Geum.ru

Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива, научный редактор около сорока публикаций по правовой тематике, значительная часть которых посвящена закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12


Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения


Комментарий к статье 58


Наличие в ВК отдельной статьи об охране ледников и снежников обусловлено тем, что они являются источниками чистой пресной воды. В ледниках заключено во много раз больше пресной воды, чем во всех реках Земли. Запасы влаги, содержащиеся в них, обеспечивают питание рек. Поэтому изъятие льда не должно приводить к истощению вод.

О понятии ледников и снежников см. комментарий к статье 5 ВК.


Статья 59. Охрана подземных водных объектов


Комментарий к статье 59


1. Требования, аналогичные установленным частью 1 комментируемой статьи, предусмотрены законодательством о недрах и обусловлены тем, что подземные водные объекты нередко являются источниками питьевого водоснабжения с помощью бурения скважин. Вместе с тем при недропользовании необходимо предотвращать вредное воздействие так называемых плывунов, воды которых, вырвавшись из вскрытых земных пластов, способны причинить огромные разрушения, как это произошло, например, при строительстве метрополитена в Ленинграде.

Учитывая сложность и опасность использования недр, в том числе для добычи подземных вод (в частности, при рытье колодцев на садовых и дачных участках), Закон РФ "О недрах" требует лицензирования недропользования и устанавливает, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков имеют право, по своему усмотрению (без лицензии), в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину только до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин лишь на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Водоносный горизонт - это слой водонепроницаемых горных пород, пустоты которых заполнены подземными водами. При рытье бытовых колодцев на земельных участках с высоким уровнем грунтовых вод, достаточно чистых и пригодных для питья, первый водоносный горизонт обычно не достигается. При вскрытии водоносных горизонтов необходимо принять меры по охране подземных водных объектов (часть 4 статьи 59 ВК).

2. Практически все положения комментируемой статьи, особенно часть 5, указывают на неразрывную взаимосвязь поверхностных и подземных вод, использование которых осуществляется для различных нужд в соответствии с теми или иными ФЗ. Они обоснованно исходят из принципа "все, что попало в землю, влияет на воду".

Так, согласно части 5 статьи 12 ФЗ об отходах, запрещается захоронение отходов в водоохранных зонах, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно статье 22 ФЗ о СЭБН отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. В местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и отходов потребления должен осуществляться радиационный контроль в соответствии с ФЗ "О радиационной безопасности".

В соответствии со статьей 16 ФЗ от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не разрешается устройство кладбищ на территориях:

- первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения, минерального источника, первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта;

- с выходами на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов;

- на берегах озер, рек и других открытых водоемов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей;

- со стоянием грунтовых вод более двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам и заболоченных землях.

Не менее важно воздержание от захоронения на водосборных площадях водных объектов трупов животных (особенно умерших от болезни), а также от использования для орошения и осушения земель (обычно в сельском хозяйстве) сточных вод.

3. Часть 2 статьи 59 ВК запрещает размещать отходы производства и потребления только на водосборных площадях подземных водных объектов, которые могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Между тем статья 51 ФЗ о среде запрещает сбрасывать отходы производства и потребления на водосборные площади любых, в том числе поверхностных водных объектов. В соответствии с ней запрещаются:

- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

- размещение опасных и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в РФ в целях их захоронения и обезвреживания.


Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем


Комментарий к статье 60


1. Комментируемая статья "объединила" статьи 105 - 106 ВК-95, но изменила их содержание.

Так, статья 60 (часть 4) ВК запрещает проектирование (а значит, и строительство) прямоточных систем технического водоснабжения. Статья 105 ВК-95 допускала проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения "в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы".

Вместе с тем комментируемой статье отнюдь не "помешали" бы положения статьи 105 ВК-95, согласно которым запрещается ввод в эксплуатацию:

- хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;

- водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;

- животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон;

- оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других ГТС до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;

- ГТС без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;

- водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;

- водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов;

- сооружений и устройств для транспортировки и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов.

Отсутствие приведенных положений в статье 60 ВК ослабляет охрану водных объектов. Представляется необходимым дополнение ВК такими положениями.

2. Водохозяйственная система - это комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов ГТС (статья 1 ВК).

Отношениям, возникающим при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации ГТС, посвящено основное содержание ФЗ о ГТС. Об обязанностях собственников ГТС и эксплуатирующих ГТС организаций см. комментарий к статье 39 ВК.

На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности ГТС, являющуюся основным документом, который содержит сведения о соответствии ГТС критериям безопасности. Содержание декларации безопасности ГТС и порядок ее разработки установлены Постановлением Правительства от 6 ноября 1998 года N 1303.

Нельзя не отметить, что часть 1 статьи 60 ВК допускает при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации ГТС и при внедрении новых технологических процессов несоблюдение нормативов допустимого воздействия на водные объекты, если эти случаи установлены ФЗ. В связи с этим представляется необходимым предостеречь законодателя от установления таких случаев, не имеющих с охраной водных объектов ничего общего.

3. Комментируемая статья (часть 2) упоминает о ГТС нового водохранилища в связи с необходимостью изъятия для этого земельных участков, расположенных в границах затопления. При этом делается отсылка к земельному и гражданскому законодательству. В данном случае имеются в виду положения ЗК и ГК об изъятии земельных участков для государственных нужд у частных лиц, которое допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения <1>. Следует отметить, что сами "места", то есть земельные участки для строительства водохозяйственных систем, должны предоставляться в соответствии с ЗК.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров А.В., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой. М.: Юрайт, 2006 (а также электронная версия в системе "КонсультантПлюс").


После изъятия у частных лиц земельных участков, возмещения им всех убытков и переселения жителей начинаются работы по строительству водохранилища. Иногда эти работы столь масштабны, что воды завершенного строительством водохранилища покрывают территорию не одного населенного пункта. Примером является Рыбинское водохранилище, за свои огромные размеры иногда называемое в обиходе Рыбинским морем, в результате строительства которого в 1940-е годы был затоплен целый город Молога, большая часть территории городов Калязин и Весьегонск, а также сотни деревень на территории нынешних Ярославской, Тверской и Вологодской областей. Памятником о "городах-утопленниках" осталась выступающая на много метров из воды колокольня, не снесенная перед затоплением ("Калязинская колокольня"), которую укрепили подсыпкой грунта в начале 2000-х годов. Иногда - при понижении уровня воды Рыбинского водохранилища примерно на полтора метра - строения города Молога показываются из-под воды. До затопления территории нынешнего Рыбинского водохранилища - примерно 17 тысяч лет назад - на его месте было холодное ледниковое озеро, которое постепенно обмелело, образовав низменность.

4. И в отношении ГТС, и в отношении объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, ввод в эксплуатацию которых без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах не допускается (часть 3 статьи 60 ВК), подлежит применению статья 43 ФЗ о среде, согласно которой при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных ГТС должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

В соответствии с ФЗ от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" мелиоративные системы - это комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях (землях, на которых проведены мелиоративные мероприятия); отдельно расположенные ГТС - это инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

Одним из типов мелиорации является гидромелиорация, состоящая в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных ГТС. К гидромелиорации относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляются на основании данных, полученных в соответствии с водным законодательством. Строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных ГТС и защитных лесных насаждений.

Установление лимитов забора воды из государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных ГТС в пределах лимитов водопотребления, выделенных субъектам РФ, относится к полномочиям субъектов РФ.

5. Согласно части 5 статьи 60 ВК ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки, без оборудования таких объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ запрещается. Данная норма должна применяться во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 46 ФЗ о среде, согласно которому строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель.

В соответствии с Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства от 15 апреля 2002 года N 240, работы по ликвидации могут считаться завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, донных отложениях водных объектов, при котором:

- исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории;

- допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий);

- обеспечивается возможность целевого использования водных объектов без введения ограничений.

6. Запрещается проектирование прямоточных систем водоснабжения (часть 4 статьи 60 ВК), а также эксплуатация водохозяйственных систем, не отвечающая критериям, установленным частью 6 статьи 60 ВК. Данные положения "списаны" со статьи 106 ВК-95.

Часть 7 статьи 60 ВК устанавливает, что нарушение требований к использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем в порядке, предусмотренном ВК и другими ФЗ.

Статья 13 ФЗ о ГТС допускает эксплуатацию ГТС, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе ГТС, находящегося в аварийном состоянии), а также ГТС, которое подлежит консервации или ликвидации, и ГТС, которое не имеет собственника (бесхозяйного ГТС), в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства от 27 февраля 1999 года N 237. В соответствии с ним обеспечение безопасности ГТС, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, осуществляется собственником ГТС или эксплуатирующей организацией в соответствии с предписанием органа государственного надзора. Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность ГТС вплоть до момента перехода прав собственности (или обязанностей эксплуатирующей организации) к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации ГТС. При обнаружении ГТС, не имеющего собственника (бесхозяйного ГТС), орган государственного надзора сообщает данные о нем в ОМС и направляет предложения в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено ГТС, для решения вопроса об обеспечении безопасности этого ГТС.

Как следует из Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной Постановлением Правительства от 6 января 2006 года N 1, в РФ в опасном состоянии находится около 30 тысяч ГТС.


Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ


Комментарий к статье 61


1. Любые работы должны оказывать как можно меньшее вредное воздействие на природные, в том числе водные объекты.

Проведение всех указанных в части 1 комментируемой статьи работ в соответствии с документацией, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ, подлежит обязательной государственной экологической экспертизе федерального уровня; обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ (статьи 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе"). С 1 января 2007 года - даты введения ВК в действие - государственная экологическая экспертиза регионального уровня будет проводиться ОГВ субъектов РФ (сейчас - ФОИВ и его территориальными органами в области экологической экспертизы).

Градостроительный кодекс РФ, к которому отсылает часть 1 статьи 61 ВК, практически не касается работ, связанных с изменением исключительно природных объектов. Его назначение - регламентирование работ с объектами капитального строительства, наземной недвижимостью. Часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что лицо обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды.

Статья 10 КВВТ запрещает на береговой полосе проведение работ, несовместимых с обеспечением безопасности судоходства.

2. Согласно части 2 статьи 61 ВК водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других ВБР в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Данное положение исходит из взаимосвязи поверхностных и подземных вод, многоцелевого использования водных объектов и необходимости сохранения ВБР.

Об охране водных объектов при проведении мелиоративных работ (часть 3 статьи 61 ВК) см. комментарий к статье 60 ВК.


Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии


Комментарий к статье 62


Комментируемая статья применительно к охране водных объектов фактически воспроизводит положения статей 39 и 40 ФЗ о среде, в соответствии с которыми лица, осуществляющие эксплуатацию объектов электроэнергетики, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. При проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.