Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива, научный редактор около сорока публикаций по правовой тематике, значительная часть которых посвящена закон

Вид материала

Закон

Содержание Водный кодекс российской федерации Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Глава 2. Право собственности и иные права на водные объекты (статьи 8 - 10) Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов (статьи 24 - 36) Глава 7. Ответственность за нарушение водного законодательства (статьи 68 - 69).

Подобный материал:

• Кодексу российской федерации (постатейный), 15526.4kb.
• Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук,, 7733.2kb.
• Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в его постановлениях и определениях, 2132.62kb.
• Постановлением Конституционного Суда РФ от 03. 06. 2004 n 11-П, Определением Конституционного, 888.95kb.
• Постановлением Конституционного Суда РФ от 03. 06. 2004 n 11-П, Определением Конституционного, 1385.95kb.
• Конституционного Суда Российской Федерации, во исполнение которых приняты нормативные, 853.52kb.
• Верховного Суда Российской Федерации, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного, 250.59kb.
• Конституционном Суде Российской Федерации Полномочия, порядок образования и деятельности, 759.93kb.
• Конституционном Суде Российской Федерации далее закон, 763.42kb.
• Конституционного Суда Российской Федерации; действий (решений), в отношении которых, 27.87kb.

ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Принят

Государственной Думой

12 апреля 2006 года


Одобрен

Советом Федерации

26 мая 2006 года


Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе


Комментарий к статье 1


1. Комментируемый ВК, как и ВК-95, начинается со статьи, в которой определяются основные понятия, используемые в ВК. Определение этих понятий в самом ВК придает им общеобязательный характер и силу ФЗ.

Перечень основных используемых в ВК понятий существенно сокращен. Если статья 1 комментируемого ВК содержит определение 19 понятий, то статья 1 ВК-95 - 30 понятий.

В статью 1 комментируемого ВК не включены такие понятия статьи 1 ВК-95, как "вода", "воды", "поверхностные воды", "подземные воды", "поверхностный водоток", "поверхностный водоем", "обособленный водный объект (замкнутый водоем)", "водосборная площадь", "загрязнение водных объектов", "засорение водных объектов", "водопотребитель", "водохозяйственный объект", "водозабор", "водохозяйственная деятельность", "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".

В заключении на проект ВК Комитета Государственной Думы по экологии отмечалось, что отсутствие в статье 1 ВК определения понятий "вода" и "воды", предусмотренных ВК-95, "недопустимо, так как основной целью охраны водных объектов является в первую очередь сохранение содержащихся в них вод и водных экологических систем".

Уже из приведенного перечня "сокращенных" понятий можно сделать вывод, что комментируемый ВК имеет некоторые принципиальные отличия от ВК-95, например не предусматривает лицензирование водопользования (оно сохранено различными ФЗ для использования подземных водных объектов, пользования водными объектами в связи с охотой и водными объектами, содержащими природные лечебные ресурсы). "Сокращение" же "экологических" понятий в ВК можно объяснить изменением системы и содержания законодательства о природных ресурсах. Так, отсутствие в статье 1 ВК определения понятия "загрязнение водных объектов" компенсируется наличием понятия "загрязнение окружающей среды" в статье 1 ФЗ о среде, распространяющегося в том числе на загрязнение водных объектов и их охрану от загрязнения.

В то же время в статью 1 комментируемого ВК включены понятия, которые не содержались в статье 1 ВК-95: "водное хозяйство", "водоотведение", "водоснабжение", "водохозяйственная система", "водохозяйственный участок".

Некоторые понятия ВК-95 остались и в новом ВК, но стали формулироваться и определяться по-другому. Принципиально в этом отношении понятие "водопользование". Если в ВК-95 под ним понималось использование водных объектов только гражданами и организациями (при этом статья 1 ВК-95 отдельно определяла понятие "использование водных объектов" этими же лицами), то комментируемый ВК более обоснованно определяет водопользование через использование водных объектов для удовлетворения потребностей не только организаций и граждан, но и других физических лиц, а также РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

2. Определение основного понятия ВК - "водный объект" - отличается от его определения по ВК-95, который понимал под водным объектом "сосредоточение вод на поверхности суши в форме ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима". Комментируемый ВК определяет водный объект как "природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима".

Несмотря на сходство концовок данных определений, их содержание существенно различается. Если по ВК-95 водным объектом признавалось сосредоточение вод только в природных границах ("на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах") и не уточнялось, что сосредоточение вод постоянное или временное, то по комментируемому ВК водный объект - не только природный, но и искусственный объект как с постоянным, так и с временным сосредоточением вод.

В комментируемом ВК, как и в ВК-95, статья 1 не устанавливает минимума вод, которые образуют водные объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах скопление вод неодинаково.

Таким образом, понятие "водный объект" по комментируемому ВК имеет более широкое содержание и теоретически позволяет признать водным объектом любое скопление воды, в том числе мелкое и кратковременное (лужа). Однако на практике водным объектом может считаться лишь тот, сведения о котором включены в государственный водный кадастр (ГВР).

О понятиях различных водных объектов см. комментарий к статье 5 ВК.


Статья 2. Водное законодательство


Комментарий к статье 2


1. Комментируемая статья ВК имеет более широкое содержание, чем статья 2 ВК-95 с аналогичным наименованием. По сравнению со статьей 2 ВК-95 появились положения, закрепленные в частях 3, 4, 5 и 7 статьи 2 комментируемого ВК. В связи с этим в статье 2 ВК-95 несколько изменились формулировки о водном законодательстве.

Вместе с тем нельзя не отметить, что объем нового ВК по сравнению с ВК-95 существенно сокращен. Структура и содержание комментируемого ВК "отдалились" от требования к кодексу как к систематизированному законодательному акту, в котором содержатся исчерпывающие положения о регулируемых им отношениях. В ВК очень много "отсылок" к другим законам (ГК, ФЗ "О недрах" и др.), в то время как кодифицированный акт должен воздерживаться от широкого использования отсылочных положений.

Комментируемый ВК имеет следующую структуру:

Глава 1. Общие положения (статьи 1 - 7);

Глава 2. Право собственности и иные права на водные объекты (статьи 8 - 10);

Глава 3. Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование (статьи 11 - 23);

Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов (статьи 24 - 36);

Глава 5. Водопользование (статьи 37 - 54);

Глава 6. Охрана водных объектов (статьи 55 - 67);

Глава 7. Ответственность за нарушение водного законодательства (статьи 68 - 69).

Как видно, новый ВК содержит 69 статей. ВК-95 содержал 148 статей. По числу статей комментируемый ВК более чем в два раза меньше ВК-95. Но использование и охрана водных объектов зависят не от количества статей ВК, а от их содержания и исполнения.

Статьи ВК подразделяются на пронумерованные части (не пункты, как в ЗК), обозначаемые цифрами с точкой. Некоторые статьи ВК большего объема кроме как на части подразделяются также на пункты, обозначаемые цифрами со скобкой.

2. В статье 2 ВК не просто перечислены акты, составляющие водное законодательство, а установлена система (иерархия) таких актов и, следовательно, их юридическая сила, обусловленная Конституцией, имеющей высшую юридическую силу. Актом, регулирующим водные отношения и имеющим после Конституции наибольшую юридическую силу, является ВК, наименьшую юридическую силу - акты ОМС.

В соответствии со статьей 72 (пункт "к" части 1) Конституции водное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, что предполагает регулирование водных отношений актами не только федеральных ОГВ, но и актами ОГВ субъектов РФ. При этом ФЗ (в том числе ВК) имеют верховенство на всей территории РФ, в случае противоречия между ФЗ и иным актом, регулирующим водные отношения, в том числе изданным ФОИВ, действует ФЗ. Такой вывод следует из статей 4 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции, это закреплялось и в статье 2 ВК-95.

В связи с этим нельзя не обратить внимание на включение в число актов, регулирующих водные отношения, указов Президента. Согласно части 3 статьи 2 ВК указы Президента не должны противоречить ВК и другим ФЗ, что согласуется со статьей 90 (часть 3) Конституции. Однако Конституционный Суд РФ некоторыми своими решениями установил, что указы Президента могут издаваться и по вопросам, требующим законодательного решения. Издавалось немало президентских указов "вместо" ФЗ, были среди них и регулирующие водные отношения (например, Указ от 16 декабря 1993 года N 2144 "О федеральных природных ресурсах").

Оценка "законозаменяющих" указов Президента и обосновывающих их издание решений Конституционного Суда давалась нами в других публикациях <1>. В последнее время президентские указы, регулирующие водные отношения, не издавались, но статья 2 ВК сохраняет такую возможность. Сам ВК непосредственно не предусматривает издание указов Президента.

--------------------------------

<1> Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации (основные социальные и правовые характеристики). М.: ЮНИТИ, 2000; Мазуров А.В. Конституция и общественная практика (монография). М.: Частное право, 2004.


3. К уполномоченным Правительством ФОИВ, которые издают акты, регулирующие водные отношения (часть 5 статьи 2 ВК), относятся МПР и находящиеся в его ведении Росводресурсы и Росприроднадзор. Органами исполнительной власти субъектов РФ, издающими такие акты (часть 6 статьи 2 ВК), являются органы (министерства, управления и др.), установленные конституцией (уставом) и законами субъектов РФ, а также актами высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации); ОМС (часть 7 статьи 2 ВК) - органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.

ВК предусматривает издание актов Правительства (постановлений и распоряжений) по следующим вопросам:

1) уполномочивания ФОИВ на издание актов, регулирующих водные отношения (часть 5 статьи 2);

2) порядка утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах (часть 3 статьи 6);

3) установления порядка проведения аукционов на заключение договоров водопользования и порядка подготовки и заключения договоров водопользования по результатам аукционов (части 2 и 3 статьи 16);

4) ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (часть 3 статьи 20);

5) предоставления водного объекта в пользование для обеспечения обороны и безопасности государства (часть 1 статьи 21);

6) порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (часть 6 статьи 23);

7) установления перечня водохранилищ, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (часть 2 статьи 26);

8) методики определения общего объема субвенций федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий, передаваемых ОГВ субъектов РФ, порядка их расходования и учета (часть 4 статьи 26);

9) порядка утверждения границ бассейновых округов (часть 3 статьи 28);

10) порядка создания и деятельности бассейновых советов (часть 4 статьи 29);

11) порядка осуществления государственного мониторинга водных объектов (часть 8 статьи 30);

12) размера и порядка взимания платы за предоставление сведений из ГВР (часть 8 статьи 31);

13) порядка установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков (часть 4 статьи 32);

14) порядка разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесения в них изменений (часть 6 статьи 33);

15) порядка резервирования источников питьевого водоснабжения (часть 2 статьи 34);

16) порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (часть 3 статьи 35);

17) порядка утверждения целевых показателей качества воды в водных объектах (часть 6 статьи 35);

18) определения критериев отнесения объектов к подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (часть 3 статьи 36);

19) порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (часть 8 статьи 36);

20) установления порядка использования поверхностных водных объектов для взлета и посадки воздушных судов (часть 2 статьи 47);

21) порядка утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (часть 2 статьи 69).

По некоторым из перечисленных вопросов акты Правительства были приняты во исполнение ВК-95, например Постановление от 16 июня 1997 года N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов". Вместе с тем очевидно, что принятие нового ВК потребует принятия новых и изменения прежних нормативных актов Правительства уже в ближайшее время, в идеале до 1 января 2007 года - даты вступления ВК в силу. К этому же сроку желательно принятие предусмотренных ВК нормативных актов МПР и других ведомств. Однако это представляется маловероятным, вследствие чего водные отношения в первое время после вступления ВК в действие окажутся недорегулированными и запутанными, что не может не отразиться отрицательно на охране водных объектов.

Постановлением Государственной Думы от 8 июля 2006 года на 1 ноября 2006 года планировалось проведение "правительственного часа" о мерах, принимаемых Правительством по нормативному правовому обеспечению реализации положений Водного кодекса Российской Федерации. Однако не уточнялось - нового ВК или ВК-95.

4. Статья 2 комментируемого ВК, в отличие от статьи 2 ВК-95, не упоминает о существовании норм водного "права", признавая тем самым наличие лишь норм водного "законодательства". Соотношение норм права и норм законодательства в правовой системе является одной из сложных общеправовых проблем <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Правоведение (2-е издание). М.: Юрайт, 2005. С. 69 - 91.


За 10 лет действия ВК-95 многие правоведы не признали выделение водного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, и законодатель не упомянул о нем в комментируемом ВК. Но существование в качестве самостоятельной отрасли водного законодательства сомнений не вызывает.

5. ВК (часть 2 статьи 2), как и многие другие ФЗ, принимавшиеся в последние годы, утверждает приоритет собственных норм перед нормами других ФЗ. Это значит, что законодатель, несмотря на внесение Вводным законом изменений в различные ФЗ в связи с принятием ВК, допускает несоответствие его нормам положений других ФЗ, которые к моменту его принятия не были выявлены, и исходит из общеправового принципа, согласно которому при расхождении положений разных актов одинаковой юридической силы применению подлежит положение того из них, который издан позднее. Вместе с тем на практике этот принцип знают и принимают к исполнению далеко не все. Поэтому необходимо немедленное изменение "под Водный кодекс" положений всех других ФЗ либо - если это нецелесообразно - изменение самого ВК.

В ВК не закреплена статья о приоритете перед водным законодательством РФ норм международного права, существовавшая в ВК-95. Но это не означает отсутствие такого приоритета (если международный договор в РФ надлежащим образом ратифицирован). В данном случае действуют общие положения статьи 15 (часть 4) Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В статье 2 (часть 2) ВК наряду с системой актов водного законодательства определяются также водные отношения, регулируемые такими актами. В данном случае статья 2 ВК "забегает вперед", поскольку водным отношениям посвящена статья 4 ВК (см. комментарий к ней).


Статья 3. Основные принципы водного законодательства


Комментарий к статье 3


1.1. Закрепление в ВК принципов водного законодательства призвано упорядочить водные отношения и дать ориентир будущим актам водного законодательства. Положения ФЗ о принципах законодательства, в отличие от "непринципиальных" положений, изменяются редко.

Количество правовых принципов, применимых к охране природы, с появлением новых правовых актов возрастает. Правовыми, то есть установленными ФЗ, становятся такие принципы, которые ранее были научными, экономическими, экологическими, даже этическими, либо формулировались лишь в юридической доктрине. Правовые нормы, объединяя и обобщая принципы использования и охраны водных объектов, придают им обязательный характер, способный оказывать влияние на общественную практику.

Следует отметить, что ВК-95 не содержал статьи о принципах водного законодательства. В нем имелась статья только об основных принципах государственного управления в области использования и охраны водных объектов (статья 69), к которым относились:

- устойчивое развитие, то есть сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды;

- сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ, то есть сочетание бассейнового и административно-территориального принципов;

- разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.

Из приведенных принципов лишь один - бассейновый - был включен статью 3 ВК, но и он сформулирован иначе. Вместе с тем наличие в статье 3 ВК иных принципов водного законодательства свидетельствует о стремлении законодателя к большей упорядоченности водных отношений.

1.2. Статья 3 ВК говорит только об основных принципах, подразумевая тем самым, что могут быть и другие, "неосновные", принципы водного законодательства. Такой подход можно приветствовать, но в российской практике принципы законодательства нередко расходятся с применением того или иного закона.

Например, статья 1 ЗК в качестве первого, а значит, главного принципа земельного законодательства называет использование земли прежде всего для сельского хозяйства. Однако ФЗ о переводе устанавливает несовместимый с этим принципом самый широкий (по сравнению с землями других категорий) перечень случаев перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.

Известны многочисленные случаи использования земли вопреки другому принципу земельного законодательства (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК), согласно которому "при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, ДАЖЕ ЕСЛИ ЭТО ПОТРЕБУЕТ БОЛЬШИХ ЗАТРАТ" (выделено мной - Авт.). Повсеместно игнорируется принцип участия граждан и общественных объединений (за исключением, возможно, религиозных) в решении вопросов, касающихся их прав на землю (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 ЗК).

Учитывая содержание законов последних лет, инициаторов и практику их разработки, принятия и применения, есть основания полагать, что принципы водного законодательства, как и земельного, будут расходиться с практикой его применения. Дискредитация в правотворческой и правоприменительной практике экологически и социально обоснованных принципов земельного законодательства не может не отразиться и на тесно с ними связанных принципах водного законодательства.

2.1. На формулирование принципов водного законодательства несомненное влияние оказали принципы земельного законодательства, установленные в статье 1 ЗК. В некоторых случаях их совпадения едва ли не дословны, если не учитывать "естественную замену" таких понятий, как, например, "земельный участок" на "водный объект" или "земельные отношения" на "водные отношения", а также некоторые структурные изменения статей "о принципах".

Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 ЗК "регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю". Согласно пункту 1 статьи 3 ВК "регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав".

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 ЗК закреплен "приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества"; согласно этому принципу "владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде". Пунктом 2 статьи 3 ВК установлен "приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду".

Нет необходимости и далее воспроизводить содержание статей 1 ЗК и 3 ВК. Достаточно сказать, что пункт 3 статьи 3 ВК фактически производен от подпункта 6 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 4 статьи 3 ВК - от подпункта 8 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 6 статьи 3 ВК - от подпункта 4 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 10 статьи 3 ВК - от подпункта 10 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 14 статьи 3 ВК - от подпункта 7 пункта 1 статьи 1 ЗК.

Некоторые принципы водного законодательства закреплены в статье 3 ВК в измененном (по сравнению со статьей 1 ЗК) виде. Так, в статье 3 ВК приоритет охраны водных объектов перед их использованием не взаимосвязан с предотвращением вредного воздействия на здоровье человека, даже если это требует больших затрат; тем самым допускается, что дополнительные финансовые расходы являются препятствием для охраны водных объектов в интересах всех граждан. Реализация принципов равного доступа частных лиц к приобретению прав пользования или собственности на водные объекты (пункты 7 и 8 статьи 3 ВК), явно обусловленных "непринципиальной" статьей 15 ЗК, будет зависеть от возведенной в принцип платности использования водных объектов (пункт 14 статьи 3 ВК); другими словами, пользоваться водными объектами сможет, как правило, тот, у кого больше денег.

2.2. Относительная самостоятельность водного законодательства от других отраслей законодательства обусловила установление в статье 3 ВК и его специфических принципов, не известных другим отраслям законодательства. К ним относятся: приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 5); бассейновый подход в регулировании водных отношений (пункт 9); регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений (пункт 11); комплексное использование водных объектов несколькими водопользователями (пункт 13).

Принцип платности водопользования (пункт 14 статьи 3 ВК) не следует воспринимать как платность любого водопользования. Для водопользования, не требующего заключения договора или принятия решения о водопользовании (часть 3 статьи 11 ВК), плата за пользование водным объектом не предусмотрена (статья 20 ВК). Для водопользования на основании договора или решения уполномоченного органа введение принципа платности обусловлено необходимостью предотвратить нерациональное использование водных объектов, наладить их охрану. Отсутствие в ранее действовавших актах законодательства принципа платности пользования природными ресурсами способствовало отношению к ним как к "ничейным" благам, не воспитывало должного бережного отношения к природе. Бесплатность пользования природными ресурсами не только привела к ухудшению экологической обстановки в стране, но и в некоторых случаях к экологическим бедствиям. Экологической катастрофой XX века считается трагедия Аральского моря: бесплатность использования питающих его рек была одной из причин, которые привели к наступлению для него необратимых негативных последствий.

Пункт 15 комментируемой статьи говорит об экономическом стимулировании охраны водных объектов, понимая под ним установление платы за пользование ими исходя из расходов водопользователей на их охрану. Очевидно, это потребует соответствующих изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, как это предусмотрено в отношении экономического стимулирования охраны земель пунктом 8 статьи 13 ЗК. Вместе с тем данное стимулирование можно назвать экономическим условно, поскольку оно основано на нормативных актах и определяется исходя из платности водопользования, то есть фактически является финансово-правовым.

Последний (из перечисленных в статье 3 ВК) принцип водного законодательства - использование водных объектов в местах традиционного проживания КМН для осуществления ими традиционного природопользования (пункт 16) - также не нов и обусловлен ФЗ от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".


Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством


Комментарий к статье 4


1. Согласно части 2 статьи 2 ВК водные отношения - это отношения по использованию и охране водных объектов. Такое определение исходит из статьи 9 (часть 1) Конституции, устанавливающей, что природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Следует отметить, что ВК (статья 5) в качестве разновидности водных объектов рассматривает водохранилища, а статья 102 ЗК (в редакции статьи 14 Вводного закона) допускает строительство водохранилищ и других искусственных водных объектов. Поэтому водное законодательство регулирует отношения не только по использованию и охране, но и развитию существующих и строительству новых водных объектов, воспроизводству водных ресурсов.

2. Определять "использование" и "охрану" водных объектов необходимо применительно к основным понятиям статьи 1 ФЗ о среде, в соответствии с которой использование природных (в том числе водных) ресурсов - это их эксплуатация и вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них; а охрана окружающей (в том числе водной) среды - это деятельность, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Отношения в области использования и охраны водных объектов регулируются не только водным законодательством, но и ФЗ о среде (пункт 5 статьи 2 ФЗ о среде). В большей степени ФЗ "Об охране окружающей среды" регулирует, конечно, охрану, а не использование водных объектов. В первоочередном порядке подлежат охране водные объекты, не подвергшиеся антропогенному (человеческому) воздействию (пункт 2 статьи 4 ФЗ о среде).

3. Ни комментируемая статья, ни другие положения ВК и Вводного закона не ограничивают регулирование ВК водных отношений только на ЗВФ. Следовательно, ВК регулирует отношения по использованию и охране водных объектов на всех категориях земель.

В случае если водный объект находится не на ЗВФ, к его использованию и охране, помимо водного законодательства, подлежат применению также положения иных отраслей законодательства: лесного законодательства - если водный объект находится на землях лесного фонда; законодательства о водном транспорте - если водный объект отнесен к судоходным, и т.д. В зависимости от нахождения водного объекта на землях той или иной категории ограничивается и его использование. Например, водный объект в черте поселения вряд ли может быть использован для взрывных работ.

4.1. Статья 4 ВК по сравнению с ВК-95 (статьей 5) существенно сократила положения об отношениях, регулируемых водным законодательством.

Статья 5 ВК-95 наряду с положениями, вошедшими в статью 4 ВК, устанавливала, что отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства; отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством; отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов; отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством о недрах и водным законодательством; отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством; финансовые отношения, включая налоговые, а также иные административные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в соответствии с общими положениями финансового и административного законодательства.

Отсутствие в статье 4 комментируемого ВК приведенных положений обусловлено, очевидно, развитием после принятия ВК-95 различных отраслей законодательства: земельного, лесного, о ВБР и др. В результате необходимость закрепления в новом ВК других положений о соотношении водного и других отраслей законодательства отпала. Тем не менее положения статьи 5 ВК-95 дают ориентир для разграничения и применения к сходным ("пограничным") ситуациям актов водного и смежных отраслей законодательства.

4.2. В пояснительной записке к проекту комментируемого ВК в обоснование его принятия отмечалось, что в ВК-95 были "недостаточно развиты положения Гражданского кодекса Российской Федерации". Между тем ВК - не "придаток" ГК, а главный нормативный акт самостоятельной от ГК отрасли законодательства.

Поэтому имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, то есть с переходом прав на них и со сделками, регулируются гражданским законодательством, но не полностью, а только в той мере, в какой они не урегулированы ВК, и в случаях, когда в ВК содержится ссылка на гражданское законодательство.

Комментируемый ВК не содержит статьи об оборотоспособности водных объектов, которая имелась в ВК-95 (статья 22). Но это означает не запрет их оборотоспособности или свободу совершения сделок (оборотоспособности), а отсутствие в некоторых случаях особенностей оборота, установленных водным законодательством. Например, статья 8 ВК признала многообразие собственности только на пруды и обводненные карьеры. Поэтому они могут менять собственников посредством купли-продажи, наследования и других сделок, совершаемых в отношении земельных участков, в пределах которых располагается пруд или обводненный карьер, в соответствии с земельным и гражданским законодательством.

5. Водное законодательство не применяется к воде, находящейся вне водных объектов: почвенная влага, подземное оледенение (в том числе в зоне "вечной мерзлоты"), бутылированная вода для продажи и т.п. Вместе с тем любая вода в водных объектах, какого бы состояния и качества она ни была, является предметом регулирования водного законодательства. При этом необходимо иметь в виду, что вода в водном объекте постоянно обновляется вследствие испарения, выпадения осадков и других естественных природных явлений, поэтому ее количество и качество в разное время может меняться.

В связи с этим статья 31 ВК-95 устанавливала, что "понятие владения не применимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена". Данное положение не ограничивало владение водным объектом, а лишь напоминало о естественных свойствах воды. Именно "напоминало", а не "закрепляло", поскольку объективные законы природы не подчиняются юридическим законам. Комментируемый ВК аналогичного положения не содержит.


Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты


Комментарий к статье 5


1. Комментируемая статья, основываясь на природно-климатических, гидрологических и других данных, перечисляет и классифицирует объекты водных отношений - водные объекты, что имеет большое практическое значение для установления возможности получения их в собственность или пользование. Для упорядочения водных отношений по специфичным водным объектам приняты отдельные ФЗ: "Об охране озера Байкал", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Статья 5 ВК подразделяет все водные объекты на поверхностные (надземные) и подземные. Части 2 - 4 комментируемой статьи посвящены поверхностным водным объектами, части 5 и 6 - подземным водным объектам. Такое подразделение необходимо для установления границ различных водных объектов, дифференциации правового регулирования их использования и охраны. При этом необходимо иметь в виду, что многие водные объекты не существуют изолированно: некоторые реки впадают в моря или пополняются за счет подземных вод, встречаются каскады прудов и т.п. Вместе с тем существует и немало водных объектов, не имеющих гидравлической связи с другими водными объектами.

Следует учитывать возможную естественную трансформацию водных объектов. Например, даже за короткое время река может превратиться в ручей (обмелеть). Это может произойти и в связи с чрезмерным забором воды как из самой реки, так и питающих ее подземных вод - из колодцев и скважин.

2.1. В пункте 1 части 2 статьи 5 ВК имеются в виду внутренние морские воды и территориальные моря РФ. Их статус и правовой режим использования определяется ФЗ от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". В соответствии с данным ФЗ внутренние морские воды РФ - это воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ. К внутренним морским водам относятся воды:

- портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

- заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили (1 морская миля = 1852 метра);

- заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат РФ, перечень которых устанавливается Правительством.

Территориальное море РФ - это примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль. Определение территориального моря применяется также ко всем островам РФ. Внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. Ими являются:

- линия наибольшего отлива вдоль берега, указанная на официально изданных в РФ морских картах;

- прямая исходная линия, соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов;

- прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на ее берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе;

- прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат РФ;

- система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими РФ.

Россия принадлежит к числу государств, которые, руководствуясь Конвенцией ООН по морскому праву (1982), выбрали максимальную ширину своего территориального моря. Конвенция позволяет установить и меньшую ширину, как это сделали некоторые другие государства, руководствуясь своими интересами. Территориальные моря России "с юга на север, с запада на восток и с севера на юг": Каспийское, Черное, Азовское, Балтийское (у берегов "анклава" Калининградской области), Белое, Баренцево, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское, Берингово, Охотское, Японское.

2.2. Прилежащая зона РФ - это морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских мили, отмеряемые от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

От прилежащей зоны необходимо отличать исключительную экономическую зону РФ - морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным ФЗ от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", международными договорами РФ и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам РФ, за исключением скал, которые непригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

"Под" исключительной экономической зоной находится континентальный шельф РФ - морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива РФ, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам РФ, за исключением искусственных островов, а также установок и сооружений, которые не обладают статусом островов и не имеют территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа (статьи 1 и 16 ФЗ от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации").

3. Статья 5 ВК не дает определение понятий "водоток" и "водоем". ВК-95 определял поверхностные водотоки как поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения, и относил к ним реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов (статья 10); а поверхностные водоемы - как поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена, то есть озера, водохранилища, болота и пруды (статья 11).

Однако ни комментируемый ВК, ни ВК-95 не определяют понятия "река", "ручей", "канал", "озеро", "пруд", "обводненный карьер", "водохранилище", "болото", "гейзер", "родник", что необходимо для ведения ГВР и имеет большое практическое значение. От четкого определения различных водных объектов зависит их правильное и рациональное использование, а также установление возможности их нахождения у разных собственников, в том числе частных (см. комментарий к статье 8 ВК).

ВК-95 определял лишь понятия "ледник" и "снежник". Другие водные объекты определялись в некоторых ведомственных документах и научной литературе <1>. Представляется необходимым включение в содержание ВК определений всех водных объектов.

--------------------------------

<1> См., например: Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова // СПС КонсультантПлюс. 2005; Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1986.


Река - это естественный постоянный водоток (с течением) значительной протяженности. Гидротехническое строительство на некоторых крупных реках, особенно на Волге (шлюзы, плотины и др.), фактически превратило отдельные их участки в цепь водохранилищ. Крупнейшие реки России: Волга, Обь, Енисей, Лена, Амур. Некоторые реки впадают в моря или озера.

Ручьи представляют собой естественные постоянные или временные водные потоки небольшой протяженности с извилистым руслом. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, высыхающие (мелеющие) реки становятся ручьями, а статья 65 (часть 4) ВК допускает существование ручьев протяженностью более 50 км.

Каналы - это искусственные водотоки, построенные для водного транспорта, мелиорации или других нужд. В статье 10 ВК-95 они назывались "каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов". Комментируемый ВК не уточняет, к каким именно каналам он применяется. Поэтому его действие распространяется на использование и охрану всех каналов: Волго-Донского, Беломорско-Балтийского, имени Москвы и др.

Озера - это естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные "стоячей" (без течения) водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем. Озера могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути. Площадь акватории озер обычно значительно превосходит площадь прудов, но уступает водохранилищам. Исключение в России составляют озеро Байкал, Ладожское и Онежское озера: их размеры превосходят размеры самых крупных российских водохранилищ.

Водохранилище - это искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водостоке с целью хранения воды и регулирования стока. Водохранилища строились на реках и связанных с ними озерах и используются для различных целей. Такое сильное искусственное вмешательство в природные объекты и процессы требует точного расчета его экологических последствий. Акватории водохранилищ обычно значительно превосходят акватории прудов, но могут быть и исключения. Например, часть 6 статьи 65 ВК допускает существование водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км. Крупнейшие водохранилища России - Рыбинское, Цимлянское, Братское и некоторые другие.

Пруды - это небольшие (с площадью акватории не более 1 кв. км) и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады. Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые (в городах нередко бетонированные) берега, устойчивое к размыву ложе. Глубина пруда, как правило, составляет 3 - 5 метров. Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства, полива сельскохозяйственных земель, купания, пожаротушения, других нужд, не требующих, в отличие от водохранилищ, больших объемов воды. Некоторые пруды были созданы силами местного населения. Однако в последние годы участились случаи самовольного занятия таких прудов лицами, никакого труда в их обустройство не вложившими. Государственные органы не должны допускать оформление прав на такие пруды указанными лицами.

Обводненный карьер - одно из новых понятий комментируемого ВК. Карьер - это горная выработка, образующаяся при добыче полезного ископаемого открытым способом (обычно ее называют котлованом). Обводнение карьера - это обеспечение его водой путем освоения местных водных ресурсов и (или) переброски с других территорий. Поэтому обводненный карьер обычно больше и глубже пруда и находится, как правило, на землях промышленности.

Болото - разновидность поверхностного водоема, представляющего собой избыточно увлажненный участок земли, заросший влаголюбивыми растениями (очевидно, исходя из этого комментируемая статья не включила болота в число водоемов). В болотах происходит накопление неразложившихся растительных остатков и образуется торф - горючее полезное ископаемое, используемое как топливо, удобрение, теплоизоляционный материал и для других нужд. Болото - единственное место обитания некоторых птиц и произрастания ряда растений. Болота нередко возникают в лесах.

Воды болот с густой растительностью нередко образуют трясины (зыбуны), засасывающие попавших в них людей, животных и предметы, а образующийся в болоте торф от удара молнии и в жаркую погоду способен к самовозгоранию и может долго тлеть под землей, образуя пустоты, в которые проваливается все тяжелое. Поэтому болото - наиболее опасный и требующий большой осторожности в пользовании водный объект.

Согласно статье 13 ВК-95 ледник - движущееся естественное скопление льда атмосферного происхождения на земной поверхности, снежник - неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. Данные определения не позволяют отнести к водным объектам айсберги, поскольку они не находятся на земной поверхности, а дрейфуют в воде. В России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Урала, Камчатки, снежники - в северных регионах.

Гейзер - водный источник вулканического происхождения, периодически выбрасывающий фонтаны горячей воды и пара. В России гейзеры есть на Камчатке.

Родник (ключ) - естественный выход невулканического происхождения подземных вод на суше или под водой. Воды некоторых родников, обладая целебными свойствами, обусловливают создание курортов ("Марциальные воды" в Карелии, "Кавказские минеральные воды" и др.).

Статья 17 ВК-95 относила "естественный выход подземных вод - выход подземных вод на суше или под водой" к подземным водным объектам. Статья 5 комментируемого ВК установила, что "природные выходы подземных вод (родники, гейзеры)" относятся к поверхностным водным объектам.

Некоторые водные объекты могут иметь свои особенности. Так, на некоторых реках встречаются водопады (например, водопад Кивач в Карелии), а озера могут существовать в границах болот (часть 12 статьи 65 ВК).

4. Каждый поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (часть 3 статьи 5 ВК). Береговая линия - это граница водного объекта. Граница (береговая линия) реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды; болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине (часть 4 статьи 5 ВК).

Береговая линия моря определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива. Данное положение части 4 статьи 5 ВК следует понимать во взаимосвязи с ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", который вместо понятия "береговая линия" использует понятие "исходная линия, от которой отмеряется ширина территориального моря" (см. выше комментарий к статье 5 ВК).

Береговую линию не следует отождествлять с береговой полосой, которая определяется согласно частям 6 и 7 статьи 6 ВК (см. комментарий к ней).

5. Часть 5 статьи 5 ВК относит к подземным водным объектам бассейны подземных вод и водоносные горизонты, но не дает их определения.

Статья 17 ВК-95 устанавливала, что водоносный горизонт - это воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейн подземных вод - это совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах. Данная статья относила к подземным водным объектам также "месторождение подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод", а также "естественный выход подземных вод - выход поземных вод на суше или под водой". Ныне статья 5 ВК природные выходы подземных вод относит к поверхностным водным объектам, а о месторождениях подземных вод не упоминает.

Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах (часть 6 статьи 5 ВК).

В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 года "О недрах" недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Закон "О недрах" регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропеля и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубине до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ (статья 19 Закона "О недрах").

О трансграничных водных объектах см. комментарий к статье 19 Вводного закона.


Статья 6. Водные объекты общего пользования


Комментарий к статье 6


1. Статья с аналогичным наименованием содержалась и в ВК-95 (статья 20). Она допускала общедоступное пользование любыми водными объектами.

Общедоступность означает, что каждый может пользоваться водным объектом для личных бытовых нужд (купание, рыбалка и др.). Однако статья 6 (части 1 - 5) комментируемого ВК ограничивает общедоступность пользования водными объектами. В соответствии с ней общедоступны, во-первых, только находящиеся в государственной или муниципальной собственности (неприватизированные) водные объекты; во-вторых, поверхностные (неподземные) водные объекты; в-третьих, общедоступность пользования водными объектами может ограничиваться "законодательством", то есть различными актами (не только ВК и другими законами) РФ и субъектов РФ, а также ОМС.

На практике не являются общедоступными также водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, но переданные по договору в пользование конкретному лицу, которое ограничивает других лиц в праве пользования водными объектами различными способами, например рассыпанием на берегу битого стекла. Вышеуказанные лица могут пользоваться такими водными объектами только за плату, получая доступ к воде водного объекта в других местах берега.

Пруды и обводненные карьеры, находящиеся в частной собственности, тоже могут использоваться как водные объекты общего пользования, но с разрешения собственника.

Правила использования водных объектов общего пользования, которые во исполнение части 3 комментируемой статьи должны быть утверждены в порядке, определенном Правительством (пункт 8 статьи 25 ВК относит утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах к полномочиям ОГВ субъектов РФ), и о которых говорится в статье 50 ВК, в настоящее время определяются Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 23 декабря 1988 года N 351 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей" (см. комментарий к статье 50 ВК).

Для обеспечения общедоступности водных объектов часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ или субъектов РФ, на них может быть запрещено определенное водопользование.

2.1. Части 6 - 8 статьи 6 ВК устанавливают береговые полосы водных объектов общего пользования и их общедоступность.

Установление ВК береговой полосы можно рассматривать как установление допускаемого статьей 23 ЗК публичного сервитута, то есть права ограниченного пользования чужим (государственным) земельным участком для неопределенного числа лиц. Примером такого использования является также статья 10 ФЗ от 3 августа 1995 года N 123-ФЗ "О племенном животноводстве", в соответствии с которой граждане и юридические лица вправе в установленном порядке проводить и отводить воду через земельный участок, принадлежащий другому лицу, производить забор воды и организовывать водопой из водного объекта, принадлежащего другому лицу, а также осуществлять иные сервитуты, установленные законодательством.

2.2. Расположение положений о береговой полосе в статье ВК о водных объектах общего пользования подчеркивает общедоступность пользования не только водой, но и береговой полосой таких водных объектов. Никто не вправе постоянно занимать участок береговой полосы общедоступного водного объекта либо принимать решения, допускающие постоянное занятие воды или места на его береговой полосе конкретным лицом (о передаче в частную собственность или пользование), а также земельного участка в водоохраной зоне и даже за ее пределами так, что это ограничивает общедоступность береговой полосы. В случае если к береговой полосе и воде невозможно подойти из-за построенных вдоль нее ограждений частных лиц, которые тянутся на большие расстояния, суд по требованию заинтересованного лица может обязать правообладателей таких ограждений предусмотреть в них пространство для проезда до береговой полосы, образовав его между ограждениями. Приватизация земельных участков в пределах береговой полосы запрещается (пункт 8 статьи 27 ЗК, введенный статьей 14 Вводного закона).

Береговая полоса отделена законодательством от водного объекта и не относится к ЗВФ (см. комментарий к статье 14 Вводного закона), что представляется серьезным недостатком и пробелом ВК, поскольку использовать водный объект, не затрагивая его береговую полосу, практически невозможно. Исключение мыслимо разве что в отношении использования акватории для разовой посадки самолета и последующего взлета без выхода на берег. Кроме того, изъятие водного объекта из общедоступных (см. выше комментарий к данной статье) фактически означает такое изъятие и в отношении береговой полосы водного объекта. В связи с этим представляется необходимым дополнить ВК и ЗК положениями о том, что береговая полоса является частью водного объекта.

2.3. Береговая полоса (раньше она называлась "бечевник") - это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования, предназначенная, как и вода водного объекта, для общего пользования. Она отсчитывается от береговой линии, определяемой согласно статье 5 (части 4 - 6) ВК. Обычно вместо "береговая полоса" говорят "берег".

Ширина береговой полосы (берега) моря, озера, пруда, обводненного карьера и водохранилища, а также рек, ручьев и каналов, протяженность которых от истока до устья более 10 километров, составляет от береговой линии 20 метров (не больше и не меньше). Ширина береговой полосы рек, ручьев и каналов, протяженность которых от истока до устья меньше 10 километров, составляет 5 метров. Береговая полоса для болот, ледников, снежников, родников и гейзеров не определяется, то есть считается, что у данных водных объектов нет береговой полосы.

Установление береговой полосы непосредственно комментируемой статьей ВК для всех водных объектов означает недопустимость принятия актов меньшей юридической силы, устанавливающих ее по-другому. Могут приниматься и действовать лишь решения об особенностях использования береговых полос на некоторых водных объектах.

На береговой полосе (кроме водных объектов, не находящихся в общем пользовании) каждый вправе находиться и передвигаться, но без автомобилей, мотоциклов и тракторов. Это означает, что данные механические транспортные средства запрещено подгонять к воде (береговой линии) ближе соответственно 5 или 20 метров.

Пользование береговой полосой может быть ограничено и другим ФЗ. В настоящее время таким ФЗ является КВВТ.

3. Ни ВК, ни Вводный закон не предусмотрели изменение КВВТ. Между тем статья 10 КВВТ содержит положения о береговой полосе ВВП.

В соответствии со статьей 10 КВВТ в пределах ВВП, расположенных за чертой городских поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных ВВП. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега.

Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:

- пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей;

- устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;

- осуществлять рубку произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек; установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным и водным законодательством;

- использовать безвозмездно для нужд водного транспорта грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;

- разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими ФОИВ;

- разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.

Отвод земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории ВВП, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водным законодательством по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Проекты строительства или реконструкции хозяйственных и иных объектов, размещаемых на береговой полосе, подлежат обязательному согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.

Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее. Установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней, запрещается. Владельцы временных огней должны согласовать их установку с бассейновым органом государственного управления на внутреннем водном транспорте и обеспечить ограждение таких огней со стороны судовых ходов.

Пользование водными участками для рыболовства в случае, если такие участки используются для судоходства, допускается по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Запрещается оставление в акватории и на береговой полосе в пределах ВВП безнадзорных судов или сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.

Безвозмездное пользование организациями внутреннего водного транспорта береговой полосой не распространяется на ООПТ, территории ГТС, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным и иным законодательством. Пользование береговой полосой в пределах ВВП на участках пограничных зон РФ осуществляется по согласованию с ФОИВ в области обеспечения безопасности.

Приведенные положения статьи 10 КВВТ действуют в отношении только тех водных объектов и их береговых полос (земельных участков на них), которые являются ВВП и используются организациями внутреннего водного транспорта. В отношении водных объектов, не являющихся ВВП, положения статьи 10 КВВТ (ее ограничения по использованию береговых полос) не действуют.

Перечень ВВП утвержден распоряжением Правительства от 19 декабря 2002 года N 1800-р. Он относит к ним Канал имени Москвы, Беломоро-Балтийский канал, Волго-Балтийский канал, Волго-Донской судоходный канал, Северо-Двинскую шлюзованную систему, озеро Байкал, реки Волга, Кама, Дон, Кубань, Печора, Иртыш, Обь, Енисей, Лена и Амур. Для каждого из названных водных путей в Перечне подробно указаны их верхние и нижние границы по течению и протяженность в километрах.

Во исполнение статьи 10 КВВТ Постановлением Правительства от 6 февраля 2003 года N 71 утверждено Положение об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации, которое практически ничего не дополняет к положениям статьи 10 КВВТ.


Статья 7. Участники водных отношений


Комментарий к статье 7


1. ВК об участниках водных отношений предусматривает всего одну (комментируемую) статью лаконичного содержания. В ВК-95 содержалась отдельная глава "Субъекты водных отношений" (статьи 23 - 30).

Состав участников водных отношений - традиционный и общий. Положения, аналогичные статье 7 ВК, содержатся во многих ФЗ. "Участие в отношениях" означает совершение действий либо воздержание от них в соответствии с законодательством.

2. Статья 7 ВК допускает участие в водных отношениях (в водопользовании) любых физических лиц, то есть граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Они могут участвовать в таких отношениях как непосредственно, так и через представителя, если имеют документы, удостоверяющие личность (обычно паспорт), не лишены судом дееспособности (то есть способности приобретать и осуществлять права и обязанности) и (для предпринимателей без образования юридического лица) прошли государственную регистрацию.

Юридические лица (организации), в том числе иностранные, могут участвовать в водных отношениях, если они зарегистрированы в установленном порядке, в соответствии со своими учредительными документами и в различных организационно-правовых формах, допускаемых гражданским законодательством (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и др.), через своих руководителей или представителей, являющихся физическими лицами. Представителями физических и юридических лиц могут быть любые физические лица.

Статья 29 ВК-95 выделяла из участников водных отношений водопользователей, использующих водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей. Она касалась водопользователей, обеспечивающих водой лиц, непосредственного доступа к водным объектам не имеющих (жильцов квартир и др.). Такой водопользователь (например, ГУП "Мосводоканал") должен был получить лицензию на водопользование и заключить договор водопользования в интересах водопотребителей, а те оплачивать подаваемую "Мосводоканалом" воду по установленным соответствующими органами тарифам. Комментируемый ВК лицензирование водопользования не предусматривает и в главе об участниках водных отношений аналогичной статьи не содержит.

3. Публичные образования - РФ, субъекты РФ (области, края и др.) и муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения) - участвуют в водных отношениях гораздо разнообразнее частных лиц. РФ участвует в них путем принятия и изменения актов водного законодательства, в качестве собственника водных объектов, "государственного управляющего" водными объектами посредством установления водного налога, ведения ГВР и др., "арбитра" при разрешении споров, связанных с пользованием водными объектами. Соответственно, РФ может участвовать в таких отношениях через различные органы (законодательные, исполнительные и судебные) и их должностных лиц.

РФ участвует в водных отношениях через федеральные ведомства, субъекты РФ - через образуемые ими ОГВ; муниципальные образования - через образуемые ими ОМС и их должностных лиц. Органы публичных образований для участия в таких отношениях могут создавать юридические лица - унитарные предприятия или учреждения.

ОМС могут наделяться ФЗ или законами субъектов РФ государственным полномочиями для участия в водных отношениях на основании статьи 132 (часть 2) Конституции.