Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111

Вид материала

Документы

Содержание 4.4 Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки Суть проблемы Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий

Подобный материал:

• Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
• Их решения, 3402.49kb.
• В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
• Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
• Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
• Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
• В начале XXI века, 3124.44kb.
• Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
• Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
• Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.

4.4 Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки

Любой вариант стратегии, в том числе и инерционный (или тактический), предполагает действия в направлении изменений правил, регламентирующих или фактических определяющих взаимодействия между людьми в разных сферах общественной жизни, в том числе в экономике. Такого рода действия могут противоречить интересам ряда групп, некоторые из которых могут «заблокировать» достижение поставленных целей. Это является основанием для возникновения постановки и решения вопроса о целесообразности и возможности компенсационных сделок с так называемыми «лузерами-проигравшими» —, группами, которые теряют в результате предполагаемых действий по изменению правил. Подчеркнем, что в контексте решения вопроса о компенсациях интерес представляют только те «проигравшие», которые реально могут наложить вето на достижение результата — если не обычным голосованием, так иными формами голосования — «ногами» (миграция), «протестом» (массовым несоблюдением правил, даже если они уже приняты) и т.д.

Вопрос о компенсационных сделках практически всегда всплывал при проведении реформ. Достаточно вспомнить обсуждение вопроса об индексации вкладов в начале 90-х годов, вопроса о формализации де-факто прав собственности советского директората в ходе приватизации. Классическим примером разменов и компенсаций являются пакеты по достижению соглашений о вступлении новых стран в ВТО.

Вместе с тем на их значение и возможные последствия с точки зрения реализуемости и устойчивости результаты реформ редко когда обращали внимание или просто игнорировали. Редко задумывались над тем, какие возможности и механизмы компенсаций предпочтительны в той или иной ситуации. Очевидно, что само по себе формирование компенсационных схем — достаточно дорогое занятие, что обусловливает различные перспективы использования такого рода сделок. Кроме того, важно учесть, что компенсация является альтернативой принуждению. Иными словами, если не получается добиться результата не получается методом «подкупа», то тогда остается принуждение правовой правовое, а в конечном счете — физическое.

Варианты компенсаций многообразны, и можно выделить некоторые, которые могут пригодиться в ближайшие годы. Во-первых, это «прямая компенсация» — группам, чьи интересы ущемляются в результате институциональных изменений, выплачивается компенсация в денежной форме или в форме квазиденег в обмен на отказ от противодействия изменениям правил. Пример такого рода находится у всех перед глазами — это весьма неловкая «монетизация» нефинансируемых мандатов. Косвенная компенсация состоит в корректировке экономической политики, позволяющая позволяющей косвенно обеспечить рост доходов заинтересованных групп или снижение издержек производства (если речь идет о производителях). В частности, это могут быть изменение еще одного правила (или правил) в пользу ущемленной стороны и(или) корректировка режима применения данного правила относительно планировавшейся. Сюда стоит отнести попытки снижения налогов в обмен на рост их собираемости.

Суть перекрестной компенсации состоит в прямой или опосредованной передаче ресурсов группам, теряющим от институциональных изменений, в целях получения их политической поддержки. В этой области мы видим попытки расширить процесс перераспределения ресурсов между регионами. Исключающая компенсация состоит в блокировании активности сильных групп специальных интересов посредством сохранения (поддержания) их статуса (в частности, привилегий) — таких примеров каждый может найти довольно много. И наконец, политическая компенсация выражается, в частности, в назначении влиятельного лидера группы специальных интересов на высокую должность;, интернализация представительства группы интересов — постоянное явление в сложной стране с большими различиями интересов регионов и финансовых групп.

Вне зависимости от формы компенсации возникает комплекс теоретических вопросов, которых который позволяет обозначить условия успешности компенсационных сделок: (а) установлением размера компенсации, (б) разработкой механизма выплат, (в) контроля контролем за выполнением ex post (включающем процедуру идентификации нарушителя), (г) применением санкций за нарушение соглашения. В практической жизни компенсационные сделки постоянно совершаются на самых разных уровнях политической и деловой жизни и являются интуитивно очень ясным и привычным способом поддержания равновесия.

Формирование коалиций и функционирование компенсационных сделок внутренне взаимосвязаныо. Мы подчеркиваем важность проблемы для российских условий с громадным разнообразием интересов и множественностью сторон.

Риски компенсационных сделок и проблемы, которые придется решать для обеспечения результативности принимаемых решений, многообразны, но особое значение они имеют в модернизационном сценарии, поскольку именно в его рамках него проблема компенсационных сделок является системной. Размеры компенсации имеют как объективную, так и субъективную составляющую. Измерению, а точнее, количественной оценке, поддается только объективная составляющая, величина которой вне зависимости от того, считается она достаточной или нет, в принципе может быть однозначно определена как для компенсирующей, так и для компенсируемой стороны. Однако для реализации данной возможности также необходимо выполнение нескольких условий. Проще всего можно было бы договориться о денежной компенсации, так как издержки количественной оценки в данном случае минимальны. Но и в этом случае неопределенной может быть покупательная способность денег. Таким образом, для обеспечения эффективности денежной компенсации необходимо либо создание условий стабильности покупательной способности денег, либо индексирования индексирование компенсаций. Однако в последнем случае возникает проблема с определением размеров индексирования.

Соглашение о компенсации предполагает создание особой структуры управления сделкой, которая отвечает за адресность доставки соответствующих «платежей» компенсируемым (стандартная проблема категорийности), а также их своевременность и полноту. В этом случае возникает дополнительная проблема управления поведением исполнителя как для тех, кто выплачивает компенсацию, так и для тех, кто ее получает.

Неэффективность соглашений с исполнителями обусловит рассеивание потока компенсаций и самоуничтожение соглашения. Вот почему самостоятельный вопрос — способ создания гарантий компенсаций. Говоря о механизме контроля, следует подчеркнуть важность проблемы надежности обязательств, предотвращения недобросовестного поведения каждой из сторон. В этом плане большое значение имеет величина издержек для федеральных властей или другой группы, необходимых для изменения правил, определяющих в соответствии с достигнутым соглашением механизм компенсаций.

Поскольку выполнение компенсационного соглашения требует времени, а в условиях неопределенности не все обстоятельства в будущем могут быть предусмотрены, то возникает вопрос об адаптации соглашения к изменениям, которые не были учтены. Адаптация предполагает возможности пересмотра или уточнения условий первоначального соглашения. В свою очередь, возможности такого пересмотра должны быть предусмотрены в первоначальном соглашении. Другой вариант — существование общего понимания возможностей и способов урегулирования спорных вопросов. Наконец, если компенсации имеют форму, в которой их достаточно легко измерить и вопрос споров относительно их размера споров не возникает, а институциональные изменения локальны, то санкции могут быть наложены третьей стороной. Наиболее сложной в данном плане оказывается ситуация, когда изменяются системообразующие правила и все стороны отношений вовлечены в данный процесс. Тогда возникает необходимость выработки особого механизма. Сложность вопроса применимости механизма компенсаций для правил, образующих институциональную среду, обусловлена еще и тем, что соглашение по поводу компенсаций, как правило, должно быть самовыполняющимся, иногда в течение длительного времени.

Пример компенсаций является одним из ключевых для всей системы правила проведения реформ, которые часто не учитывают. Институциональный дизайн реформ требует времени, но исключает поспешность и «простые» рецепты. Суть проблемы состоит в том, что институты, состоящие из правил и обеспечивающих их соблюдение механизмов, имеют значение для экономического развития, экономического роста — это общеизвестно среди экономистов. Слышали об этом и политики, но в практическом плане наблюдается не то что драматическая недооценка роли инвестиций в качество самого процесса реформирования как изменения формальных правил (законов, указов, постановлений) и поддерживающих их механизмов (вне зависимости от того, что именно реформируется), а практически полное непонимание или игнорирование такого значения.

В начале этого десятилетия была попытка подойти к вопросу о подходах кправильной организации проведениюя реформ. В первую очередь, речь идет о способах разработки, обсуждения, мониторинга исполнения законов, которые имеют системное значение и сопряжены со значительными экономическими эффектами. Причем, это необязательно только законы, направленные на регулирование предпринимательской деятельности. Достаточно вспомнить уже упоминавшуюся историю с монетизацией льгот, несколько других спорных или не слишком подготовленных реформ. Варианты подхода к разработке реформ, которые, скорее всего, будут проводиться в рамках любой из перечисленных стратегий, драматически различаются.

Суть проблемы. То, что институты, состоящие из правил и обеспечивающих их соблюдение механизмов, имеют значение для экономического развития, экономического роста, — общеизвестно среди экономистов. Слышали об этом и политики, но в практическом плане наблюдается не то что драматическая недооценка роли инвестиций в качество самого процесса реформирования как изменения формальных правил (законов, указов, постановлений) и с поддерживающих их механизмов (вне зависимости от того, что именно реформируется), а практически полное игнорирование такого значения.

Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий

Стратегия «Рантье»

Данная стратегия предполагает сохранение неизменными как способа реформирования, так и государственного регулирования в отдельных сферах и отраслях. Сворачивание процесса реформирования, ограничение действиями, направленными на корректировку результатов кризисных явлений, но не их причин. При этом существует серьезная угроза институционального регресса при экономии ресурсов в краткосрочной и среднесрочной перспективах на развитии институционального базиса.

Стратегия «Мобилизация»

Данный вариант также предполагает сохранение неизменными как способа реформирования, так и государственного регулирования. Разочарование от низких темпов модернизации страны, желание ускорить процессы развития сверху, вполне может толкнуть страну по данному пути при поддержке бюрократии, которая с удовольствием возглавит процесс. Возможно частичное изменение правил, позволяющих повысить эффективность использования ресурсов в случае ухудшения ситуации в общественных финансах.

Стратегия «Инерция»

Сохранение неизменным как способа реформирования, так и государственного регулирования: минимальное общественное обсуждение проектов нормативно-правовых актов (НПА), отсутствие специальной техники оценки НПА через призму различных вариантов решения одной и той де же проблемы, а также выгод, издержек и рисков основных целевых групп. Соответственно, минимальны прямые бюджетные расходы на формирование нормативно-правовой базы и мониторинг результативности применении применения законодательства.

Стратегия «Модернизация»

Изменение способов реформирования и государственного регулирования. Выбор стратегии «Модернизация» предполагает с высокой вероятностью выбор метода формирования институциональной среды ведения предпринимательской деятельности, который используется во многих развитых странах.

1. Разработка и применение стандартов оценки регулирующего воздействия при разработке или оценке целесообразности сохранения действующих норм, регулирующих предпринимательскую деятельность. Оценка регулирующего воздействия — это процесс определения основных проблем и целей регулирования, идентификации основных опций достижения цели и анализа преимуществ и недостатков каждой опции. Оценка может проводиться как органом, предлагающим введение мер регулирования в той или иной сфере, так и группой экспертов. Отчет о регулирующем воздействии может входить в комплект сопроводительных документов к проекту соответствующего нормативно-правового акта. Оценка регулирующего воздействия может применяться на всех уровнях принятия регулирующих решений (федеральном, региональном, муниципальном).

2. Оценка регулирующего воздействия потребует существенного расширения эмпирической базы, экономических и социологических исследований для подготовки сбалансированных решений по содержанию и целесообразности принятия (сохранения) нормативно-правового акта.

3. В рамках нового подхода к построению законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, а также их примененияприменению, потребуется применение использование сравнительного анализа альтернативных вариантов решения одной и той же задачи (проблемы). Причем, основным должен быть принцип нецелесообразности решения проблемы методом государственного регулирования. Если же другие варианты доказывают свою неработоспособность (сравнительную неэффективность), то варианты государственного регулирования должны отбираться, но на основе презумпции нецелесообразности использования самого жесткого варианта.