Geum.ru

Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива, научный редактор около сорока публикаций по правовой тематике, значительная часть которых посвящена закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
Глава 5. ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕ


Статья 37. Цели водопользования


Комментарий к статье 37


В статье 37 ВК названы лишь некоторые (основные) цели водопользования. Исчерпывающий перечень целей водопользования содержится в статье 11 ВК (см. комментарий к ней), для некоторых из которых - как указанных, так и не указанных в комментируемой статье - в ВК введены дополнительные конкретизирующие статьи (статьи 42 - 54). Однако многие цели водопользования, предусмотренные статьей 11 ВК, остались в ВК без дополнительной регламентации: обеспечение обороны страны и безопасности государства (пункт 1 части 2); размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений (пункт 3 части 2); размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов (пункт 4 части 2); научные и учебные цели (пункт 14 части 3); разведка и добыча полезных ископаемых, размещение и строительство трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (пункт 15 части 3), и некоторые другие. Для указанных целей, предусмотренных частью 2 статьи 11 ВК, отсутствие их регламентации в главе 5 ВК позволяет устанавливать дополнительные условия водопользования решениями уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Для указанных целей, предусмотренных частью 3 статьи 11 ВК и осуществляемых без договоров и решений о водопользовании, отсутствие их регламентации в главе 5 ВК предоставляет конкретным лицам большую свободу водопользования.


Статья 38. Виды водопользования


Комментарий к статье 38


1. Статья 38 ВК подразделяет водопользование исходя из условий предоставления водных объектов в пользование (части 1 и 2) и по способу использования водных объектов (часть 3).

ВК-95 подразделял водопользование иначе: на общее, специальное и особое. Общим признавалось водопользование без применения сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными лицами без получения лицензии на водопользование. Специальным признавалось водопользование с применением сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Особым признавалось водопользование, которое в соответствии со статьей 38 комментируемого ВК стало признаваться обособленным, то есть водопользование исключительно для государственных или муниципальных нужд, без допуска к нему частных лиц.

Водопользование для государственных или муниципальных нужд обычно осуществляется через специального создаваемые государственные и муниципальные унитарные предприятия. Таким ГУП является, в частности, "Мосводоканал".

2. Условия водопользования определяются договором, решением уполномоченного органа или общими требованиями ВК, когда договор или решение не требуются. Исходя из них, водопользование может быть двух видов: совместным или обособленным.

Комментируемая статья исходит из того, что водопользование должно быть, как правило, совместным, то есть предполагается пользование водным объектом различными лицами для различных целей. Исключение составляют случаи, предусмотренные частью 2 статьи 38 ВК: водопользование для государственных или муниципальных нужд, исключающее использование водных объектов или их частей другими лицами (например, для нужд обороны), а также для рыбоводства (не рыболовства).

3. Часть 3 статьи 38 ВК закрепляет три вида водопользования в зависимости от способа использования водных объектов: с изъятием воды при условии ее возврата в водные объекты (например, в целях работы судовых механизмов); с изъятием водных ресурсов без возврата в водные объекты (например, для полива садовых участков) или без изъятия воды из водных объектов (например, для взлета и посадки воздушного судна).

Следует отметить, что водопользование для некоторых целей может быть отнесено как к видам, определяемым по способу использования водных объектов, так и исходя из условий их предоставления. Например, купание одновременно является и совместным водопользованием, и водопользованием без изъятия водных ресурсов из водных объектов.


Статья 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов


Комментарий к статье 39


1. Комментируемая статья закрепляет меньший объем прав и больший объем обязанностей собственников и пользователей водных объектов. Указание на наличие у них иных прав (пункт 3 части 1 статьи 39 ВК) вряд ли следует рассматривать как уравновешивание прав с обязанностями. Во-первых, предусмотрена возможность возложения на собственников и пользователей водных объектов дополнительных обязанностей (пункт 6 части 2 статьи 39 ВК). Во-вторых, в статье 39 ВК указаны, несомненно, все существенные права и обязанности. Наличие предусмотренных ФЗ других прав и обязанностей и отказ от их воспроизведения в статье 39 ВК означает, что такие права и обязанности нетипичны и не имеют широкого распространения.

Например, в соответствии со статьей 14 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" лицо, владеющее водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат; порядок предоставления указанной компенсации и ее размер определяются договором аренды. Но водных объектов с объектами археологического наследия сравнительно немного.

2. Право на самостоятельное водопользование (пункт 1 части 1 статьи 39 ВК) не означает несоблюдение каких-либо условий использования и охраны водных объектов. Их обязаны соблюдать не только пользователи, но и собственники водных объектов.

Для частного собственника водного объекта (пруда или обводненного карьера), не являющегося общедоступным, самостоятельное использование водного объекта означает, что пользоваться им может только он, по своему усмотрению, ограниченному лишь законодательством. Собственник такого водного объекта вправе запретить его использование другим лицам, которые вправе осуществлять какое-либо водопользование на нем только с согласия собственника и на установленных им условиях.

Водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются, как правило, общедоступными (см. комментарий к статье 6 ВК). Самостоятельное пользование такими водными объектами означает водопользование, предусмотренное частью 3 статьи 11 ВК (купание, рыбалка и др.), своими силами и средствами и не предполагает согласия каких-либо органов и лиц, в том числе других водопользователей. Ограничение такой самостоятельности возможно только нормативными актами. В случае если водопользование осуществляется на основании договора или решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование, самостоятельность водопользователя ограничена также этими документами.

Одно из проявлений самостоятельности водопользования - возможность строительства на водных объектах различных сооружений (пункт 2 части 1 статьи 39 ВК). Однако любое строительство будет законным, если ведется с соблюдением различных СНиП и других нормативов: экологических, противопожарных и др.

3. Все водопользователи обязаны воздерживаться от нарушения прав друг друга независимо от цели, вида водопользования и материального положения каждого из них, что является необходимым условием самостоятельности водопользования. Такая обязанность основана на части 2 статьи 36 Конституции, в соответствии с которой пользование природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Исполнение данной обязанности актуально для водных объектов, находящихся в совместном пользовании различных лиц. Но и при обособленном водопользовании необходимо воздерживаться от причинения вреда окружающей среде (пункт 1 части 2 статьи 39 ВК). Собственно, это главная обязанность: остальные предусмотренные комментируемой статьей обязанности водопользователей в той или иной степени направлены на недопущение причинения вреда окружающей среде. На бытовом уровне это означает обязанность уборки за собой мусора с берега водного объекта, "небросание" мусора в воду и т.п.

Примером нарушения прав других водопользователей является монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция водопользователя, запрещаемая статьей 40 ВК (см. комментарий к ней).

4. Обязанность содержания в исправном состоянии различных сооружений на водных объектах, прежде всего гидротехнических (пункт 2 части 2 статьи 39 ВК), означает соблюдение положений статьи 9 ФЗ о ГТС, согласно которой собственник ГТС и эксплуатирующая организация обязаны:

- обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности ГТС при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;

- обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния ГТС, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности ГТС, в том числе регулярную оценку безопасности ГТС и анализ причин ее снижения с учетом работы ГТС в каскаде; вредных природных и техногенных воздействий; результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих к ним территориях ниже и выше ГТС;

- обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности ГТС;

- развивать системы контроля за состоянием ГТС;

- систематически анализировать причины снижения безопасности ГТС и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния ГТС и его безопасности, а также по предотвращению аварии ГТС;

- обеспечивать проведение регулярных обследований ГТС;

- создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии ГТС;

- организовывать эксплуатацию ГТС и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации;

- поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях на ГТС;

- осуществлять по вопросам предупреждения аварий ГТС взаимодействие с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; незамедлительно информировать об угрозе аварии ГТС ФОИВ по надзору в области безопасности ГТС, другие заинтересованные государственные органы, ОМС и в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта - население и организации в зоне возможного затопления;

- содействовать ФОИВ по надзору в области безопасности ГТС в реализации его функций;

- совместно с ОМС информировать население о вопросах безопасности ГТС;

- финансировать мероприятия по эксплуатации ГТС, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий ГТС.

Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность ГТС вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации ГТС.

5. При возникновении чрезвычайной ситуации на водном объекте или ее угрозе, возникшей в результате несоблюдения обязанности по содержанию в исправном состоянии сооружений на водных объектах либо в результате неблагоприятных природных явлений, собственник (пользователь) водного объекта обязан не только проинформировать об этом соответствующие органы, но и принять участие в их ликвидации (пункты 3 и 4 части 2 статьи 39 ВК) за свой счет. К этому обязывает и статья 19 ФЗ о ЧС.

Ведение учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества; регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами; представление результатов такого учета и таких наблюдений в уполномоченный Правительством ФОИВ (пункт 5 части 2 статьи 39 ВК) являются обязанностью ограниченного числа водопользователей, использующих водные объекты для указанных целей. Вместе с тем обязанность наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представления результатов таких наблюдений в уполномоченный орган при необходимости может быть возложена на любых водопользователей и собственников водных объектов.

Часть 6 комментируемой статьи требует от водопользователей также исполнения обязанностей, предусмотренных другими положениями ВК. Например, согласно части 2 статьи 61 ВК, водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других ВБР в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

"Экологические" обязанности водопользователей, установленные комментируемой статьей, означают также соблюдение требований ФЗ о среде и других нормативных актов об охране природы.


Статья 40. Антимонопольные требования в области использования водных объектов


Комментарий к статье 40


1. Статья 40 ВК основывается на норме статьи 34 (часть 2) Конституции, запрещающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Ее положения распространяются на все цели и виды водопользования, предусмотренные ВК, и более подробны, чем аналогичная статья 93 ВК-95.

Комментируемая статья в "концентрированно-отсылочной" форме и применительно к водным отношениям устанавливает антимонопольные требования в области использования водных объектов. Об антимонопольных требованиях в области охраны водных объектов она не упоминает, поскольку надлежащая их монопольная охрана если и возможна, то вряд ли должна быть запрещена. Это один из немногих примеров, когда положения о водопользовании отделены от положений об охране водных объектов.

2. Основным актом антимонопольного законодательства является ФЗ от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", вступивший в силу 27 октября 2006 года (через 90 дней после первого официального опубликования) и отменивший почти все положения Закона РСФСР от 22 марта 1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", согласно которому конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации; монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с ФЗ монополистической деятельностью. Нарушение требований антимонопольного законодательства, в том числе в области использования водных объектов, влечет установленную законами ответственность. Вместе с тем из антимонопольных требований в области использования водных объектов ФЗ установлены некоторые исключения. Так, ФЗ от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" относит к естественным монополиям услуги по использованию инфраструктуры ВВП. Статья 55 ФЗ от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" допускает размещение заказчиком заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), то есть без проведения торгов, если осуществляется оказание услуг водоснабжения и водоотведения в условиях естественных монополий. Отказать в принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование уполномоченному органу позволяет и статья 23 ВК (см. комментарий к ней).


Статья 41. Приостановление или ограничение водопользования


Комментарий к статье 41


1. Приостановление водопользования для конкретного лица означает его временное прекращение в полном объеме. Ограничение водопользования, если водный объект уже предоставлен в пользование, означает его продолжение, но в меньшем объеме.

Если водный объект еще не предоставлен в пользование, то нет и ограничения водопользования.

Можно сказать, что для водопользователя приостановление водопользования - разновидность его ограничения. Но формально-юридически в зависимости от того, приостанавливается водопользование или ограничивается, применяются соответственно положения части 2 или части 3 комментируемой статьи.

Приостановление или ограничение возможно для любого водопользования, установленного статьей 11 ВК.

2. Часть 1 статьи 41 ВК устанавливает открытый перечень случаев, когда водопользование может быть как приостановлено, так и ограничено. Эти случаи могут устанавливаться только ФЗ, то есть федеральными органами законодательной власти.

Поскольку водопользование - форма реализации конституционного права пользования природными ресурсами (часть 2 статьи 36 Конституции), помимо случаев, указанных в части 1 комментируемой статьи, оно может быть также ограничено (приостановлено) ФЗ в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции). Приостановление или ограничение водопользования непосредственно ФЗ не требует его подтверждения иными актами, органами или должностными лицами, но может быть обжаловано водопользователем в Конституционном Суде РФ, если, по его мнению, положение ФЗ нарушает его конституционное право водопользования.

Часть 2 статьи 41 ВК вводит своеобразное исключение из принципа непосредственного действия ФЗ: если водопользование приостанавливается в случаях, предусмотренных КоАП, то оно осуществляется в судебном порядке. КоАП предусматривает "административное прекращение деятельности на срок до девяноста суток" за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (часть 2 статьи 8.12); невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования (часть 2 статьи 8.13); нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (часть 1 статьи 8.14); нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (статья 9.2).

Подробнее об административной ответственности за нарушение правил водопользования см. также комментарий к статье 68 ВК.

3. В соответствии с частью 3 статьи 41 ВК ограничение (не приостановление) водопользования может устанавливаться нормативными (не индивидуальными) актами исполнительных (не законодательных) ОГВ РФ (Правительства, МПР, Росводресурсов, Росприроднадзора), субъектов РФ или ОМС муниципальных районов, городских округов, городских или сельских поселений.

Если ограничение водопользования нормативными актами исполнительных ОГВ или ОМС действует в отношении неопределенного числа лиц, то допускаемое статьей 41 (часть 3) ВК решение суда, приостанавливающее водопользование, действует обычно в отношении конкретного лица, по делу которого принято судебное решение. Исключения составляют решения судов, которые признают положения нормативных актов исполнительных ОГВ или ОМС о водопользовании не соответствующими законам либо другим актам более высокой юридической силы.

Возможность ограничения водопользования нормативными актами исполнительных ОГВ, ОМС или решениями судов не должна приводить к произвольному прекращению водопользования, поскольку такие акты (решения) всегда должны быть основаны на положениях законов.


Статья 42. Основные требования к использованию водных объектов


Комментарий к статье 42


1. Комментируемая статья содержит требования к такому использованию водных объектов, которое может нанести им наибольший вред.

Требования к другому использованию водных объектов устанавливаются другими статьями ВК.

2. Мероприятия по использованию водных объектов, ВБР и других объектов животного и растительного мира при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации ГТС должны осуществляться также в соответствии с ФЗ о ГТС. В России насчитывается около 3 млн. различных ГТС (шлюзы, плотины, дамбы и др.), построенных в основном в советское время.

На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация обязаны составлять декларацию безопасности ГТС и представлять ее в орган надзора за безопасностью ГТС на утверждение, что является необходимым условием для внесения ГТС в Российский регистр гидротехнических сооружений и получения разрешения на строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или вывод из эксплуатации ГТС либо на его реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление или консервацию.

Обеспечение безопасности ГТС при использовании водных ресурсов и осуществлении природоохранных мероприятий возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ, то есть должно осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ.