен­ных объектов осуществляется Ростехнадзором в соответствии с Градостроительным кодексом и Положением о государственном строительном надзоре1. В области обеспечения химической безо­пасности² Ростехнадзор:

осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов химического профиля, а также при изготовлении, монтаже, на­ладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применя­емых на этих опасных производственных объектах, и транспорти­ровании опасных химических веществ на производственных объ­ектах;

организует и контролирует проведение экспертизы промыш­ленной безопасности опасных производственных объектов хими­ческого профиля;

осуществляет контроль и надзор за проведением работ по по­вышению противоаварийной устойчивости опасных производс­твенных объектов химического профиля;

организует и контролирует подготовку и аттестацию специа­листов в области обеспечения химической и экологической безо­пасности.

Разрешительная деятельность Ростехнадзора в области про­мышленной безопасности включает:

лицензирование в соответствии с законодательством Российс­кой Федерации видов деятельности в области промышленной безопасности, а также контроль за соблюдением лицензиатами ли­цензионных требований и условий;

выдачу разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах, на применение ВМ промышленного назначения и на ведение взрыв­ных работ с указанными материалами.

2. В настоящее время отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или над­зорные функции в области промышленной безопасности осуществля­ют следующие федеральные органы исполнительной власти:

Министерство обороны Российской Федерации;

Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

Федеральная служба исполнения наказаний;

Федеральная служба охраны Российской Федерации;

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Как упоминалось в комментарии к части 2 статьи 2 ФЗ, Фе­деральное агентство по промышленности осуществляет ведение ведомственного раздела государственного реестра опасных про­изводственных объектов, что нельзя отнести к указанным выше функциям в области промышленной безопасности.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий осуществляет подготовку в пределах своей компетенции заключений по результатам рассмотрения декла­раций промышленной безопасности опасных производственных объектов, что также не относится к указанным выше функциям в области промышленной безопасности.