Geum.ru

Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива, научный редактор около сорока публикаций по правовой тематике, значительная часть которых посвящена закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12
Глава 6. ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ


Статья 55. Основные требования к охране водных объектов


Комментарий к статье 55


1. Большинство водных объектов, кроме отдельно указанных, находятся в федеральной собственности (см. комментарий к статье 8 ВК). Их собственником является РФ. Соответственно, часть 1 комментируемой статьи обязывает РФ осуществлять все меры по охране своих водных объектов, предотвращению и ликвидации вредного воздействия водных объектов федеральными ОГВ и их подразделениями за счет средств, предусматриваемых ФЗ о федеральном бюджете.

Вместе с тем статья 26 ВК предусматривает передачу федеральных полномочий по охране водных объектов со средствами на их осуществление субъектам РФ. В этом случае ответственными за надлежащую водных объектов становятся ОГВ субъектов РФ (см. комментарий к статье 26 ВК).

Охрана водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципального образования, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными ОГВ или ОМС в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 ВК (см. комментарий к ним).

В настоящее время федеральным ОГВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны водного фонда, является МПР. Надзор за охраной всех водных объектов возложен на Росприроднадзор. Они осуществляют свои полномочия через свои территориальные органы.

Охране подлежат любые водные объекты - как используемые, так и неиспользуемые. Это особенно важно подчеркнуть, так как многие водные объекты или их части значительно отдалены от мест проживания, хозяйственной и иной деятельности человека. Естественно, неиспользуемые водные объекты, не несущие (либо несущие незначительную) антропогенную нагрузку, не нуждаются в интенсивной охране. Их охрана будет выражаться в основном в сохранении естественного состояния, а также предотвращении вредного воздействия самих вод.

2.1. Отдельные пруды и обводненные карьеры могут находиться в частной собственности. В этом случае ответственными за их охрану и ее финансирование являются соответствующие организации и физические лица.

Но любой собственник - государственный, муниципальный или частный - может передать свой водный объект в пользование другому лицу с возложением на него обязанностей по охране водного объекта. Поэтому часть 2 статьи 55 ВК возлагает обязанность охраны водных объектов не только на собственников, но и на пользователей водных объектов, в том числе на тех, которые пользуются ими без письменных договоров и решений о водопользовании.

2.2. Неисполнение обязанности по охране и надлежащему содержанию водных объектов может иметь тяжкие последствия.

Так, смерть актера С. Бодрова и его съемочной группы в горах была обусловлена прекращением финансирования из бюджета работ по наблюдению за состоянием ледника, в результате чего его воды "сошли внезапно" (ледник - один из видов водных объектов). Едва ли не главная причина наводнений в различных регионах России, в том числе с человеческими жертвами - прекращение очистных и дноуглубительных работ в водных объектах, находящихся в федеральной собственности.

От того, кто являлся ответственным за охрану водного объекта, зависит установление ответчика и возмещение за его счет вреда, причиненного вследствие ненадлежащей охраны водного объекта.

3. К основным требованиям охраны водных объектов следует отнести также экологическую экспертизу, то есть установление соответствия намечаемой деятельности на водном объекте или вблизи него экологическим требованиям. Экологическая экспертиза должна проводиться едва ли не перед каждым использованием водного объекта, поскольку она исходит из презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности и требуется в том числе при изменении условий природопользования. Предотвращение загрязнения природной среды обходится в несколько раз дешевле, чем ликвидация экологически необоснованных решений.

В соответствии с ФЗ от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям ФЗ "Об экологической экспертизе", установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:

- содержащих оценку воздействия на окружающую природную среду намечаемой деятельности;

- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с ОМС;

- заключений ФОИВ по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями).

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации в порядке, устанавливаемом ФОИВ в области экологической экспертизы. В настоящее время такими органами являются Росприроднадзор (пункт 5.4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования) и Ростехнадзор (пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 401).

Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев. Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного органом, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:

- доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

- изменения условий природопользования ФОИВ в области охраны окружающей природной среды;

- реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.


Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения


Комментарий к статье 56


1. Водный объект является загрязненным или засоренным, если в результате поступления с суши или воздуха, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также в результате образования в нем вредных веществ изменились установленные нормативы качества вод, ограничилось его использование, проявилось негативное влияние на здоровье людей, животных, птиц и ВБР, на состояние растений, дна и берегов.

Охрана водных объектов должна осуществляться от всех видов загрязнения и засорения: химического, бактериального, теплового, "бытового" и др. Источниками загрязнения и засорения являются различные промышленные предприятия, сбрасывающие отработанные воды в водные объекты; коммунально-бытовые организации, утилизирующие канализационные стоки; сельскохозяйственные организации, применяющие химические вещества и имеющие стоки животноводческих комплексов; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплав древесины; проведение строительных работ на водных объектах и другие источники загрязнения и засорения.

Охрана водных объектов от загрязнения и засорения осуществляется путем ограничения деятельности источников загрязнения или засорения. Лица, осуществляющие их эксплуатацию, должны принимать установленные законодательством меры по предотвращению загрязнения (засорения) и восстановлению водных объектов.

2.1. Предотвращение загрязнения водных объектов с плавучих средств (часть 1 статьи 56 ВК) осуществляется путем оборудования их специальными емкостями для сбора загрязняющих и засоряющих веществ и отходов и сдачи их на береговые очистные сооружения; сбора мусора специальными судами; применения автономных судовых установок для полной очистки сточных вод, локализации и обезвреживания пролитых в водные объекты нефтепродуктов и других примесей. На судне должен иметься журнал операций со сточными водами (статья 25 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 года N 81-ФЗ).

В соответствии со статьей 42 ФЗ "Об использовании атомной энергии" сброс ядерных материалов и радиоактивных веществ в воды океанов, морей, рек и внутренних водоемов с судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками в количествах, превышающих пределы, установленные нормами и правилами в области использования атомной энергии, не допускается. При проведении ремонтных работ на указанных судах и плавсредствах, а также после остановки ядерных установок и радиационных источников и до вывода их из эксплуатации должны быть предусмотрены меры по предотвращению радиоактивного загрязнения вод.

2.2. Часть 2 комментируемой статьи ограничивает присутствие в воде твердых взвешенных частиц. В соответствии с неотмененными в РФ Общими требованиями к составу и свойствам воды водотоков и водоемов в местах хозяйственно-питьевого, коммунально-бытового и рыбохозяйственного назначения, утвержденными Госкомприроды СССР 21 февраля 1991 года, показатели взвешенных веществ при сбросе сточных вод в контрольном створе (пункте) не должны увеличиваться по сравнению с естественными условиями более чем на 0,25 мг/куб. дециметр для хозяйственно-питьевых нужд и 0,75 мг/куб. дециметр для коммунально-бытовых нужд.

Часть 3 статьи 56 ВК говорит о мерах по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие чрезвычайных ситуаций. Подробнее об этом см. комментарий к статье 67 ВК.

2.3. В соответствии с ФЗ от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности" естественный радиационный фон - это доза излучения, создаваемая космическим излучением и излучением природных радионуклидов, естественно распределенных в земле, воде, воздухе, других элементах биосферы, пищевых продуктах и организме человека. В этом значении это понятие используется в части 4 статьи 56 ВК. Согласно статье 16 ФЗ "О радиационной безопасности населения" продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортирования и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям к обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю.

Части 5 - 7 статьи 56 ВК запрещают сброс, захоронение или выделение в водные объекты каких-либо ядерных материалов, радиоактивных и или токсичных веществ и других опасных для здоровья человека соединений, если их содержание превышает нормативы предельно допустимого воздействия на водные объекты. Это означает также запрет ввоза на территорию России из иностранных государств таких материалов и веществ для их захоронения в водном объекте. Исключение из этого правила может предусматриваться только международным договором РФ, ратифицированным специально принятым ФЗ и вступившим в силу. Но заключение таких договоров очень опасно для экологии и граждан России и поэтому не должно практиковаться.

2.4. В соответствии со статьей 37 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" захоронение отходов и других материалов - это любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит ФЗ и международным договорам РФ.

Вредное вещество - это вещество, которое при попадании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соответствии с международными договорами РФ. Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, - это любой сброс с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.

Захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море РФ запрещаются.

2.5. В соответствии с ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" нормы, правила и меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, действующие в пределах территориального моря и внутренних вод РФ, распространяются на исключительную экономическую зону РФ с учетом международных норм и стандартов и международных договоров РФ. Перечень вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне РФ с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен, установлен Постановлением Правительства от 24 марта 2000 года N 251 и включает в себя все виды пластмасс; изделия из бумаги, ветошь, стекло, металл, бутылки, черепки, сепарационные, обшивочные и упаковочные материалы, за исключением пищевых отходов, которые образуются в процессе нормальной эксплуатации судов, свежей рыбы и ее остатков; боеприпасы, взрывчатые вещества, биологическое, химическое оружие и компоненты для его приготовления; вещества, химический состав которых неизвестен и пределы допустимых концентраций которых в сбросе не установлены; 73 химических вещества по Списку ООН, а также балластные, промывочные воды или иные остатки и смеси, содержащие указанные химические вещества. Пределы допустимых концентраций вредных веществ, сброс которых разрешен только в процессе нормальной эксплуатации судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, и условия сброса вредных веществ утверждены Постановлением Правительства от 3 октября 2000 года N 748.

Если столкновение судов, посадка судна на мель, морская авария при разведке или промысле живых ресурсов, при разведке или разработке неживых ресурсов либо транспортировании живых или неживых ресурсов, добытых в исключительной экономической зоне РФ, либо иная морская авария, произошедшие в исключительной экономической зоне, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьезным вредным последствиям, Правительство в соответствии с нормами международного права вправе принять необходимые меры, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья РФ либо связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения.

3. Статья 56, как и статья 55 ВК, устанавливает требования охраны от загрязнения и засорения всех водных объектов независимо от их собственника, пользователя или цели использования. Их положения детализируются иными нормативными актами.

В соответствии с ФЗ о среде при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране вод; объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха. Сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, а также захоронение опасных и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, запрещается.

В соответствии с приложением 1 к ФЗ от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов относятся, в частности, объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

- средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

- средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

- средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр.

Согласно статье 18 ФЗ о СЭБН водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.

Запрещается оставление в акватории и на береговой полосе в пределах ВВП безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы (пункт 11 статьи 10 КВВТ).

4. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты, упоминаемые в статье 56 ВК, устанавливаются соответствующими органами исполнительной власти.

В настоящее время разработка, согласование и представление на утверждение в МПР нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты по бассейну водного объекта или его участку, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей возложены на Росводресурсы (пункт 5.6.7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов). Но могут быть решения и других ОГВ или уполномоченных ФЗ или решениями Правительства должностных лиц, например Главного государственного санитарного врача РФ. ГОСТом 17.1.3.04-82 установлены Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами, а ГОСТом 17.1.3.11-84 - Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями.

Требования комментируемой статьи детализируются также другими статьями ВК.


Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения


Комментарий к статье 57


В ВК-95 отсутствовала отдельная статья об охране от загрязнения и засорения болот. Но в нем содержалась статья 102 об охране водосборных площадей водных объектов "в порядке, определяемом Правительством" (который так и не был определен).

Комментируемый ВК, напротив, не предусматривает статью об охране водосборных площадей водных объектов и даже не определяет понятие "водосборная площадь". Статья 1 ВК-95 определяла водосборную площадь как территорию, сток с которой формирует водный объект.

Отдельное внимание ВК к охране от загрязнения и засорения болот можно приветствовать. Но отказ от специальных положений об охране водосборных площадей водных объектов не может способствовать их охране. Представляется, что новый ВК необходимо дополнить положениями об охране водосборных площадей.

Охрану болот можно рассматривать как меру охраны водосборных площадей. Очевидно, поэтому статья 57 ВК запрещает всякое загрязнение или засорение болота как при его использовании, так и без использования, которое может привести к ухудшению состояния других (связанных с ним) водных объектов и к истощению их вод. Одновременно она признает болото сложным водным объектом, состоящим из различных частей. Следует отметить, что статья 65 (часть 6) ВК учитывает возможность нахождения внутри болота озера, то есть другого водного объекта.