«Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез»

Вид материала

Монография

Содержание 5.2. Проблемы и направления формирования региональной политики

Подобный материал:

• Фундаментальные проблемы биологии с позиций квантовой физики живого, 301.3kb.
• Концепци яфедеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации, 1367.38kb.
• Министерство образования и науки российской федерации, 76.92kb.
• Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
• План 1 Введение 2 Глава 4 Теоретические аспекты изучения пространственного восприятия, 348.28kb.
• Восьмая международная научно-практическая конференция гуманитарные и естественнонаучные, 33.95kb.
• Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий, 507.22kb.
• Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы, 900.97kb.
• Общественно-политическая жизнь в орловской губернии в конце XIX начале XX века, 818.54kb.
• Утверждено Постановлением Президиума Правления тпп РФ от 12 октября 2010 г. №75-14, 43.93kb.

5.2. Проблемы и направления формирования региональной политики

Под региональной экономической политикой подразумевается деятельность органов власти и определенных общественных сил по размещению деятельности и социально-экономическому развитию территорий. В качестве субъектов региональной политики выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти, в свою очередь, подразделяются на федеральный и региональный уровни. Первый проводит политику в отношении различных частей страны (необязательно административно оформленных) и их взаимодействия посредством общенациональных институтов; вторые – на субнациональном уровне осуществляют региональную политику в отношении находящихся под их юрисдикцией территорий.

В социально-экономической политике переходного периода реформаторского типа необходимо четко выделять три направления: системные, стабилизационные и жизнеобеспечивающие мероприятия.

Системные преобразования обеспечивают переход от этатической жестко централизованной системы с монополией государственной собственности к системе рыночных отношений. Достаточно условно в этом блоке выделяют три взаимосвязанные задачи: создание конкурирующих производителей, трансформацию отношений собственности и организацию конкурирующих рынков.

Стабилизационные мероприятия направлены на вывод экономики из кризиса и должны включать меры по предотвращению хаоса и распада производственного процесса, нормализацию финансовых потоков и денежного обращения, реализацию социальных гарантий переходного периода, обеспечение оживления спроса на рынках, особенно на инвестиционном, снижение уровня инфляции и обеспечение достижения стадии устойчивого экономического роста.

Жизнеобеспечивающие мероприятия предполагали своевременное обеспечение регионов и муниципальных образований товарами первой необходимости, включая продукты и топливо. Классическим примером этого направления выступал «северный завоз».

Целью региональной экономической политики переходного периода является недопущение "распада" территориальных хозяйственных систем,
с одной стороны, и эволюционная подготовка к их стабильному функционированию в рыночных условиях – с другой.

Очевидно, что в России следовало ожидать отражения во всех направлениях преобразований объективно существующего многообразия условий развития территориальных хозяйственных комплексов. Но произошло прямо противоположное – в рассмотрении региональных процессов трансформации был принят вариант концепции, унифицирующий подходы
к реформированию [23].

Базовой установкой стала декларация единой экономической политики перехода во всех регионах и, соответственно, проведение в них одинаковых хозяйственных мероприятий вне зависимости от сложившихся особенностей и характеристик их развития. Предполагалось, что ход структурной перестройки будет поддерживаться в основном рыночными механизмами и косвенными эффектами макроэкономических мероприятий. То есть специальная политика по отношению к территориям и межрегиональному взаимодействию не считалась необходимой.

Избранный подход построен на гипотезе об оптимальности для хозяйственного комплекса в целом такого распределения экономических ресурсов, которое осуществляют независимые производители, ориентированные на индивидуальные критерии организации деятельности. Из этого следовало, что в экономике страны для полной реализации имеющегося потенциала должны быть созданы условия для свободного и ничем не искаженного движения капитала и других ресурсов и товаров. Тогда их миграция неизбежно и без всяких усилий со стороны государства сформирует высокоэффективную структуру общественного производства не только в отраслевом, но и
в территориальном разрезах.

В практике переходного периода ориентация на этот способ преобразования пространственной структуры предполагает, прежде всего, ликвидацию всякого рода препятствий или искусственных стимулов для движения товарно-денежных потоков. При этом основные негативные эффекты связываются с существованием в рамках отдельных территориальных образований ограничений или особых льгот, искажающих естественные стремления агентов рынка. Дифференциация условий для движения капитала,
с этих позиций, должна быть максимально уменьшена, или, что однозначно, условия на всем экономическом пространстве страны должны соответствовать нормам, разработанным на общественном уровне. В противном случае, как утверждают адепты этой модели, экономику ожидают мощные катаклизмы, которые вызовут не только срыв реформ, но и полное разрушение хозяйственной системы.

Это теоретическое построение в различных версиях положено в основу разработки региональных аспектов экономической политики и переходит
в таком качестве из одной правительственной программы в другую на всем протяжении осуществляемого в России движения к рынку.

Практика достаточно быстро показала если не ошибочность, то спорность такого подхода. Были отмечены существенные различия в реакции регионов на трансформационные мероприятия. Неодинаковость стартовых условий проявилась в дифференциации темпов и направленности движения.

Российская наука, прежде всего академическая, активно стремилась изменить сложившееся положение, понимая, что отсутствие целенаправленной региональной политики следует признать одной из крупнейших ошибок
в осуществлении программ реформирования. Однако ее усилия слабо отразились на практике государственного регулирования. Практически бесследно для экономики прошла попытка включения российскими учеными (под руководством академика А.Г.Гранберга) идеологии регионализации
в "Программу углубления экономических реформ" (1992 г.). В ней предполагалось уже в начальном периоде перехода активно учитывать специфику регионов в осуществлении структурной, инвестиционной, финансовой, налоговой, социальной политики: дифференцировать цели, объекты, методы рыночных преобразований в соответствии с региональной структурой хозяйственного комплекса. Этот подход был серьезной новацией
в определении ориентиров экономической политики. Он вводил в схему реформирования критерии, позволившие не только выделить реальные территориальные проблемы, но и определить адекватные способы решения [23].

Однако отношение правительства к этим предложениям было паллиативным: признавая необходимость специальных механизмов для осуществления эффективной региональной политики, оно не смогло включить их в технологию проводимого в стране реформирования. Предпочтение было отдано традиционным инструментам, сформированным по моделям, существовавшим либо в плановой экономике, либо "срисованным" с систем, действующих в странах с развитой рыночной экономикой. Не отрицая положительный опыт, имеющийся как в отечественной, так и зарубежной практике, необходимо отметить, что он не был адаптирован к особенностям переходной экономики и в результате имел слабую пригодность для решения территориальных проблем.

Произошло разделение формальных и содержательных аспектов регионального управления. С одной стороны, за годы реформ появилось множество официальных документов, включая различные федеральные программы развития территорий, законодательные акты, договоры между центральными и региональными властями. Однако их реальный эффект невелик. Связано это, прежде всего, с выбором методов решения территориальных проблем. Очевидно, что формирование рыночной экономики, кардинально меняющее представления о способах регулирования хозяйственной деятельности, требовало значительных новаций в способах активного воздействия на региональные структуры. На практике использовались по существу традиционные подходы.

Предполагалось за счет государственных расходов элиминировать перепады в экономическом развитии территорий страны. У этой вполне достойной схемы оказался один существенный недостаток: она рассчитана на использование значительных бюджетных ресурсов. В условиях резкого спада производства, сокращения налогооблагаемой базы и образования бюджетного дефицита, свойственных для революционных реформистских преобразований, применение таких методов не дало и не могло дать положительных результатов. Предпринимаемые попытки реанимировать ее за счет более жесткого налогообложения инициируют новые "волны" экономического спада, т.е. представляют опасность не только для программ реформирования, но и самого существования хозяйственного комплекса.

Обострились конфликты между центром и регионами по поводу распределения финансовых ресурсов. Их дефицит приводит к бессистемным "раздачам", когда средства распределяются не только без достаточных оснований, но и без прогноза каких-либо экономических результатов. Прошедший период показал, что критерием для субсидирования и "льготирования" регионов служит чаще политическая конъюнктура или критическая ситуация, нежели хозяйственная государственная стратегия и тактика.

Очевидно, что в настоящее время необходимо перейти, наконец,
к осознанному региональному экономическому регулированию
с использованием не только административных и бюджетных, но и кредитно-денежных регуляторов. Особенно это важно сейчас, когда окончательно выяснилось, что практика реформирования оказалась сложнее всяких, а тем более ошибочных теоретических схем. Произошел крайне опасный территориальный разрыв воспроизводственных процессов. Происходящая региональная дезинтеграция российской экономики обусловила дробление оборота материальных и трудовых ресурсов, замыкание их миграции внутритерриториальными масштабами. Одновременно значительно активнее стали межрегиональные переливы финансовых ресурсов, их повышенная активность отделила денежные потоки от материальных. В итоге средства, полученные в результате экономической деятельности одних регионов, реализуются в других. Как следствие, во многих регионах перестало обеспечиваться не только расширенное, но и простое воспроизводство. Полученные здесь экономические эффекты не мультиплицируются в хозяйственный подъем территории, а служат развитию совершенно иных структур и интересов. Многие мероприятия, осуществляемые в регионах и направленные на привлечение инвестиций, в этих условиях дают фиктивные результаты. Дисбалансы, образующиеся в хозяйственной деятельности, могли бы быть погашены за счет межбюджетных потоков, но этот инструмент очень сложен и в условиях переходного периода не способен устранить "перекосы". Наблюдаемая поляризация экономического развития территорий мало зависит от деятельности, осуществляемой в их границах, что вызывает острую реакцию территориальных властей.

Стабилизационная региональная политика должна иметь, как минимум, две плоскости. Во-первых, это должна быть общенациональная политика, понятая и принятая территориями. Тогда будет вполне оправдан приоритет государства по отношению к развитию тех или иных регионов в соответствии со стратегией общенационального движения, государственной безопасности, геополитических интересов России и т.д. То есть в рамках этой политики должны определяться критерии и принципы распределения общенациональных ресурсов в региональном пространстве.

Во-вторых, это должна быть политика, реализуемая в конкретных регионах, в которой отчетливо сочетались бы общегосударственные и региональные интересы. Наиболее важно и продуктивно это по отношению
к тем регионам, которые объективно имеют сравнительные преимущества и могут их использовать для обеспечения собственной стратегии развития, оставаясь при этом в рамках единой общенациональной экономической политики и пространства. То есть, кроме стратегически важных и единых на всем пространстве России экономических параметров и механизмов (единая валюта, денежная политика, федеральные налоги, таможенные правила, минимальный размер оплаты труда, недропользование, основные экологические требования), на территории регионов могут и должны реализовываться собственные, адаптированные к их условиям и целям механизмы регулирования и экономические приоритеты.

Такая расстановка приоритетов вполне оправдана. В кризисной, высоконестабильной экономике усиление процессов централизации является объективно необходимым. С одной стороны, это противовес центробежным силам, автаркии и "расползанию" регионов, с другой – именно концентрация ресурсов и средств позволяет решать хотя бы первоочередные задачи жизнеобеспечения предприятий и отраслей, находящихся в наиболее критическом положении.

Можно выделить и два основных этапа формирования региональной экономической политики. На первом, условно названном стабилизационным, перспективные структурные и технологические преобразования будут иметь подчиненное значение. Второй период – формирование полноценной системы экономического федерализма в России.

Что касается приоритетов стабилизационной региональной политики переходного периода, из которого страна никак не выйдет, то они могут быть сформулированы следующим образом:

• приоритет национальных, общегосударственных интересов как средство сохранения единого экономического пространства России;
  
• поддержка жизнеобеспечивающих отраслей (энергетика, коммунальное хозяйство, связь, транспорт и т.п.) как основное направление экономических действий органов региональной власти;
  
• создание предпосылок для расширения налогооблагаемой базы для перехода на бюджетную самодостаточность при принятых стандартах бюджетной обеспеченности;
  
• приоритет сфер деятельности и отраслей, создающих дополнительную занятость без привлечения крупных инвестиций, в первую очередь малого бизнеса;
  
• стремление к снижению социальной напряженности, общественному консенсусу по принятым целям и принципам региональной политики, в том числе на основе трехсторонних соглашений между органами власти, союзами предпринимателей и профсоюзами;
  
• создание предпосылок для повышения технического уровня продукции, конкурентоспособности производства, привлечения инвестиций с учетом имеющегося ограничения в ресурсах, особенно финансовых.
  

По мере преодоления депрессивности приоритеты в региональной экономической политике будут смещаться в следующих направлениях:

• консенсус интересов федеральных и региональных институтов, формирование полноценной системы экономического федерализма;
  
• создание единых параметров и норм бюджетной обеспеченности и конституционное закрепление ее для всех регионов, в том числе по порядку перераспределения финансовых ресурсов;
  
• определение единых подходов по выявлению проблемных регионов и порядку оказания им федеральной помощи по укреплению экономического потенциала;
  
• приоритеты региональных органов власти в сферах развития базовых высокотехнологичных отраслей, межрегионального сотрудничества, выхода на внешние рынки;
  
• формирование системы прогнозирования и мониторинга проблемных ситуаций на всех уровнях власти и взаимодействия в их регулировании и сглаживании.
  

Очевидно, что приведенный перечень является далеко не исчерпывающим, особенно с точки зрения учета специфических условий и интересов таких крупных экономико-географических территориальных комплексов, как Дальний Восток, Север России и т.п.

Острота социально-экономической ситуации в регионах России определяется одновременным осуществлением целого ряда сложнейших переходных процессов, в качестве основных из которых можно выделить:

• формирование новой геополитической и экономической структуры после распада унитарной «сверхдержавы»;
  
• трансформацию преимущественно административной экономики
  к системе рыночной ориентации;
  
• увеличение конкурентности системы, в том числе за счет повышения открытости внешнего рынка;
  
• нарастание кризисных явлений, по-разному проявляющихся
  в различных регионах;
  
• преобразование государственного устройства на основе федерализма.
  

Особенно уязвимыми оказываются три группы регионов. Во-первых, это территории с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при переходе на «свободные» цены или потерявших спрос на свою продукцию,
в том числе из-за развала хозяйственных связей. Во-вторых, это периферийные территории, их положение ухудшается из-за опережающего роста транспортных тарифов по сравнению с ценами на производимую продукцию и, как следствие, из-за потери рынков сбыта и ухудшения уровня жизни населения. Наконец, это регионы, ранее получавшие из федерального бюджета значительные средства на инвестиции и дотирование производства, лишившиеся этих источников финансовой поддержки.

Либерализация внешнеэкономической деятельности в определенной мере ускорила рыночные преобразования российской экономики, в том числе за счет использования преимуществ международного разделения труда. Однако для различных территориальных систем этот процесс имеет неодинаковые последствия. Выигрывают в основном регионы-экспортеры продукции, пользующиеся относительно устойчивым внешним спросом. В Российской Федерации это области, республики, края и округа сырьевой ориентации, добывающие нефть, газ, цветные металлы, алмазы или производящие их первичную переработку. Определенные преимущества получили крупные финансовые и торгово-посреднические центры: Москва, Санкт-Петербург, портовые города. Хотя в некоторых из таких городов (Владивосток, Мурманск) положение достаточно сложное.

В трудное положение попадают регионы машиностроительного профиля, в том числе выпускающие сложную бытовую продукцию и не выдерживающие, как правило, конкуренции с импортируемыми товарами.

Экономический кризис начался в начале 1990-х гг. и с той или иной скоростью и интенсивностью охватил все регионы. Его основными признаками являются: падение производства и инвестиций, сокращение внутреннего рынка, инфляция, безработица, снижение реальных доходов населения. Наибольший спад и соответственно безработица в регионах, в которых сконцентрирована военная промышленность и которые потеряли значительную часть государственных заказов.

В 1995 г. были впервые опубликованы данные по производству валового продукта в регионах России, рассчитанные по методологии национальных счетов. Величина валового внутреннего продукта страны
в текущих ценах составила 1630079 млрд руб., а валового регионального продукта (валовая добавленная стоимость) по субъектам РФ равнялась
1408099 млрд руб. Разницу между ними составляют элементы ВВП, рассчитываемые на федеральном уровне по экономике в целом: оборона, государственное управление, внешняя торговля и т.п.

В этот период максимальный уровень производства ВРП (Тюменская обл.) на душу населения превышал минимальный (Республика Дагестан) в 17.2 раза. Аналогичное соотношение для самой богатой страны Европы - Люксембурга и самой бедной – Молдовы составляет 12.8. В большинстве регионов душевые объемы ВРП колебались от 1 до 3 тыс. долл. США. Единственным регионом России, приближающимся по уровню душевого производства к развитым странам, является Тюменская обл. (13724 долл. США) – на 18% меньше, чем в Великобритании [24].

Как правило, для типологии регионов используются классификации, в основе которых лежат признаки схожести в той или иной сфере. Могут использоваться группировки по обеспеченности природными ресурсами, географическому положению, состоянию хозяйственного комплекса, развитию инфраструктуры, доходам населения, социальным проблемам и т.п. В реальной ситуации действуют практически все эти факторы, что вынуждает использовать комбинированные классификации, позволяющие выделять группы территорий по принятой совокупности признаков. Это необходимо и для определения государственной региональной политики, которая не может ориентироваться по одному показателю и базируется на совокупности наиболее важных тенденций в регионах.

Очевидно, что отдельные территориальные системы облагают различными исходными предпосылками к развитию, многие из которых имеют объективный характер, хотя и меняющийся с течением времени. К ним относятся, например, природно-климатические условия, геополитическое и географическое положение, наличие различных видов ресурсов. В первой группе выделяют экстремальные зоны (Крайний Север, высокогорье, пустыни), относительно благоприятные районы и зоны, подходящие для основных национальных видов земледелия. С точки зрения геополитического и географического положения могут быть выделены стратегически важные районы (например, по нахождению военных объектов), приграничные, приморские, внутренние территории.

Наибольшие споры вызывает структуризация регионов по экономическому состоянию. Это вполне объяснимо, так как отнесение к той или иной группе именно в этой «номинации» обычно обусловливает характер и объем государственной поддержки. Содержательная часть споров связана с тем, что любые группировки не могут учитывать всю совокупность показателей,
а тем более тенденции в их изменении. В отношении тенденций целесообразно использовать, по-видимому, стандартные фазы экономического цикла (подъем, стабилизация, спад или кризис, депрессия).

В табл.5.1 показан один из возможных вариантов подхода
к типологии состояния и тенденции развития территорий. Некоторые из применяемых показателей имеют вполне определенные числовые значения, другие, как, например, «обеспеченность ресурсами» или «дифференциация заработной платы и доходов», требуют комплексного рассмотрения и анализа.


Таблица 5.1

Типология регионов по экономическому состоянию и тенденциям развития

Тенденции Состояние	Устойчивое развитие	Относи-тельная стабиль-ность	Относи- тельная нестабиль-ность	Депрессия	Кризис
Высокоразвитые Средний уровень развития Слаборазвитые Пионерного освоения Неосвоенные (пионерное освоение)	1. Основные показатели состояния и тенденций 1.1. Производственный потенциал и обеспеченность всеми видами ресурсов 1.2. Валовой региональный продукт 1.3. Объем инвестиций в основной капитал 1.4. Бюджетная обеспеченность и достаточность 1.5. Среднедушевые доходы населения и прожиточный минимум 1.6. Уровень безработицы 1.7. Доля сбережений в общих доходах населения 2. Дополнительные показатели 2.1. Отраслевая структура производства и конкурентоспособность продукции 2.2. Износ основных средств в отраслях специализации 2.3. Состояние дебиторской и кредиторской задолженности, в том числе по налогам 2.4. Коэффициент валютного покрытия импорта 2.5. Экономически активное и занятое население 2.6. Дифференциация заработной платы и доходов 2.7.Число безработных на одно вакантное место

В переходной экономике диагностика экономического состояния территориальной системы осложняется тем, что на него наслаивается характер тенденций перехода. При достаточно высокой интенсивности и значительном разнообразии переходных явлений они могут временно «затемнить» естественное состояние региона. Причем влияние это может даже «противоречить» положениям теории. Так, в региональном аспекте может быть выгодна высокая инфляция – выгадывают те регионы, инфляция спроса на продукцию которых превышает инфляцию издержек.

Подходы к определению индикаторов (пороговых значений применяемых показателей) рассмотрены выше, а здесь бы хотелось отметить еще, что состояние систем характеризуется статистическим уровнем показателей, а тенденция – темпами и направленностью динамики.

В заключение можно отметить, что фазы экономического цикла по-разному проявляются в отдельных регионах. Интегральное ухудшение показателей состояния хозяйственной системы у высокоразвитого региона может быть даже выше, чем у слабоосвоенного или пионерного, однако он,
в принципе, может сохранять свой потенциал как возможность для более быстрого и эффективного выхода из депрессии. Это объясняется тем, что кризисность как процесс и как базовое состояние имеют разные детерминанты. Так, масштабы спада производства в национальной экономике в первую очередь были обусловлены:

• потерей управляемости хозяйственным комплексом со стороны государства при отсутствии сформировавшегося рыночного механизма;
  
• влиянием структурного кризиса, в том числе за счет резкого снижения заказов для ВПК;
  
• разрывом хозяйственных связей внутри страны и в пределах вновь образовавшегося СНГ;
  
• усилением давления импорта или невозможностью сменить рынки сбыта, в том числе за счет экспорта;
  
• криминализацией экономики с оттоком части финансовых ресурсов за рубеж.
  

Что касается экономического состояния регионов, то уровень их развития характеризовался:

• состоянием ресурсной базы и возможностями ее расширения;
  
• накопленным производственным потенциалом и конкурентоспособностью продукции;
  
• состоянием транспортной, производственной и социальной инфраструктуры;
  
• удельным весом конверсионных отраслей;
  
• экологической обстановкой и необходимыми ресурсами для ее стабилизации.
  

Элиминирование этих двух групп факторов целесообразно с точки зрения системного анализа экономического состояния регионов, однако в реальной жизни весьма затруднено.