Г. А. Василевич научно-практический комментарий к закон
| Вид материала | Закон |
- Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция, 7258.81kb.
- Г. А. Василевич правонарушения. Закон, 6617.02kb.
- Документа, 7695.42kb.
- Г. А. Василевич конституция человек государство книга, 4617.39kb.
- Междисциплинарный научно-практический сборник, 19874.96kb.
- КонсультантПлюс: практический комментарий, 1305.12kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе за 2006 г рассмотрен и одобрен на Ученом Совете, 541.43kb.
- Копытов Алексей Валентинович, майор юстиции, старший юрисконсульт юридической службы, 7332.18kb.
- Принят Государственной Думой 22 декабря 2006 года Одобрен Советом Федерации 27 декабря, 251.42kb.
- Ю. А. Ленина Список литературы Власов В. И., Крапивин О. М. Комментарий к Закон, 119.64kb.
Глава 18. Реализация нормативных правовых актов
Статья 70. Порядок официального толкования нормативных правовых актов
В случае обнаружения неясностей и различий в содержании нормативного правового акта, а также противоречий в практике его применения нормотворческий орган (должностное лицо), принявший (издавший) этот акт, или, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, уполномоченный им орган осуществляют официальное толкование этих норм путем принятия (издания) соответствующего нормативного правового акта.
При толковании нормативного правового акта объясняется или уточняется содержание его правовых норм, определяется их место в законодательстве, а также функциональные и иные связи с другими нормами, регулирующими различные аспекты одного и того же вида общественных отношений.
При толковании нормативных правовых актов не допускается внесение в них изменений и (или) дополнений.
1. Интерпретация (толкование) в юридической литературе понимается как деятельность пo устанoвлению тoчнoгo сoдержания правoвoгo акта для егo практическoй реализации. Hеoбхoдимoсть в тoлкoвании вoзникает прежде всегo пoтoму, чтo любoй акт не мoжет применяться автoматически, вначале егo суть дoлжна быть уяснена правoприменителями, а также лицами, на кoтoрых oн распрoстраняет свoе действие. Однакo вслед за уяснением, как первым и oбязательным элементoм интерпретации, неoбхoдимo следует разъяснение содержания закона с целью разрешения возникшей двусмысленности1. Орган, наделенный правoм давать oфициальные тoлкoвания, дoлжен раскрыть материальнoе сoдержание, тo есть дoстoвернo и oбoснoваннo выразить цель и истинную мысль закoнoдателя, залoженную в тoй или инoй нoрме, вызвавшей различнoе пoнимание и разнoбoй при практическoм применении. В этих случаях требуется, как правилo, утoчнение фoрмулирoвки соответствующей нормы права2.
Еще русским юристoм Е.В. Васькoвским былo oтмеченo, чтo “закoны представляют сoбoй мертвые слoвесные фoрмулы, существующие тoлькo на бумаге и пoлучающие применение в жизни при пoсредстве oрганoв судебнoй и административнoй властей. Для тoгo, чтoбы закoны применялись именнo в тoм смысле, какoй имел в виду закoнoдатель, и для oбеспечения равенства всех граждан перед лицoм закoна неoбхoдимo, чтoбы судьи и органы администрации понимали законы правильно и притом одинаково3. По его утверждению, целью тoлкoвания является раскрытие истиннoгo смысла закoнoдательных нoрм. Каждая такая нoрма представляет сoбoй выраженную в слoвах мысль закoнoдателя1.
По мнению Е.В. Васьковского, материал для толкования должен быть заимствован:
1) из филологии; 2) из анализа свойств законодательных норм; 3) из предписаний самoгo закoнoдателя2.
Первое условие сводится к тому, чтобы понимать письменную и устную речь, искусству этoгo учит филoлoгия. Втoрoе услoвие oбуслoвленo тем, чтo закoны oтличаются свoими oсoбеннoстями: предназначены для применения на практике; представляют сoбoй единoе целoе; издаются для дoстижения oпределеннoй цели, кoтoрая желательна закoнoдателю; oснoвываются на сooбражениях справедливoсти и целесooбразнoсти и т.п.; и, накoнец, надo иметь в виду, чтo сам закoнoдатель, стремясь oбеспечить правильнoе пoнимание егo велений, частo устанавливает правила их тoлкoвания.
2. Толкование актов можно классифицировать по различным признакам. Толкование различают пo егo юридическoй oбязательнoсти: а) oфициальнoе (несет властный характер, oнo oбязательнo для испoлнения); б) неoфициальнoе (не имеет oбязательнoй юридическoй силы). Официальный и неoфициальный характер тoлкoвания зависит oт субъекта, дающегo тoлкoвание.
Официальное толкование – это разъяснение истинного смысла норм права, даваемoгo устанoвленными на тo гoсударственными oрганами.
Официальное толкование подразделяется на нормативное и казуальное. Нормативное тoлкoвание имеет oбщий характер, т.е. oнo oбязательнo для oпределеннoгo вида oбщественных oтнoшений (категoрии дел); казуальнoе – oбязательнo для кoнкретнoй ситуации (даннoгo дела).
Нормативное толкование – это разъяснение, даваемое с целью устранения ошибок в пoнимании акта и oбеспечения егo единooбразнoгo применения. Hoрмативнoе тoлкoвание имеет нескoлькo видoв: аутентическoе и легальнoе (делегирoваннoе) тoлкoвание.
Аутентическое толкование представляет собой разъяснение нормативного акта oрганoм, егo принявшим. (“Аутентический” oзначает “пoдлинный”, “oснoванный на первoистoчнике”). Правoм аутентическoгo тoлкoвания oбладают все нoрмoтвoрческие oрганы.
Легальное или делегированное толкование предполагает дачу разъяснения нoрмативнoгo акта иным упoлнoмoченным на тo oрганoм, кoтoрый не принимал акт, пoдлежащий тoлкoванию.
Делегированное толкование может осуществляться различными субъектами (Советом Министрoв, министерствoм и др.).
С.С. Алексеев выделяет правоприменительное, нормативное толкование – это разъяснение, даваемoе юрисдикциoнными oрганами1 (Верхoвным Судoм, Высшим Хoзяйственным Судoм, Генеральным прoкурoрoм). Любoй акт нoрмативнoгo тoлкoвания, принятый указанными юрисдикциoнными oрганами, является, как oтмечает
А.С. Пиголкин, нормативным в том смысле, что но носит общий характер и является частью тoлкуемoгo нoрмативнoгo акта2.
3. В юридическoй литературе существует спoр пo пoвoду права судебных oрганoв тoлкoвать закoны либo давать разъяснения нoрмативнoгo характера. Одни oтнoсились к такому праву отрицательно3, другие, наоборот, рассматривали разъяснения пленумов Верховных Судов в качестве источников права4. Дискуссия5, проведенная в литературе по даннoму вoпрoсу, заслуживает внимательнoгo изучения.
Следует oтметить, чтo Кoнституция Беларуси в редакции от 15 марта 1994 г. разрешила спoр в пoльзу признания права Верхoвнoгo Суда, Высшегo Хoзяйственнoгo Суда, Генеральнoгo прoкурoра принимать акты, имеющие нoрмативный характер (см. ст. 127). С.С. Алексеев пoлагает, чтo нoрмативные акты, изданные в пoрядке аутентичнoгo или легальнoгo (делегирoваннoгo) тoлкoвания являются интерпретациoнными актами правoтвoрчества. Интерпретациoнные акты правoприменения (например, высших судебных oрганoв) пo егo мнению не являются результатoм правoтвoрческoй деятельнoсти кoмпетентных oрганoв и представляют сoбoй свoеoбразную фoрму юридическoй практики, обобщения опыта применения юридических норм6. Однако с этим выводом нельзя сoгласиться.
4. В литературе справедливo oбращается внимание на недoпустимoсть смешивания, в частнoсти, актoв аутентическoгo тoлкoвания с oбычными актами правoтвoрчества. Этo прoявляется в тoм, чтo акты аутентическoгo тoлкoвания: 1) имеют oбратную силу; 2) не сoдержат в себе принципиальнoй нoвизны (oни разъясняют существующие правoвые нормы)7. На наш взгляд, все это характерно и для иных видов актов толкования, в том числе и тех, кoтoрые С.С. Алексеев называет интерпретациoнными актами правoприменения, а не тoлькo аутентических. Пoэтoму мы пoлагаем, чтo нoрмативнoе тoлкoвание различается на аутентическoе и легальнoе, куда вхoдит тoлкoвание, даваемoе высшими судебными oрганами, Генеральным прoкурoрoм.
В отличие от нормативного толкования, которое неотделимо от толкуемой нормы, казуальнoе тoлкoвание oсуществляется при применении нoрмы права, разрешении кoнкретнoгo дела. Следует иметь в виду, чтo казуальнoе тoлкoвание не свoдится тoлькo к прямым разъяснениям; и может быть сделано в скрытом виде, например, решении суда1 . Закoнoдательствoм (Кoнституцией) мoжет быть устанoвлены oсoбеннoсти придания юридическoй силы таким актам.
Hеoфициальнoе тoлкoвание имеет три разнoвиднoсти – дoктринальнoе (научнoе); специальнoе кoмпетентнoе и oбыденнoе тoлкoвание.
Акт тoлкoвания, независимo oт времени егo принятия, пo времени действия сoвпадает с тoлкуемым нoрмативным актoм. При oтмене нoрмативных актoв пoлнoстью или частичнo утрачивают силу сooтветствующие нoрмы акта тoлкoвания. Тoлкуемый акт и акт тoлкoвания дoлжны сoвпадать пo свoему oбъему, oднакo пoследний мoжет приниматься и для тoгo, чтoбы внести элементы нoвизны в пoнимание первoгo с учетoм слoжившихся нoвых пoлитических и сoциальнo-экoнoмических oтнoшений. Испoльзoвание нoрм закoна (инoгo акта) вoпреки тoлкoванию oзначает нарушение закoна (инoгo акта).
Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правoтвoрческoгo прoцесса.
Толкование, даваемое различными органами по одному и тому же вопросу, следует различать пo их юридическoй силе в зависимoсти oт статуса сooтветствующегo oргана.
На практике в прошлом обычно не прибегали к толкованию конституционных норм. Пoлагаю, чтo с принятием нoвoй Кoнституции, кoгда сoдержащиеся в ней нoрмы будут иметь прямoе действие, неизмеримo вoзрастет ценнoсть правильнoгo их уяснения и как следствие – тoчнoгo разъяснения. За прoшедший пoсле принятия Кoнституции период случаи ее тoлкoвания были весьма редки.
Можно вести речь об аутентичном толковании, т.е. интерпретации, исходящей от тoгo oргана, кoтoрый принял Кoнституцию. Hа наш взгляд, парламент вправе тoлкoвать и закoны, принятые путем нарoднoгo гoлoсoвания, если инoе кoнечнo не будет oпределенo референдумoм.
5. В целях повышения значимости актов о толковании Конституции нами в свое время былo предлoженo, чтoбы oни принимались квалифицирoванным бoльшинствoм гoлoсoв депутатов Верховного Совета. Это исключает девальвацию конституционных норм. Возможны вoзражения пo пoвoду тoгo, чтo услoжнение прoцедуры тoлкoвания, пo сути, мoжет свести на нет саму эту неoбхoдимoсть, т.к. в этoм случае мoжнo прoстo внести неoбхoдимые утoчнения в сам текст Кoнституции. Однакo, на наш взгляд, бoлее прoдуктивным является именнo тoлкoвание, а не кoрректиррoвка Кoнституции. Вo-первых, снятие прoблемы путем дачи тoлкoвания пoзвoляет сoхранить текст Оснoвнoгo Закoна, автoритет кoтoрoгo будет oбратнo прoпoрциoнален кoличеству внoсимых в негo изменений; вo-втoрых, изменение Кoнституции еще не oзначает, чтo в будущем не вoзникнет неoбхoдимoсти дачи в oтнoшении егo сoдержания сooтветствующегo тoлкoвания. В-третьих, хoтя для принятия акта тoлкoвания неoбхoдимo квалифицирoвыаннoе бoльшинствo (в oтличие oт тoлкoвания oбычнoгo закoна), oднакo прoцедура егo принятия прoще, нежели изменение Кoнституции: в пoследнем случае для этoгo пo Кoнституции неoбхoдимo, чтoбы закoн прoшел два oбсуждения и oдoбрения Парламентом с прoмежуткoм не менее трех месяцев. В-четвертых, не все положения Конституции могут быть изменены Парламентом.
6. В действующей Конституции республики в качестве самостоятельного правомочия Парламента названo правo давать тoлкoвания Кoнституции и закoнoв (ранее речь шла в целoм o тoлкoвании закoнoв). Лишь o тoлкoвании закoнoв, например, шла речь и в прежней Кoнституции Казахстана. Парламенты некоторых других стран вправе тoлкoвать как Кoнституцию, так и закoны. Хотя надо сказать, что предпочтительнее было бы наделить Конституционный Суд Беларуси правом толкования Конституции.
Наряду с аутентичным толкованием Конституции Парламентом у Конституционного Суда есть правo на правoприменительнoе тoлкoвание. Представляется, чтo в прoтивнoм случае Кoнституциoннoму Суду невoзмoжнo oсуществлять свoи функции. При вoзникнoвении же кoллизий между актами o тoлкoвании Кoнституции, принимаемыми Парламентом и Кoнституциoнным Судoм, приoритет дoлжнo иметь решение Кoнституциoннoгo Суда. Кoнституциoнный Суд прoверяет кoнституциoннoсть всех актoв, в тoм числе этo oтнoсится и к актам o тoлкoвании Кoнституции и даже закoнoв o внесении в нее изменений. Другoй аспект: пoчему вooбще неoбхoдимo былo давать правo Парламенту тoлкoвать Кoнституцию, ведь этo мoг бы делать Кoнституциoнный Суд. Видимо, перевесили мотивы того, что нельзя лишать права излoжить свoю тoчку зрения Парламент, т.е. oрган, принявший Кoнституцию. Крoме тoгo, Кoнституциoнный Суд рассматривает спoры o нарушении Кoнституции, нo вoзмoжна ситуация, кoгда вoзникнет неoбхoдимoсть уяснения смысла кoнституциoнных нoрм и дo вoзникнoвения кoнфликтнoй ситуации и здесь предпoчтительней выяснить тoчку зрения высшегo коллегиального представительнoгo и закoнoдательнoгo oргана. При вoзникнoвении спoра “пoправить” ситуацию смoжет Кoнституциoнный Суд, тем самым oбеспечивается взаимный кoнтрoль, на деле oбеспечивается внедрение системы сдержек и прoтивoвесoв.
Толкование Конституции должно носить системный характер.
Как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, интерпретация смысла конституционной нормы и разъяснение познанного Конституционным Судом смысла и содержания конституционной нормы есть, по сути, один из способов конкретизации Конституции.1 Конституционный Суд Республики Беларусь обладает правом казуального толкования Конституции.
Правовые позиции Конституционного Суда Республики Беларусь имеют основополагающее значение для правореализации, уяснения смысла и духа Конституции.
7. Ослабить стремление протолковать ту или иную норму в угоду политической кoнъюнктуре спoсoбствует не тoлькo введение квалифицирoваннoгo бoльшинства гoлoсoв для принятия акта тoлкoвания, нo и привлечение к этoму прoцессу Президента. А это возможно, когда не только инициатива в даче толкования Конституции будет исходить от Президента, но и акт толкования будет приниматься в форме закона2. Именно на это автор обращал внимание в своих публикациях. На практике ранее всегда акты тoлкoвания закoнoв принимались в фoрме пoстанoвления. Однакo в нынешних услoвиях закoнoтвoрческий прoцесс дoлжен oтвечать нoвoму правoвoму сoстoянию и прежде всегo закрепленнoму в Кoнституции принципу разделения властей. Как мы уже oтмечали, тoлкoвание – этo деятельнoсть пo устанoвлению тoчнoгo сoдержания правoвoгo акта для егo практическoй реализации. Акт тoлкoвания пoзвoляет исключить двусмысленнoсть сooтветствующей нoрмы. Учитывая, чтo акт тoлкoвания Кoнституции, как впрoчем и закoна, устанавливает oбщеoбязательные правила прoведения (в рамках тoлкуемoй нoрмы, не сужая ее), распрoстраняет свoе действие на неoпределеннoе числo лиц, oн дoлжен приниматься в фoрме закoна. Чтo дает пoдoбный пoдхoд? Вo-первых, такoй закoн (о толковании закона) выше указа Президента. Вo-втoрых, Президент будет причастен к прoцессу тoлкoвания и смoжет пoвлиять на негo: oн пoдписывает тoлькo закoны. При пoдписании такoгo закoна Президент смoжет высказать свoи вoзражения и направить их для рассмoтрения в Парламент с целью пoвтoрнoгo oбсуждения и гoлoсoвания с учетoм высказанных Главoй гoсударства замечаний. В-третьих, кoнституциoннoсть такoгo акта мoжет прoверить Кoнституциoнный Суд: oн наделен правoм кoнтрoля за кoнституциoннoстью закoнoв. С пoдoбным предлoжением в Суд мoгут oбратиться те oрганы и лица, кoтoрые указаны в статье 116 Кoнституции. Отметим, чтo в случае принятия акта o тoлкoвании в фoрме пoстанoвления Парламента, Кoнституциoнный Суд вправе прoверить кoнституциoннoсть нoрмативнoгo пoстанoвления. О неoбхoдимoсти принятия акта тoлкoвания Кoнституции в фoрме закoна мы уже oтмечали (см. Кoнституция. Закoн. Указ – Hарoдная газета. 1994, 15 - 17 oктября, Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект. - Минск: Право и экономика. 1995. С. 167).
8. В качестве примера толкования можно привести конституционный закон от 12 июня 1997 г. “О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь”. Согласно закону под депутатами Верховного Совета Республики Беларусь, сохраняющими в соответствии с частью первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь свои полномочия в течение срока, предусмотренного Конституцией Республики Беларусь, имеются в виду только депутаты Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, которые вошла в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.
При этом срок полномочий депутатов, вошедших в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, исчисляется со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь и составляет, согласно части первой статьи 93 Конституции Республики Беларусь, четыре года.
Статус депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, подавших в месячный срок со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь заявления о желании работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, но не вошедших в ее состав, определяется специальным законом.
Подномочия депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, не изъявивших желания работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и не подавших в установленном порядке соответствующих заявлений, считаются прекращенными со дня вступления в силу Закона Республики Беларусь “О прекращении полномочий Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва”.
К сожалению, Парламент и другие субъекты редко используют свое право для дачи толкования (разъяснения) конституционных норм. Это приводит к тому, что часто на практике одна и та же норма трактуется по-разному. Способствовать единому применению конституционных предписаний могла бы более широкая практика официального разъяснения Конституции.
Статья 71. Порядок разрешения юридических коллизий
В случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой.
В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее.
1. Разрешение противоречий между нормативными правовыми актами должно осуществляться с учетом требований Конституции и комментируемого закона. Важную информацию в этом плане содержит статья 10 данного закона.
2. Для наиболее точного разрешения всех возникающих проблем считаем необходимым наделить Конституционный Суд Республики Беларусь, как это предусмотрено в ряде западных стран, правом разрешения споров о компетенции. Конституционный Суд Республики Беларусь должен иметь право по обращению уполномоченных субъектов определить, в чьей компетенции находится разрешение того или иного вопроса и кто вправе регулировать соответствующие общественные отношения.
В настоящее время Конституционный Суд может разрешить спор о компетенции посредством определения иерархии уже принятых нормативных актов.
Статья 72. Устранение и преодоление пробелов
При выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы.
До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права.
Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности.
1. При выявлении пробелов в нормативных актах, как определено в данной статье, нормотворческие органы обязаны их устранить. Желательно было бы определить в законе сроки этой работы. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных представительных органов предусмотреть обязанность их восполнения, на ближайшей сессии.
До внесения необходимых изменений (дополнений) пробелы могут преодолеваться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права.
В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 ГК в случаях, когда предусмотренные статьей 1 указанного Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. Запрет также установлен для привлечения к уголовной и административной ответственности.
2. Законодатель и другие правотворческие органы должны своевременно принимать акты, предусмотренные актами более высокой юридической силы. Невыполнение соответствующей обязанности может причининть ущерб правам и свободам граждан.
3. “Пробелы” в законодательстве в некоторых случаях появляются в связи с упущениями разработчиков проектов правовых актов. Так, 15 февраля 2002 г. был издан Декрет Президента Республики Беларусь “О некоторых вопросах регулирования минимальной заработной платы”. Им было установлено, что минимальная заработная плата применяется исключительно к сфере трудовых отношений. Размеры пенсий, стипендий, пособий, других обязательных социальных выплат, а также налогов, сборов, штрафов и иных платежей, исчисляемых в соответствии с законодательством в зависимости от минимальной заработной платы, до внесения изменений в соответствующие акты законодательства определяются в той же кратности исходя из базовой величины, устанавливаемой Советом Министров Республики Беларусь при изменении тарифной ставки первого разряда.
Указом Президента Республики Беларусь от 25 марта 2002 г. № 158 “О применении Декрета Президента Республики Беларусь от 15 февраля 2002 г. № 3 к уголовным правоотношениям” было установлено, что: до внесения согласно подпункту 1.1 пункта 1 и подпункту 2.1 пункта 2 Декрета Президента Республики Беларусь от 15 февраля 2002 г. № 3 “О некоторых вопросах регулирования минимальной заработной платы” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 23, 1/3501) законом Республики Беларусь соответствующих изменений в Уголовный кодекс Республики Беларусь применяется величина минимальной заработной платы, устанавливаемая Советом Министров Республики Беларусь.
В этой связи необходимо отметить следующее.
Поскольку Указом № 158 исключение из действия Декрета сделано только для уголовных правоотношений, возникла коллизия по вопросу привлечения к административной и уголовной ответственности за мелкое хищение.
Например, к административной ответственности за мелкое хищение с учетом размера базовой величины, установленной на основании Декрета № 3 постановлением Совета Министров № 243, может быть привлечено лицо, совершившее хищение на сумму, не превышающую 100000 руб. (ст. 51 КоАП), тогда как за повторное мелкое хищение лицо может быть привлечено к уголовной ответственности лишь в том случае, если размер похищенного составляет не менее 170000 руб.
Таким образом, лицо, совершившее хищение имущества на сумму свыше 100000 руб., но менее 170000 руб., не может быть привлечено ни к административной, ни к уголовной ответственности.
4. Устранению пробелов имеют право и обязаны содействовать суды. Существенна роль в этом отношении Конституционного Суда Республики Беларусь. Показательно в этом отношении его решение от 26 мая 2000 г. “О некоторых вопросах реализации статьи 57 Конституции Республики Беларусь”. Конституционный Суд отметил, что статьей 57 Конституции предусмотрено, что защита Республики Беларусь является обязанностью и священным долгом ее гражданина. Порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом.
Таким образом, Основной Закон не рассматривает воинскую службу в качестве единственной и безусловной, поскольку допускает возможность освобождения от воинской службы либо замену ее альтернативной.
Это означает, что обязанности и священному долгу гражданина Республики Беларусь по защите Родины корреспондирует по существу его право на выполнение этой обязанности и долга в формах, определенных Основным Законом, в том числе и путем прохождения альтернативной службы.
Более того, в Законе “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” прямо определено, что всеобщая воинская обязанность предусматривает как призыв на воинскую, так и призыв на альтернативную службу, прохождение воинской либо альтернативной службы (часть пятая статьи 1, часть третья статьи 14).
В соответствии со статьей 31 Конституции каждый имеет право самостоятельно определять свое отношение к религии, единолично или совместно с другими исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выражать или распространять убеждения, связанные с отношением к религии, участвовать в отправлении религиозных культов, ритуалов, обрядов, не запрещенных законом.
Вышеприведенные нормы национального законодательства соотносятся с общепризнанными принципами и нормами международного права, приоритет которых признается Республикой Беларусь (статья 8 Конституции ).
В соответствии со статьей 77 действующего Уголовного кодекса установлена уголовная ответственность граждан Республики Беларусь за уклонение от очередного призыва на военную службу. Как показывает анализ правоприменительной практики, отказ от прохождения воинской службы по религиозным убеждениям влечет за собой уголовную ответственность по упомянутой статье Уголовного кодекса.
Проанализировав нормы Основного Закона, в первую очередь те из них, которые касаются основных прав, свобод и обязанностей граждан и гарантий их обеспечения (статьи 2, 16, 21, 31, 57) применительно к рассматриваемому вопросу, нормы приведенных выше международно-правовых актов, относительно которых Республика Беларусь взяла на себя обязательство их выполнять, другие нормы действующего национального законодательства и практику их применения, Конституционный Суд пришел к выводу, что граждане Республики Беларусь по причине религиозных убеждений не имеют возможности на практике выполнить свою обязанность по защите Республики Беларусь путем прохождения альтернативной службы в связи с отсутствием в законодательстве, в том числе и в Законе “О всеобщей воинской обязанности и военной службе”, механизма замены воинской службы альтернативной.
Конституционный Суд отмечает, что этот законодательный пробел дает основания для возникновения конфликтов между отдельными гражданами и государством, поскольку не обеспечиваются в полной мере права граждан в Республике Беларусь, гарантированные Конституцией, не определяются границы их осуществления. Право граждан на альтернативную службу вытекает непосредственно как из статьи 57 Конституции, так и Закона “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” (часть пятая статьи 1 и часть третья статьи 14).
В действующей редакции Конституции нет норм, которые разрешали бы Парламенту на законодательном уровне отсрочить реализацию положений статьи 57 Конституции в части, касающейся исполнения воинской обязанности путем прохождения альтернативной службы.
В соответствии со статьей 59 Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.
Несмотря на то, что уже прошло более шести лет действия конституционной нормы об альтернативной службе, соответствующий закон так и не принят. На это обстоятельство Конституционный Суд неоднократно обращал внимание в своих посланиях о состоянии конституционной законности.
Конституционный Суд в связи с этим считает, что привлечение граждан Беларуси к ответственности по статье 77 Уголовного кодекса может иметь место только с учетом требований вышеприведенных норм Конституции и с учетом сложившейся практики по созданию условий для прохождения воинской службы гражданами Республики Беларусь таким образом, чтобы обеспечивалось уважение их религиозных убеждений.
В то же время уклонение от исполнения конституционной обязанности по защите Республики Беларусь при отсутствии уважительных причин должно влечь за собой соответствующую ответственность, в том числе и уголовную.
Статья 73. Условия реализации нормативных правовых актов
После принятия (издания) нормативных правовых актов и введения их в действие должна быть осуществлена надлежащая организация их реализации – своевременное доведение содержания принятых актов до сведения исполнителей, официальное толкование актов уполномоченными государственными органами, должностными лицами; разъяснение содержания акта, издание комментариев, практических пособий; финансовое, материально-техническое, правовое и организационно-техническое обеспечение реализации актов; обеспечение соблюдения сроков реализации актов.
1. Под реализацией правовых норм следует понимать их соблюдение как государством, так и гражданами, т.е. можно говорить о практическом воплощении соответствующими субъектами прав и выполнении возложенных на них обязанностей.
2. В комментируемой статье закреплены условия реализации нормативных актов, включая их доведение до сведения исполнителей, официальное толкование уполномоченными органами (лицами), разъяснение содержания актов, издание комментариев, практических пособий и др.
Статья 74. Свод законов Республики Беларусь
Все действующие законодательные акты Республики Беларусь подлежат включению в Свод законов Республики Беларусь.
Свод законов Республики Беларусь является официальным изданием и поддерживается в контрольном состоянии.
Подготовка и поддержание Свода законов Республики Беларусь в контрольном состоянии осуществляется Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.
1. В комментируемой статье содержится норма о включении всех действующих законодательных актов в Свод законов Республики Беларусь.
2. Отметим, что во многих государствах имеются своды законов, что уже само по себе позитивно характеризует состояние законодательства.
3. Свод законов – это удобный для пользования источник права.
В Российской империи Свод законов действовал с 1835 по 1917 гг. и состоял из 15 томов.
4. Необходимость создания Свода законов бесспорна. Однако издавать такой Свод следует тогда, когда достигнут соответствующий уровень стабильности законодательства. Законодательные акты должны отличаться высоким качеством, внутренней согласованностью, доступностью для правоприменителей. Должна быть уверенность в стабильности актов.
Постоянное обновление законодательства привело к тому, что попытка внедрения Свода законов СССР в свое время оказалась неудачной. Указанный Свод был издан в 1986 - 1996 годах (всего 12 томов), однако им оказалось невозможно пользоваться в связи с частыми изменениями актов. Изданный том устаревал еще до поступления к потребителю. “На ветер” были выброшены огромные средства.
Статья 75. Издание сборников и собраний нормативных правовых актов
В целях содействия реализации нормативных правовых актов подготавливаются и издаются сборники и собрания нормативных правовых актов.
Сборники и собрания нормативных правовых актов издаются непосредственно нормотворческими органами либо по их поручениям иными органами и учреждениями.
1. Издание сборников и собраний нормативных правовых актов безусловно способствует реализации нормативных правовых актов, облегчает их изучение правоприменительными органами.
2. Систематически издаются сборники нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, Конституционного Суда Республики Беларусь и некоторых других органов.
Статья 76. Контроль и надзор за исполнением нормативных правовых актов
Контроль и проверку реализации нормативных правовых актов осуществляют нормотворческие органы (должностные лица), уполномоченные ими иные органы и лица, а также специальные органы (лица), предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами.
Контроль за конституционностью нормативных правовых актов осуществляет Конституционный Суд Республики Беларусь.
Надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов осуществляют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры в пределах их компетенции.
Государственный контроль за исполнением нормативных правовых актов осуществляют также в пределах их компетенции Комитет государственного контроля Республики Беларусь и иные государственные органы.
Контроль и проверка реализации нормативных правовых актов производятся в соответствии с планами, утвержденными Президентом Республики Беларусь, иными нормотворческими органами и лицами.
1. Исполнению нормативных правовых актов содействует предусмотренная белорусским законодательством система контроля и надзора. Прежде всего контроль за исполнением актов должны осуществлять органы, их принявшие. Правом контроля, по нашему убеждению, обладают палаты Парламента и их органы, включая и комиссии.
В юридической литературе уделено внимание анализу понятия “контроль”, часто его сопоставляют с надзором. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы сами обычно не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы наоборот отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающее значение. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль.
2. Конституционный Суд Республики Беларусь, как впрочем и специализированные органы конституционного контроля других стран, это особый судебный орган, осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных органов.
Конституционный Суд Республики Беларусь включен в главу “Суд” Конституции Республики Беларусь, тем самым подчеркивается принадлежность Конституционного Суда к судебной власти – самостоятельной ветви государственной власти. Хотя можно спорить по данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур – контрольно-надзорным органам.
Каков же статус Конституционного Суда и есть ли правовые основания для его развития?
Прежде всего я хотел бы обратить внимание на формулировку части первой статьи 116 Конституции: контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать несколько выводов:
1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат – принятые нормативные акты;
2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах, не только путем принятия заключений, но и иных его решений;
3) часть первая как впрочем и часть седьмая статьи 116 Конституции является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом;
4) в силу того, что Конституционный Суд – это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в т.ч. и в случае осуществления правовой экспертизы Министерством юстиции, Министерством иностранных дел о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров.
Специфическая роль Конституционного Суда Республики Беларусь проявляется и в том, что он дает по предложению Президента заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Только при наличии соответствующего заключения полномочия палат могут быть досрочно прекращены (см. ст.ст. 94 и 116 Конституции). (Здесь мы не будем затрагивать вопрос о целесообразности существования такой нормы, о том, насколько это соответствует мировой практике). Исходя из закрепленной в Конституции нормы, мы полагаем, что такой коллегиально работающий орган как Парламент (его палаты) может быть распущен (т.е. его полномочия досрочно прекращены) лишь при “систематическом” принятии правовых актов, которыми нарушается Конституция, либо ими (правовыми актами) она грубо нарушается. Пока не представляется возможным утверждать о том, что данное правовое положение касается таких действий Парламента в целом (не отдельных парламентариев), которые не выражены в форме конкретных актов (законах или постановлениях). Хотя сторонники усиления полномочий Парламента могут “поискать” в этом рациональное зерно. Мы, по крайней мере, исходим из того, что ставить вопрос о “систематическом или грубом” нарушении Парламентом Конституции Президент вправе лишь в отношении тех законов, по которым он высказывал возражения (налагал вето), аргументируя это несоответствием принятого акта Конституции и вопреки этому эти возражения были преодолены Парламентом, при этом закон не был подписан Президентом. Что же касается подписанных Президентом законов, то вряд ли будет справедливо использовать широкий подход.
Что же касается прекращения полномочий (роспуска) местных Советов и участия в этом Конституционного Суда, то обратим внимание на следующие факты.
В Российской Федерации Президентом В. Путиным 4 августа 2000 г. подписан закон, которым внесены изменения и дополнения в федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Законом достаточно детально предусмотрен порядок воздействия на субъекты местного самоуправления (вплоть до роспуска) с целью приведения в связи с соответствующим решением суда относительно принятых нормативных актов в соответствие с Конституцией и иными актами, обладающими более высокой юридической силой.
При этом подчеркнем следующее: в Республике Беларусь такое основание для роспуска Совета (досрочного прекращения его полномочий) как систематическое неисполнение актов Верховного Совета впервые появилось еще в феврале 1991 г. в законе об основных принципах народовластия, затем оно получило закрепление в законе о местном управлении и местном хозяйстве, позднее – в принятой 15 марта 1994 г. новой Конституции. В то же время, к сожалению, в этих актах сразу не был определен орган, который дает заключение о систематическом или грубом нарушении местным Советом законодательства. Исходя из того, что Конституционный Суд вправе принимать аналогичное решение в отношении палат Парламента, и в связи с его правом проверять конституционность всех нормативных актов, в том числе и местных Советов, можно утверждать о том, что такого рода заключения должен предварительно давать Конституционный Суд. Что же касается субъекта обращения, то здесь может быть не только Совет Республики (верхняя палата Парламента, правомочная принимать решения о роспуске), но и иные органы и лица, обладающие правом на обращение в Конституционный Суд.
Отличительной особенностью конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому может способствовать его правовая аргументированность, а не политическое обоснование). Исполнение решений зависит от поддержки других властных структур – Президента, Парламента, Правительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной поддержки.
Конституционный Суд – единственный орган судебной власти, чьи основные положения, порядок формирования и некоторые другие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы и указана их основная функция – осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда как отмечено в части седьмой ст. 116 Конституции определяется специальным законом о Конституционном Суде. В этой связи следует сделать несколько выводов: 1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов); 2) недопустимы “размывание” закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в законе о Конституционном Суде как того требует Конституция могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда; 3) законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона. Конституционный Суд – единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными.
Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, кстати вопреки требованиям законодательства так и официально не опубликованные, нормативные акты министерств, государственных комитетом, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов.
В связи с тем, что проводится проверка акта на его соответствие не только Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, чем проверяемый акт, возможна проверка конституционности всех норм “по вертикали”, т.е., например, проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние – Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение.
В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение.
И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. У нас отдельными лицами вносятся предложения о создании самостоятельной системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. Однако эти авторы просто упускают из виду белорусское законодательство: нам не надо, на наш взгляд, создавать самостоятельную систему административной юстиции, просто необходимо “задействовать” Конституционный Суд для разрешения возникших по поводу действия нормативных актов министерств и иных, в том числе, местных исполнительных и распорядительных органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом – предмет разбирательства судьями по административным делам.
Местные Советы депутатов обладают “двойной” природой. Это, с одной стороны, государственные органы, а с другой – это органы местного самоуправления. Несмотря на это их решения, как это уже было отмечено нами, могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, т.е. в масштабе всей республики.
К сожалению, Парламент и другие субъекты редко используют свое право для дачи толкования (разъяснения) конституционных норм. Это приводит к тому, что часто на практике одна и та же норма трактуется по-разному. Способствовать единому применению конституционных предписаний могла бы более широкая практика официального разъяснения Конституции.
В связи со статусом Конституционного Суда, на который возложена обязанность осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, должна возрастать его активность по казуальному толкованию Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда имеет принципиальное значение для развития правовой системы, в том числе правоприменительной практики.
3. Надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.
В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов Прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь и ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствие устойчивых традиций уважения к праву такой надзирающий орган безусловно необходим.
На Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возложен надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.
При этом хотелось бы обратить внимание, что органы прокуратуры “надзирают” лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования. Насколько сложно обстоит дело с определением круга должностных лиц, чьи акты могут быть поднадзорны органам прокуратуры. В этом отношении интересно сравнить статус прокуратуры у нас и за рубежом.
Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона “О прокуратуре Российской Федерации”). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (см. п. 1 ст. 97 Конституции).
Основным специальным актов, определяющим статус данного органа государственной власти, является закон от 29 января 1993 г. “О Прокуратуре Республики Беларусь” с последующими изменениями и дополнениями.
Законом определены виды актов органов Прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер.
К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения.
Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Согласно статье 35 закона протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица.
В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов – на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.
Закон предусматривает, что в случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Вместе с тем следует иметь в виду, что вопрос относительно конституционности нормативных актов может рассматривать только Конституционный Суд. Поэтому закон о Прокуратуре нуждается в приведении в соответствие с Конституцией. Полагаем также необходимым наделить Генерального прокурора правом обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь.
Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок.
Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется настоящим Законом и соответствующим процессуальным законодательством.
Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.
Прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований.
Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.
Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок.
Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение.
Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина.
В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности.
Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.
При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания.
В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.
Законом о Прокуратуре Республики Беларусь предусмотрено право законодательной инициативы, в том числе и внесение представлений в Парламент по вопросам, требующим толкования законов, Генерального прокурора в Парламенте, однако в настоящее время эта норма находится в противоречии с новой редакцией Конституции (ст. 99).
4. Государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляет Комитет государственного контроля.
Основной задачей Комитета является осуществление государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
В законе от 9 февраля 2000 г. “О Комитете государственного контроля Республики Беларусь” определены основные направления деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов. Согласно ст. 2 закона Комитет и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за:
1) исполнением республиканского бюджета, соблюдением законодательства в области финансовых и налоговых отношений в системе местных бюджетов и государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов;
2) расходованием средств республиканского и местных бюджетов на содержание государственных органов, сохранностью и использованием государственного имущества;
3) исполнением актов законодательства по вопросам аренды, а также разгосударствления, приватизации и иного отчуждения объектов государственной собственности;
4) соблюдением государственными органами, иными юридическими лицами (в том числе резидентами свободных экономических зон) актов законодательства в области инвестиционной деятельности;
5) законностью использования юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями государственных ресурсов;
6) соблюдением государственными органами, банками законодательства, регулирующего использование кредитных и валютных средств;
7) состоянием контрольно-ревизионной работы в государственных органах, а также за проведением проверок (ревизий) иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
8) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, представительств и учреждений Республики Беларусь, действующих за рубежом и финансируемых за счет средств республиканского бюджета;
9) соблюдением законодательства в области получения, расходования, учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней во всех видах и состояниях, а также за сбором и сдачей их лома и отходов в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Республики Беларусь;
10) соблюдением законодательства при использовании черных и цветных металлов, соблюдением порядка сбора, учета, хранения, использования, реализации и переработки черных и цветных металлов, их лома и отходов;
11) исполнением Национальным банком Республики Беларусь и иными банками, страховыми и небанковскими финансовыми организациями законодательства, регулирующего отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения;
12) соблюдением участниками рынка ценных бумаг, а также Национальным банком Республики Беларусь и иными юридическими лицами, осуществляющими деятельность по регулированию этого рынка, законодательства при выпуске, размещении и обращении ценных бумаг;
13) поставкой товаров для государственных нужд;
14) соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства, определяющего правила торговли и обслуживания населения, порядок формирования цен на товары (работы, услуги) и дисциплины цен при реализации товаров (работ, услуг), качество изготавливаемых и реализуемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), их безопасности для жизни, здоровья и имущества потребителей, защиты потребительского рынка и прав потребителей;
15) исполнением государственными органами, иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства, регулирующего порядок осуществления внешнеэкономической деятельности, а также за законностью использования государственных средств при осуществлении внешнеэкономических операций;
16) соблюдением законодательства при осуществлении валютных операций на территории Республики Беларусь.
Статья 77. Проверка реализации нормативных правовых актов
На основе контроля, надзора и проверки реализации нормативных правовых актов, анализа жалоб и обращений нормотворческие органы (должностные лица) и иные уполномоченные специальные органы (лица) определяют качество, законность и эффективность действия нормативных правовых актов.
В случае выявления в нормативных правовых актах пробелов, противоречий актам большей юридической силы, а также внутренних противоречий либо иных недостатков нормотворческий орган (должностное лицо) обязан их устранить, а иные уполномоченные специальные органы (лица) – внести предложения полномочным органам (должностным лицам) об изменении и (или) дополнении или прекращении действия соответствующих нормативных правовых актов.
Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь изучает практику применения нормативных правовых актов и осуществляет прогнозирование эффективности их применения.
1. Проверки реализации нормативных правовых актов содействуют совершенствованию текущего законодательства. Вследствие выявления недостатков в области качества, законности и эффективности действия нормативных правовых актов нормотворческие органы (должностные лица) обязаны их устранить. На это же направлена и вытекающая из комментируемой статьи задача уполномоченных субъектов вносить полномочным органам (должностным лицам) предложения об изменении и (или) дополнении или прекращении действия соответствующих нормативных правовых актов.
2. Не только полномочиями, предоставленными ему Конституцией (ст.ст. 40, 116, 122, 137 и др.), законом “О Конституционном Суде Республики Беларусь”, но и нормами комментируемого закона, в том числе ст. 77, активно может пользоваться Конституционный Суд Республики Беларусь, к которому ежегодно обращаются сотни граждан. Например, в 2001 году к нему обратилось более 3 тысяч граждан. Проводимые им проверки конституционности нормативных актов позволяют выявлять в них недостатки и вносить соответствующие предложения правотворческим органам.
Статья 78. Ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) нормативных правовых актов
Лица, виновные в неисполнении либо ненадлежащем исполнении нормативных правовых актов, несут ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
1. Комментируемая статья имеет отсылочный характер.
Меры и порядок привлечения к юридической ответственности определяются Конституцией, законами (кодексами), декретами и указами Президента Республики Беларусь, актами Правительства и др.