Geum.ru

Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111

Вид материалаДокументы

Содержание


5.3 Варианты реализации модернизационной стратегии
1. «Индивидуалистский» сценарий
2. «Общественный» сценарий
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   40

5.3 Варианты реализации модернизационной стратегии


В данном разделе представлены предложения по формированию социальной политики, вытекающие из «коридора возможностей» модернизационной стратегии, основанной на более глубоком анализе национальных проблем и формировании общественных коалиций в пользу той или иной комбинации решений.


1. «Индивидуалистский» сценарий

За счет закрытия неэффективных, неконкурентоспособных рабочих мест заработная плата в экономике существенно вырастет. Это позволит возложить на нее дополнительные функции по удовлетворению социальных потребностей (оплата услуг образования и здравоохранения за счет разнообразных страховок или прямых платежей, пенсионное страхование). В отношении тех категорий населения, которые не будут иметь таких возможностей, будут введены программы типа американских Medicare и Medicaid, но их масштаб будет охватывать не более 15—20% населения (малообеспеченные семьи и одиночки).

Повышение минимального уровня оплаты труда будет способствовать сокращению бедности среди работающего населения. В то же время следует ожидать усиления маргинализации беднейших (неработающих) слоев населения, отрезанных от возможностей вскочить на подножку последнего вагона.

Число социальных внебюджетных фондов может радикально уменьшиться за счет вливания их в федеральный бюджет. Частные управляющие компании получают право на инвестирование всех пенсионных накоплений, в т.ч. тех, которые сосредоточены во Внешэкономбанке. Для негосударственных пенсионных фондов (НПФ) создаются льготные условия налогообложения при взносе и выплате пенсионных средств. Вводятся соответствующие вычеты из налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц.

Тем не менее, на ближайшие 10 лет число работников, охваченных дополнительным пенсионным страхованием, не достигнет и половины занятых в экономике. Причина состоит в отсутствии возможностей и у предприятий (40% из них — убыточны), и у работников (3/4 из них не имеют сбережений) делать вклады в НПФ и частные страховые компании.

В распоряжение частных страховых компаний отойдет обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако тарифы по этому виду страхования будут существенно снижены по сравнению с нынешними и отчасти дополнены добровольным страхованием от этого риска.

Будет введен механизм замещения взносов в систему обязательного медицинского страхования на величину взносов работодателей в частные медицинские страховые компании в рамках программ дополнительного медицинского страхования. Тем самым доступность услуг здравоохранения еще более дифференцируется в зависимости от места занятости работника. Фактически мы будем иметь две медицины — для бедных и для богатых.

В целом индивидуалистский сценарий приведет к еще большему расслоению по уровню обеспеченности услугами пенсионного, социального и медицинского страхования. Сможет ли государство обеспечить аутсайдерам достойный уровень минимальных социальных гарантий? Это будет зависеть от темпов и качества экономического роста, увеличения числа эффективных рабочих мест, наполняемости бюджетов всех уровней.

Будут всячески поощряться индивидуальные пенсионные планы, рассчитанные на добровольные отчисления из заработной платы с размещением этих средств в негосударственных пенсионных фондах и частных управляющих компаниях. В отношении же нынешних поколений пенсионеров будет проводиться политика индексации размеров пенсий максимум на индекс инфляции. Это приведет к еще большему снижению коэффициента замещения (отношение средней пенсии к средней оплате труда) — до 20—25%. Лишь в долгосрочной перспективе (не менее 40—50 лет) с вступлением в пенсионный возраст работников со значительными индивидуальными пенсионными накоплениями коэффициент замещения может стабилизироваться, а затем и начать повышаться. Скорее всего пенсионный возраст будет повышен не менее чем до 65 лет для мужчин и 62—63 года для женщин.

Если характеризовать изменения в социальном неравенстве, то наиболее радикальные изменения произойдут в положении средних доходных слоев. Большая их часть, видимо, улучшит свое благосостояние прежде всего за счет более эффективной занятости и составит дополнительную базу для расширения среднего класса. В то же время не уменьшатся полюса неравенства — наиболее обеспеченные 1—2 % (возможно увеличение до 3—5%) и малообеспеченные 10—15% населения. Но состав бедных слоев существенно поменяется за счет ухода оттуда работающих людей и притока одиноких пенсионеров (семей пенсионеров).

Некоторое влияние на уменьшение масштабов неравенства может сыграть перераспределение в пользу местного самоуправления налоговых доходов, что позволит реализовывать точечные, адресные программы оказания помощи наименее социально защищенным слоям.

Что касается здравоохранения, то уровень государственных гарантий будет характеризоваться некоторым ограничением «пакета» видов помощи (стоматология для взрослых, посещения специалистов без направлений, некоторые виды плановых операций), конкретизация гарантий на основе клинико-экономических стандартов. Вся остальная медицинская помощь станет платной (индивидуальная ответственность) или пойдет через систему дополнительного медицинского страхования (ДМС) (групповая ответственность с элементами солидарности).

Государственные расходы на здравоохранение возрастут с 3 до 3,5—4% ВВП. При этом повысится роль региональных и местных бюджетов. Обязательное медицинское страхование (ОМС) становится доминирующей формой государственного финансирования (80—90% государственных средств), преобразуясь в две системы — для работающих и неработающих. Не исключено повышение ЕСН в части ОМС работающих. В секторе ОМС для работающих формируется конкурентная модель: единая ставка взноса в ТФОМС плюс вариабельный взнос в выбранную страховую медицинскую организацию (СМО) (ценовая конкуренция), а также конкуренция по «пакету» в случае объединения ОМС и ДМС.

Происходит стимулирование ДМС через предоставление права выхода из ОМС при условии ДМС, зачет стоимости ОМС при приобретении полиса ДМС, введение налоговых льгот по ДМС. Поощряется развитие платных услуг, снижается уровень ценового регулирования. Формируется система индивидуальных медицинских счетов на основе персонифицированного учета. За счет платных услуг и ДМС зарплата в отрасли подтягивается к средней по экономике (90—100%).

Провозглашена готовность провести радикальную реструктуризацию сети с тем, чтобы в ее составе бюджетные учреждения составляли 5%, автономных автономные учреждений учреждения — 30%, государственные медицинские автономные некоммерческие организации — 40%, частные коммерческие — 25%.

Повышается ответственность населения за свое здоровье, однако активность врачей перемещается в сферу обслуживания платежеспособного спроса, оголяя участки, обеспечивающие всеобщие бесплатные государственные гарантии. Формируется двухъярусная система оказания медицинских услуг (элитное обслуживание уже не в 2—3% учреждений, как сейчас, а в 15—20%).

В систему ДМС входит 15—20% населения (в ЕС максимум охвата ДМС — 18% при среднем — 10%). Объем платных услуг и оплата лекарств превышают объем государственных расходов. Доля личных расходов в совокупных расходах на здравоохранение достигает 45—50%. Тем самым происходит закрепление дифференциации в финансовой доступности для различных групп населения:

— неработающее население имеет более низкий уровень помощи;

— расслоение работающего населения;

— низшие 20% доходополучателей тратят на медицинскую помощь 15—20% дохода.

В сфере образования «индивидуалистский» сценарий не будет носить инновационного характера в связи с продолжающимся расслоением населения и естественной в этих условиях сегрегацией образовательных учреждений для «избранных» и для всех остальных. Более того, при этом сценарии возможна полная переориентация наиболее обеспеченных групп на выбор образования для своих детей в зарубежных учебных заведениях, начиная с общеобразовательной школы.

Эволюция системы социальной защиты приведет к следующим изменениям:

— приоритетной группой станут бедные слои населения;

— целью социальной помощи станет гарантирование приемлемого уровня жизни тем, кто не имеет физической возможности к для самообеспечениюсамообеспечения;

— для остальных бедных — меры социальной поддержки, действующие на принципах «социального контракта», предполагающего определенные обязательства со стороны получателя помощи.

Произойдет отказ от использования единой «черты бедности» (прожиточного минимума) для целей макроэкономического мониторинга и адресной поддержки бедных. Для второй цели критерием бедности будет 50—60% от величины действующего прожиточного минимума.

Будет ликвидировано ежемесячное пособие для граждан, имеющих детей, и введено единое пособие для всех бедных, предоставляемое на принципах социального контракта. Число получателей сократится, но размер пособия увеличится. Региональная дифференциация адресных программ для уязвимых групп населения увеличится, что обусловлено распределением бюджетных полномочий между региональным и федеральным уровнем.

Будет происходить реформа системы опеки и попечительства, обеспечивающая приоритетность развития семейных форм устройства детей -сирот, осуществятся первые шаги по формированию эффективной системы профилактики семейного неблагополучия. Этому будет способствовать внедрение принципа социальных контрактов в систему социальной защиты.

Социальная защита будет нацелена на снижение числа бедных, но процессы на рынке труда и продолжающаяся сегрегация в сфере образования, здравоохранения и культуры будут усиливать маргинализацию неконкурентоспособной рабочей силы. Тем не менее, положение работников с детьми в целом улучшится (они покинут ряды бедных). За счет адресных программ для бедных сократится глубина бедности для тех, кто получает помощь на основе социальных контрактов. Уменьшится число детей-сирот в учреждениях. Но останется главная проблема — маргинальные слои населения.

Описанные выше социальные изменения носят радикальный характер и задевают материальные интересы практически всех общественных групп. Поэтому их реализация натолкнется на массовое общественное неприятие: люди не хотят рисковать, особенно если у государства в исходном пункте (2007—2008 гг.) имеет явный избыток рентных доходов. Объяснить тем, кто еще имеет шанс существенно поднять свое благосостояние за счет фактически принудительных увольнений и последующего перехода на новые рабочие места, очень сложно. Зачастую люди предпочитают получать мизерную зарплату в условиях стабильной, неконкурентной занятости перед высокой зарплатой, но требующей постоянного соревнования на рынке труда. Такое же общественное неприятие вызовет и фактическое обеднение пенсионеров, и сворачивание сектора бесплатных социальных услуг.

В области жилищного строительства можно ожидать упор на индивидуальные усилия граждан, ипотеку при расчистке путей для развития строительства по умеренным ценам. Структура жилья в этом варианте будет сдвинута к большему размеру квартир и поддержание поддержанию интереса к жилью как средству накопления.

Общественные слои, удовлетворенные этими изменениями, будут расширяться только через несколько лет после начала реформ, если окажется, что первоначальные страхи и риски во многом надуманы, а для этого требуется требуются три обстоятельства:
  • профессионализм в проведении реформ;
  • сильная политическая воля руководителей страны;
  • легитимация реформ Государственной Думой и законодательными органами на местах, что придает особое значение результатам предстоящих выборов 2007-го и последующих годов.

Нельзя исключить вероятности массовых социальных волнений и попыток изменить политический ландшафт в стране со стороны целого ряда вновь возникших партий и движений. В этих условиях, как это ни парадоксально, идея общественного договора, как компромисса между государством и обществом, может встать в повестке дня. Однако при этом у власти появляется очень сильный риск отступления от заявленных принципов в обмен на самосохранение. В таком случае «индивидуалистический» вариант социального развития станет невозможен, и под давлением популистских сил страна может пойти по противоположному пути — по «общественному» сценарию.


2. «Общественный» сценарий

Социальное неравенство уменьшится за счет обеспечения доступа к услугам образования и здравоохранения, реализации специальных мер по повышению пенсий за счет прямых финансовых вливаний из федерального бюджета и даже, возможно, Стабилизационного фонда. Так же существенно возрастут и социальные пособия, причем только часть из них будет носить адресный характер.

Безусловно, меры по наполнению бюджетным финансированием социальной сферы, улучшению текущего пенсионного обеспечения будут поддержаны ощутимым большинством населения. Этот эффект будет еще более усилен вовлечением в освоение бюджетных средств общественных организаций, некоторым расширением финансовых возможностей местного самоуправления (радикального поворота здесь не произойдет в связи с тем, что федеральные власти будут продолжающими продолжать играть ведущую перераспределительную роль федеральными властями).

Однако усиление перераспределительных тенденций может привести квызвать излишнемуе давлению давление на экономику, усилению усиление налогового бремени, что может привести к уходу в тень значительной части бизнеса, а также к оттоку капитала за рубеж. Поэтому крайне важен вопрос о выборе оптимального соотношения между интересами экономического развития и решением социальных проблем.

«Общественный» сценарий может рассчитывать на преимущественную поддержку среди населения, особенно если он будет оснащен популистскими обещаниями. Однако необходимо отметить, что успех его реализации напрямую связан с мировой экономической конъюнктурой. Если еще 10—20 лет России будет сопутствовать удача с ценами на нефть, газ, другое сырье, то «общественный» сценарий получает на этот срок источники для своего осуществления. Однако важно не дать стране скатитьсякатиться к стратегии «Рантье», а потратить время на сформирование действительно диверсифицированной экономики. В противном случае придется перейти либо к мобилизационной стратегии, либо (в лучшем случае) к сценарию, близкому к «индивидуалистскому».

В случае реализации «общественного» сценария рынок труда останется негибким. Усилится неформальная занятость и сократится формальная занятость в частном секторе экономике. Повышение минимального уровня оплаты труда в бюджетном секторе в сочетании со стагнацией реформы бюджетного сектора, будет способствовать сокращению бедности бюджетников. Сохранится проблема малооплачиваемости в экономике, возможно, за пределами бюджетного сектора. В результате проблема бедности среди работающих людей так и не будет до конца решена.

Среди первоочередных мер, направленных на повышение эффективности управления миграционными процессами, выделим следующие:
  • Введение программ постоянной миграции (категории иммигрантов: экономические, родственники, инвесторы, беженцы), которые содействуют улучшению как экономической, так и демографической ситуации в стране. С точки зрения перспективы эти программы не должны ориентироваться исключительно на соотечественников или выходцев из стран СНГ.
  • Пересмотр всего законодательства в сфере миграции. Особое место следует уделить созданию законодательной поддержки механизмов отбора мигрантов, нужных стране. Законы должны способствовать достижению целей миграционной политики, соблюдению гражданских прав, как россиян, так и мигрантов, а не создавать условия для развития коррупции и многочисленных неурегулированных ситуаций.
  • Упорядочивание миграционных отношений со странами, для прибытия из которых не требуется получение визы. В идеале при существующих массовых потоках временных трудовых мигрантов для стран — участниц СНГ, как с экономической, так и гуманитарной точки зрения следует создать единое миграционное пространство и единый рынок труда (по типу созданного между Россией и Белоруссией, или в странах Евросоюза). Очевидно, что подобный шаг предполагает создание единой системы пограничного и визового контроля, а также создания создание мобильной системы социального обеспечения. Но положительный эффект от реализации подобных предложений огромен (снижаются связанные с миграцией издержки, связанные с миграцией как самих мигрантов, так и работодателей, и государства).
  • Управление миграционными процессами должно выходить за границы России. Как известно, сдерживать миграционного миграционное давления давление со стороны бедных стран, позволяет процесс создания новых рабочих мест в этих странах. Необходимо воздействовать на качество рабочей силы, прибывающей из стран СНГ, прежде всего из государств Средней Азии. Уровень образования, а также знания русского языка у потенциальных мигрантов — молодежи в этих странах ухудшился. Для этогоПоэтому следует, например, следует предоставить российским предприятиям право рекрутировать выпускников школ для учебы в ПТУ и технических колледжах в России.
  • Должны разрабатываться интеграционные программы и создаваться центры для оказания помощи мигрантам (информационнаяинформационной, юридическаяюридической, в изучении языка, в трудоустройстве и др.), мигрантам, способствующие реализации этих программ.
  • Нарушение прав мигрантов и распространение ксенофобии — две стороны одной медали. Для борьбы с дискриминацией и разжиганием национальной розни российское общество располагает достаточными законодательными ресурсами, которые мало используются. Права мигрантов в стране не защищаются.
  • Для обоснования целей и контроля их реализации необходимо улучшить систему статистического наблюдения и качества качество научных исследований.

Кроме того, целесообразно:
  • Усилить упрощенное предоставление гражданства для лиц, проходящих службу по контракту в силовых структурах. По окончании срока контракта гражданство предоставлять и служащим, и их семьям. В случае получения правительственной награды гражданство предоставлять автоматически.
  • При открытии собственного дела в районах предпочтительного расселения в приоритетных отраслях коммерсантам из нового зарубежья при знании государственного языка России и установленного минимума инвестируемого капитала через 3 года предоставлять российское гражданство.
  • Установить, что для трудовых мигрантов, проработавших не менее 3-х лет на российских предприятиях, для получения гражданства необходимо знание русского языка, наличие профессии, подтвержденной трудовым контрактом и отсутствие правонарушений.
  • Внести изменения и дополнения в ряд других федеральных законов (в частности, в закон «Об образовании»). Разработать упрощенный порядок предоставления гражданства учащимся в России из СНГ. России выгодно стимулировать приток молодежи из нового зарубежья в учебные заведения (высшие, средние профессиональные по наиболее дефицитным рабочим специальностям). Преподавательский потенциал и материальная база учебных заведений позволяет позволяют осуществлять экспорт образовательных услуг, т.к. нужного количества студентов из числа российских граждан скоро не будет. Часть учащихся их из нового зарубежья останется в России. Для успешной конкуренции с другими странами, представляющими образовательные услуги молодежи из стран СНГ, необходимо, прежде всего, решение нескольких проблем:

— обеспечить ликвидацию пробела в подготовке абитуриентов из стран СНГ, т.е. создать широкую сеть подготовительных отделений, учеба в которых позволит ликвидировать разрыв в программах подготовки на базе средней школы, в т.ч. по русскому языку;

— обеспечить право законного проживания (регистрации) на территории Российской Федерации на весь период обучения;
  • обеспечить временным жильем (общежития) на весь период обучения.

Важное достоинство «общественного» сценария — всемерное развитие системы обязательного социального страхования, дополненное добровольным социальным страхованием.

ЕСН подвергается глубокой реформе:

— отменяется регрессная шкала по уплате ЕСН. Это серьезно упростит администрирование этим налогом. Кроме того, будет ликвидирован социально несправедливый перекос — ведь подоходный налог выплачивается по единой 13-процентной ставке;

— ставка ЕСН снижается до уровня, чтобы за счет этого налога обеспечивалась минимальные государственные гарантии — базовая часть пенсии, пособие по временной нетрудоспособности в размере МРОТ, а также достойный набор общедоступных бесплатных медицинских услуг;

— вводятся обязательные страховые платежи во внебюджетные социальные фонды для обеспечения страховой и накопительной частей пенсии, выплат по больничным листам сверх величины МРОТ, для обеспечения пособий по безработице и других действий в отношении безработных;

— вводится обязательное социальное страхование от инвалидности, чего в российской истории никогда не было;

— в качестве одного из вариантов необходимо рассмотреть вопрос об максимальном ограничении уровня дохода работника, с которого берутся обязательные страховые взносы. Тем самым создается мощным стимул для обеления зарплат, особенно высоких, и создается обширный рынок для дополнения обязательного социального страхования дополнительным страхованием через частные компании.

Размер каждого из обязательных страховых взносов будет утверждаться Генеральным соглашением между профсоюзами, работодателями и правительства один раз в три-четыре года. При этом постепенно, но неуклонно нужно перераспределять — по взаимной договоренности — страховое бремя с работодателя на работника. Эта схема активизирует гражданское общество, частью которого являются и профсоюзы и работодатели, что соответствует стратегии обеспечения конкурентоспособности России.

Наряду с существующими социальными внебюджетными фондами (пенсионным, социального страхования и медицинского страхования) воссоздается Фонд занятости, в который аккумулируются взносы на страхование от безработицы. Из сферы компетенции фондов в бюджет выводят нестраховые выплаты — базовую часть пенсии, льготные детские путевки, средства реабилитации инвалидов. Фонд социального страхования берет на себя функции обязательного страхования от инвалидности. Управление фондами становится реально трипартийнымтрехпартийным.

Пенсионная реформа подвергается ревизии с учетом опыта ее реализации. Упор делается на внутрисемейные и индивидуальные формы пенсионного страхования: всячески поощряется открытие индивидуальных счетов в пользу родителей, а также в отношении самого работника. Государство дает жесткие политические гарантии защиты этих денег от инфляции, создает условия для их выгодного инвестирования. В обязательную накопительную систему возвращаются лица средних возрастов. Для обеспечения высокой базовой части пенсии (минимального пенсионного пособия) используется реформированный ЕСН.

В сфере здравоохранения «пакет» видов бесплатной помощи не только сохраняется, но и наращивается. Государственные расходы растут с 3 до 4,5—5% ВВП. Роль региональных и местных бюджетов повышается, на федеральном уровне концентрируется не более 15—20% — прежде всего на региональное выравнивание (через Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования) посредством обусловленных (стимулирующих) субсидий.

Дополнительные программы медицинского страхования, реализуемые на условиях ОМС, инициируются государством, к ним могут присоединяться муниципальные образования, организации и граждане (ДЛО, стоматология, семейный врач и др.). Стимулируется ДМС через его объединение с ОМС, но без права выхода из ОМС, а также предоставлением налоговых льгот для граждан по взносам в ДМС.

На федеральном уровне вводятся стандарты, ориентирующие на реструктуризацию сети, реализуются методики планирования, включая современные технологические и объемные нормативы. На региональном уровне происходит обязательная разработка стратегических и ежегодных планов реструктуризации сети.

Структура медицинских организации: бюджетные учреждения — 15% от общего количества, автономные учреждения — 40%, государственные медицинские автономные некоммерческие организации — 30%, частные организации — 15%. Предпринимаются усилия по снижению стимулов к оказанию замещающих платных услуг. Вводятся внутренние схемы распределения финансовых средств при переменной части 20—30% фонда оплаты труда.

Доступность медицинской помощи расширяется за счет роста государственного финансирования, дополнительных программ медицинского страхования, замещения платных услуг и неформальных платежей ДМС.

Доля личных расходов в совокупных расходах на здравоохранение уменьшится с 45 до 35—40%. Низшие по доходам 20% населения тратят на медицинскую помощь 5—10% своего дохода.

Для изменения ситуации в общем образовании производится переформулировка целей. Отказ от курса на воспитание «всесторонне развитого» идеального элитного человека, отказ от культа выдающихся людей, расширение понятия успеха, пропаганда добросовестного, честного, воспитывающего детей семьянина — представителя среднего класса. Выход на первый план и в образовательных стандартах и в испытаниях навыков и умений «делать», т.е. компетенций, а не сведений.

Происходит усиление и переориентация гуманитарной составляющей в школьном образовании. Основной целью становится получение наслаждения от чтения книг, живописных и музыкальных впечатлений. Гуманитарное образование осваивает технологии воспитания благих пристрастий и приобретения высококачественного потребительского капитала. С этой же целью пересматриваются программы естественнонаучного цикла, в какой-то степени также способствующие воспитанию благих пристрастий, например, выращивание растений, уход за животными.

Идет пересмотр принципов профилизации школы. Профилизация производится не только по предметным отраслям, но и по характеру деятельности, соответствующему выбору и возможностям учащегося: исследовательская, проектная, исполнительская и т.д.

Происходит реорганизация и реструктуризация среды общего образования. Начальное образование происходит в учреждениях пешей доступности в течение 6 лет за счет присоединения предшкольной подготовки и 5 класса. Учреждения основной и старшей школы находятся в зоне доступности одного вида городского общественного транспорта (или свозные для села). Профили распределяются между старшими школам территориального образовательного куста. В территориальную социально-образовательную среду включаются учреждения дополнительного образования и культуры. Наличие образовательных стандартов и модульная система дают возможность учащимся выбора и вариаций при освоении образовательных единиц (кредитов).

Из разрозненных новаций — норматива бюджетного финансирования (подушевого), стандартов, контрактных трудовых взаимоотношений муниципалитетета и директора школы, тестирования — возникнет стройная квазирыночная система обязательств, ответственности и бюджетирования по результату, в рамках которой произойдет резкое повышение финансирования общего образования. В систему включается вся территориальная образовательная среда. Невыполнение обязательств влечет за собой смену руководства. Работает механизм слияний и поглощений неуспешных образовательных учреждений. Повышается престижность учительской профессии и прекращается отрицательный кадровый отбор.

Квазирыночная, конкурентная и ответственная система хозяйственной жизни общего образования позволит отказаться от сметного финансирования. В качестве встроенного механизма будет предусмотрена отчетность директората не только перед муниципалитетом, но и перед родителями.

Произойдет более рациональное распределение финансирования между уровнями образования: дошкольным, начальной, основной и старшей школой. Повысятся расходы на материально-техническое обеспечение учебного процесса.

Вводятся системы тестирования по окончании начальной и основной школы, направленные не на оценку усвоения знаний, но на психолого-педагогическую диагностику и помощь при выборе профильной подготовки или профессиональной ориентации. Самое пристальное внимание уделяется комфортности жизни молодых людей в период получения образования, ощущению успеха и благожелательного отношения.

Пресекаются все попытки разделить детей по этническому (различные курсы истории) или религиозному признаку («Основы православной культуры» и т.п.). Воспитание национальной гордости (и национальной обиженности) заменяется воспитанием миролюбия и понимания другого.

«Общественный» сценарий предполагает, что увеличение финансирования образования до уровня, соответствующим соответствующего развитым странам, будет сопровождаться серьезными изменениями и в управлении образованием, и в оценке результатов деятельности образовательного учреждения, и в изменении механизма их финансирования.

Мировая практика и анализ тенденций в развитии профессионального образования свидетельствуют, что успех образовательной стратегии и общий высокий уровень образования обеспечивается обеспечиваются прежде всего в тех странах, где создана эффективная система управления образованием. Эта система держится на нескольких ключевых элементах:

— равный доступ к государственному финансированию образовательных программ для учебных заведений всех форм собственности;

— самостоятельность учебных учреждений в принятии решений и широкое вовлечение общественности в этот процесс;

— современный менеджмент и технологии управления, ориентированные на результат — подготовку специалистов, максимально востребованных на рынке;

— связь учебного заведения с основными потребителями — бизнесом, государством, общественными структурами, принимающими на работу выпускников. Это взаимодействие осуществляется прежде всего через работу с выпускниками. В разных странах эта работа строиться по-разному, но всегда мнение выпускников очень важно при принятии стратегических решений.

Все это позволяет обеспечивать очень гибкую систему подготовки специалистов, с максимальным учетом и запросов работодателей и с очень быстрым внедрением в учебный процесс самых передовых технологий и передачи тех знаний, которые будут востребованы завтра, а не вчера.

Переход в России к такой модели развития профессионального образования очень не прост, но только он позволит получить адекватную отдачу от инвестиций, как государственных, так и частных. Отметим некоторые трудности на этом пути и необходимые шаги для осуществления таких изменений.

В отношении высших учебных заведений:

1. Постепенный переход от сметного к грантовому финансированию всех расходов высших учебных заведений (российское законодательство предполагает реализацию такого подхода через механизм субсидий, предоставляемых на конкурсной основе). При этом грантовая поддержка каждому учебному заведению должна осуществляться исходя из независимой оценки потребностей и эффективности предлагаемого использования средств.

2. Переход к оценке эффективности деятельности вузов на основе критериев эффективности, связанных с результатом образовательной деятельности, например, процента выпускников, устраивающихся на первую работу по специальности или средней зарплатой выпускника. Такая оценка должна быть системной, охватывать все вузы, имеющие лицензию на образовательную деятельность, проводиться независимыми экспертами и обобщаться в единый рейтинг.

3. Изменение системы управления вузом с передачей полномочий по принятию решений общественным советам, научным объединениям, как на уровне всего учебного учреждения, так и на уровне отдельных структурных подразделений.

4. Дальнейшее развитие системы образовательных кредитов и переход на оплату обучения студентов как государственных, так и негосударственных вызов вузов через систему кредитов с различными гибкими механизмами их полного или частичного погашения. Широкое внедрение финансирования высшего образования через систему образовательных кредитов предоставляет много возможностей для кардинального повышения качества образования. Вместе с тем все шаги в этой сфере должны быть взвешены, ибо могут создать очаги серьезной социальной напряженности или изменить номенклатуру специальностей, в соответствии с представлениями абитуриентов о приоритетах, а не в соответствии с потребностями экономики. При этом, поскольку кредит всегда связан с конкретным абитуриентом, то реально создается механизм, при котором эффективный вуз поддерживается рублем потребителя. Государство же может взять на себя некоторые гарантии по предоставленным кредитам для банков, а так же объявить четкие правила погашения таких кредитов. В частности, если выпускник вуза идет на государственную службу или в государственное учреждение, то по мере прохождения этой службы такой кредит может гаситься государством полностью. Появиться возможность гасить кредит за своего работника и у бизнеса. Таким образом, у работодателя появляются дополнительные инструменты при заключении контракта с молодым специалистом.

5. Поддержка научной деятельности вузов, через широкое привлечение коллективов кафедр к участию в конкурсах грантов на научную деятельность. Стимулирование заказчиков научных работ к размещению заказов в высших учебных заведениях. Стимулирование переноса образовательного процесса на базу успешных научных учреждений.

Реформу можно будет считать эффективной и состоявшейся, когда вузы сами начнут инициировать изменение образовательных программ и стандартов, начнут рекламные кампании и борьбу за абитуриента, гарантируя ему трудоустройство по специальности и большую зарплату при работе по специальности. Кроме того, об успехе реформы будет свидетельствовать и появление общефедерального рейтинга высших учебных заведений, на который и абитуриенты, и родители, и работодатели опираются при принятии собственных решений и о выборе вуза, и о приеме на работу выпускника. Проведение осознанной политики в образовании позволит привлечь в эту сферу и средства современного, быстроразвивающегося российского бизнеса, который сегодня объективно заинтересован в повышении отдачи от системы высшего профессионального образования. Крупнейшие российские компании вынуждены тратить огромные деньги на доучивание выпускников вузов до уровня, который соответствует требований требованиям компаний. Очень часто молодые специалисты принимаются только на рабочие специальности и лишь через несколько лет имеют возможность претендовать на замещение инженерных должностей. Российский бизнес все больше и больше нуждается и в научно-исследовательских работах, и в грамотном консультировании по самым разным вопросам организации бизнеса. Однако, практически все средства бизнеса, выделяемые на эти расходы, не попадают высшим учебным заведениям, прежде всего из-за их неконкурентоспособности. И эта ситуация так же может быть изменена.

Что касается среднего специального образования, то тут, вероятно, надо начать движение сразу по нескольким направлениям. И первое из них — это существенное сокращение учебных мест в высших учебных заведениях и повышения повышение уровня конкурсного отбора в них, с предоставлением возможности тем, кто в вузы не попал, получить качественное среднее профессиональное образование. При этом очень многое из того, что было сказано про вузы, относитьсяотносится и к средним специальныйм учебным заведениям — это и укрепление связи с производством, и привлечение специалистов к работе в колледжах и техникумах, способных давать качественное образование. При этом колледж, сам не являясь генератором новых знаний, должен поддерживать тесную связь и с профильным бизнесом, и с высшими учебными заведениями, для того, что бы готовить технических специалистов, отвечающих современному состоянию той или иной отрасли. У колледжей и техникумов, обеспечивающих достаточно высокий уровень подготовки специалистов, должна быть возможность готовить бакалавров с выдачей соответствующих дипломов, а у студентов, получивших степень бакалавра, должна быть возможность на конкурсной основе продолжить образование в магистратуре профильного вуза на бюджетной или платной основе.

Система учебных заведений начального профессионального образования, как на базе полного, так и неполного среднего образования должна быть кардинально изменена. Очевидно, что подготовка квалифицированных рабочих для современных производств, — это достаточно дорогостоящий процесс, требующий и современного, подчас очень дорогого оборудования, и очень квалифицированных наставников. Кроме того, в современном производстве, например в автомобильной промышленности или машиностроении очень быстро происходит смена технологий и производственного оборудования. В этих условиях необходима передача действующих учреждений профессионального образования на баланс предприятий. Ибо только они могут обеспечить доступ учащихся к современному оборудованию, оплату труда мастеров, на уровне, превышающем оплату их труда на производстве, поддержание инфраструктуры учебных учреждений. При этом, безусловно, надо сохранить в государственной или муниципальной собственности те учреждения начального профессионального образования, которые готовят кадры для работы в государственных учреждениях, например, в больницах, детских садах, городских службах и иных государственных структурах. Такая передача требует глубокого и взвешенного подхода и должна сопровождаться принятием системы мер на законодательном и организационном уровнеуровнях, которая не позволит перепрофилировать учебные учреждения, использовать их в иных, кроме образовательных целях. Возможно, должен быть найден вариант, когда бизнес может лишь использовать государственное имущество, инвестируя непосредственно в развитие в образовательного процесса, получая за это некоторые преференции. В частности, средства, направляемы на образование, должны исключаться из прибыли, государство может взять на себя обеспечение необходимых социальных гарантий преподавателям, например сохранение имеющихся социальных льгот, педагогического стажа и так далее.

Особая программа модернизации должна быть предложена для средних специальных учреждений, ранее называемых техникумами. В русле всей реформы системы образования техникумы или, как ныне модно говорить, колледжи должны либо готовить бакалавров, которые после получения диплома либо идут работать на соответствующие специальности, либо готовить квалифицированных рабочих, в том числе и по высокотехнологичным специальностям, то есть становиться элитными профессионально-техническими училищами.

Сегодня изменения требований к профессиональным навыкам происходят настолько быстро, что эффективное профессиональное образование должно приобретать черты «непрерывного образования». Это относится не только к высшему, но и к среднему, и даже к начальному профессиональному образованию. Напротив, профессорско-преподавательский корпус вузов и педагогические кадры среднего и начального профессионального образования, оторванные от науки и производства, способны передавать лишь устаревшие технологии. В этих условиях быстро развивающийся российский бизнес вынужден тратить значительные средства на программы внутренней подготовки или переподготовки сотрудников. При этом в такие программы обучения включают, как собственно профессиональное образование в соответствии с требованиями производства, так и обучение лидерским и менеджерским компетенциям, навыкам работы в коллективе, планирования времени и многому другому, что еще совсем недавно преподавалась лишь на дорогостоящих тренинингах для руководителей высшего звена. При этом стоимость корпоративного обучения в расчете на одного сотрудника в ведущих российских компаниях, по оценкам, за последние три года выросла вдвое. При этом охват сотрудников программами корпоративного обучения все еще в два три раза ниже, чем в западных компаниях аналогичного типа. Кроме того, ведущие мировые корпорации и просто крупные и динамично развивающиеся компании включают в программы переподготовки сотрудников среднего и даже предпенсионного возраста, справедливо полагая, что рост производительности их труда окупит вложенные затраты.

В этой ситуации государство должно поддерживать усилия бизнеса по переподготовке специалистов. В частности, затраты на такую переподготовку должны включаться в общие производственные затраты, компании должны быть заинтересованы в обучении не только со своих специалистов, но и населения, проживающем проживающего на территории производственной деятельности, необходимым навыкам на базе своих учебных центров и программ. Со стороны государства такое сотрудничество должны развивать и службы занятости и местные органы управления образованием.

Очень важный и практически не используемый сегодня трудовой резерв — это вовлечение в трудовую деятельность лиц с ограниченными возможностями, хотя бы до уровня европейских стран. Тут нужны серьезные государственные инвестиции, прежде всего в создание доступной для них среды. В том числе и в образовательных институтах всех ступеней, в том числе и на уровне профессионального образования. Отметим, что сегодня подавляющее большинство таких учреждений не могут быть признаны доступными для инвалидов. Кроме того, сегодня в России не нашла широкого применения практика совместного обучения лиц с ограниченными возможностями в неспециализированных учебных заведениях, то есть практика «включенного образования» (inclusive education). Шаги в этом направлении необходимо предпринимать незамедлительно, прежде всего через обобщение и распространение имеющегося российского и мирового опыта. Такие программы должны финансироваться совместными усилиями государства и социально ответственного бизнеса и без сомнения найдут широкую поддержку в обществе.

Все предложенные шаги могут быть осуществлены в течение ближайших 4—8 лет, при наличии соответствующей политической воли высшего руководства страны, и при организационном подкреплении планируемых реформ на общефедеральном и региональном уровне управления образованием. В частности, необходимо переориентировать саму систему управления образованием на всех уровнях не на увеличение бюджетов и, соответственно, затрат, а на улучшение качества образования и на его структурные изменения с тем, чтобы подготовка специалистов отвечала потребностям рынка. Соответственно, и увеличение государственных затрат на образование должно происходить с одновременным переходом на проектное и целевое финансирование всех затрат. Такой подход предъявляет новые требования и к государственным служащим, ответственным за образование, а, следовательно, требует повышения уровня их квалификации, и на предусматривает оплату их труда не только в соответствии с занимаемой ими должностью, но и в соответствии с эффективностью.

В области социальной защиты сохранится приоритетность мер, совпадающих с инерционным сценарием. В целом, семьи с детьми не будут относиться к приоритетным группам для системы социальной защиты. Сама система социальной защиты станет выполнять функцию оказания помощи гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию, при размытости данного определения.

Жилищное строительство в данном варианте будет отражать трудности развертывания Национального проекта по доступному жилью с помощью рынка, ипотеки и финансовых инструментов. Сохранение высокой стоимости жилья может качнуть инструменты строительства в сторону большей роли государственных (муниципальных и региональных) ведомств. Возникнет известная проблема муниципального жилья — несколько ниже стоимость, существенно ниже совокупное качество строительства (включая среду), сложнее системы распределения жилья — больше бюрократических элементов.

Важную роль в системе социальной защиты и в целом — в оказании социальных услуг — сыграют НКО (прежде всего на муниципальном уровне). Это будет обеспечиваться выравниванием условий для всех поставщиков социальных услуг разных организационно-правовых форм, например:
  • муниципальные учреждения, некоммерческие организации, как и прочие потребители, должны оплачивать услуги ЖКХ по единым тарифам;
  • стоимость аренды помещений для муниципальных учреждений и некоммерческих организаций должна рассчитываться по единым принципам, что означает ликвидацию льгот по арендной плате для бюджетных учреждений;
  • некоммерческие организации, поставщики социальных услуг, наравне с муниципальными учреждениями должны быть освобождены от уплаты НДС, налога на землю и имущество.

Использование возможностей НКО при привлечении их к администрированию отдельных социальных программ на муниципальном уровне (возможно, в отношении отдельных групп или определенной деятельности) может повлечь уменьшение расходов на администрирование социальных программ.

Будут создаваться условия для поощрения движения региональных и местных властей в сторону демонополизации рынка социальных услуг. К примеру, будет проводиться федеральный конкурс поддержки соответствующих проектов регионов (аналогично конкурсам на поддержку проведения административной реформы). В регионах будут созданы центры некоммерческой субконтрактации в социальной сфере, т.е. нового типа ресурсные центры НКО, осуществляющие поддержку деятельности по управлению качеством по субконтрактному взаимодействию бюджетных и внебюджетных поставщиков услуг и т.п.

Необходимо стимулировать оформление и закрепление процедур участия НКО в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления. Для этой цели нужна разработка комплекса модельных административных регламентов (например, организации и проведения общественных слушаний и т.д.) и принятие реальных регламентов с обязательным проведением их независимой экспертизы.

Государственным органам при проведении изменений в социальной сфере и в формировании «обратной связи» в рамках реформы госуправления необходимо будет решить вопрос о поддержке создания информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку деятельности НКО по проведению независимой экспертизы и участию в контроле результатов реформирования. Такая деятельность, равно как и активный PR проводимых изменений, должна быть включена в комплекс мероприятий по реформированию, и может быть обеспечена финансированием негосударственных исполнителей по конкурсу.

Будет проведена дебюрократизация некоммерческой деятельности, в т.ч. уменьшение административных барьеров при регистрации НКО, исключение дублирования сведений, предоставляемых НКО в разные государственные органы, ликвидация дублирующих полномочий органов, осуществляющих контроль над некоммерческой деятельностью.

Также будут найдены решения по вопросам:
  • расширения перечня сфер предоставления грантов;
  • обеспечение формирования «эндаументов»;
  • определения порядка формирования Перечня грантодающих организаций (благополучатели которых не платят налог с полученных сумм), либо вообще этот перечень отменен;
  • расширения перечня НКО, имеющих право на получение пожертвований;
  • отмены обязанности уплаты НКО налога на прибыль при получении имуществ в безвозмездное пользование и др.

Поддержка разной самоорганизации граждан предполагает решение проблемы инфраструктуры такой гражданской активности. Государство и местное самоуправление должно должны взять на себя обязательства по обеспечению минимального доступного для инициативных групп и НКО «инфраструктурного пакета»: как минимум, в каждом городе должно быть некоторое количество помещений для проведения общественных дискуссий, собраний, пресс-конференций, семинаров и т.п.

Требуется реальное расширение пространства общественных диалогов. Необходимо обучать новое поколение государственных чиновников, поскольку оно вообще не имеет опыта (советского, перестроечного, актуального) результативных общественных обсуждений и даже просто массовых волеизъявлений. При отсутствии у них мотивов в консультировании с разными группами интересов, необходимо закладывать такие консультации в административные процедуры и регламенты, включать их в результаты их деятельности, чтобы принуждать технократическое чиновничество к выполнению процессов с такими правилами, и формировать у них соответствующие навыки.

Государственные органы должны научиться находить партнеров при проведении изменений в социальной политики политике не среди лояльных или квази общественных организаций, а созданием условий для участия в общественных диалогах «молчащих» прогрессистских групп, понимающих необходимость и общественную полезность таких изменений, в т.ч. необходимо отдавать себе отчет в цене популистского заигрывания с «уходящими» перераспределительными коалициями (ветераны, женские организации и т.д.). Необходимо уменьшать их искусственную субъектность в социальной политике, что в настоящий момент делается поддерживанием их существования в общественном информационном пространстве в обмен на их молчание по поводу имитационности властных «консультаций с общественностью».

Нужно прилагать серьезные усилия для поддержки и возрождения предпринимательских ассоциаций (общественных организаций, представляющих интересы предпринимательства), поскольку их явная дезорганизация, искусственное укрупнение и огосударствление наносит наносят серьезный ущерб разнообразию представленных в общественном пространстве интересов, в т.ч. в социальной сфере. Бизнес в обозримом будущем должен вести себя социально ответственно, что позволит сбалансировать усилия государства, бизнеса, некоммерческого сектора и самих граждан в области решения социальных проблем страны.