Законопроектная инициатива
| Вид материала | Закон |
- Законопроектная инициатива, 2066.97kb.
- Автономной Республики Крым проводит набор специалистов для обучения в 2010 году, 34.58kb.
- Центральная азиатская инициатива устойчивому развитию: прогресс и перспективы подготовлено, 120.49kb.
- Законопроектная деятельность фракции, 213.1kb.
- Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» ипути её реализации, 371.16kb.
- Учебно научная конференция для учащихся 8-11 классов общеобразовательных учреждений, 380.29kb.
- Издание выпущено в свет при содействии Федеральной целевой программы книгоиздания России, 7172.04kb.
- Итоги областной учебно-научной конференции «Инициатива молодых». 11 апреля по адресу, 932.67kb.
- Общественная Инициатива «Гражданин и Армия», 1600.98kb.
- Общественная Инициатива «Гражданин и Армия», 311.28kb.
ЗАКОНОПРОЕКТНАЯ ИНИЦИАТИВА
От редакции
На страницах нашего журнала впервые публикуется авторский законопроект консолидированного международного акта, включающего положения международных договоров, формирующих правовую базу таможенного союза. В этом номере мы публикуем первую часть научно-правового обоснования необходимости разработки и принятия такого документа. Вторая часть, с текстом законопроекта, будет опубликована в следующем номере журнала.
Данный законопроект (Свод актов о Едином порядке регулирования внешнеторговой деятельности государствами – участниками Таможенного союза) и научно-правовое обоснование к нему были подготовлены в 2009 г. авторским коллективом в составе доктора юридических наук, профессора, члена-корреспондента Российской академии образования Ю.А. Дмитриева и кандидата юридических наук, специалиста в области таможенного регулирования и контроля А.Р. Кондратюка по заказу Министерства экономического развития РФ. Однако по не объясненным авторам причинам на заключительном этапе работ данный законопроект не был принят Минэкономразвития России как исполненный заказ.
Тем не менее авторы, Ю.А. Дмитриев и А.Р. Кондратюк, сочли необходимым обнародовать на страницах печатного издания свои научные разработки и текст законопроекта в целях ознакомления научной юридической общественности с данной проблемой и новой концепцией, которые авторы вложили в данный законопроект. Изложенные ниже идеи могут стать полезными как для ученых, так и для органов государственной власти РФ, которые, обсуждая или принимая законодательство в сфере таможенного регулирования, могут обратиться к опубликованным актуальным авторским идеям.
КОММЕНТАРИЙ К ПРОЕКТУ
КОНСОЛИДИРОВАННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО АКТА, ВКЛЮЧАЮЩЕГО ПОЛОЖЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ, ФОРМИРУЮЩИХ ПРАВОВУЮ БАЗУ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА
На заседании межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества1 (далее – ЕврАзЭС), который также является высшим органом Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана, президенты трех стран объявили о создании Таможенного союза.
По итогам переговоров был подписан пакет документов, определивших работу нового экономического объединения. Как сообщила пресс-служба Президента РФ, в этот пакет вошли документы о реализации Плана действий по формированию Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, о вопросах организации деятельности комиссии Таможенного союза, об экспертном совете в рамках Таможенного союза. Кроме того, лидеры трех государств подписали Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза, документы о едином таможенно-тарифном регулировании в Таможенном союзе, о единой системе мер нетарифного регулирования в отношении третьих стран в Таможенном союзе, об интегрированной информационной системе внешней и взаимной торговле Таможенного союза и о создании Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС.
Согласно договоренностям между государствами – участниками ТС, с 1 января 2010 г. на территории государств, входящих в организацию, вступает в силу Единый таможенный тариф, а с 1 июля 2010 г. будет введен в действие Таможенный кодекс ТС. На пресс-конференции, состоявшейся по завершении саммита, Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что формирование ТС должно стать серьезным шагом на пути к единому экономическому пространству. Глава Российской Федерации подчеркнул, что Москва, Минск и Астана договорились всемерно способствовать присоединению других стран к ТС1.
Хотя процесс создания ТС идет полным ходом, необходимость его создания по-прежнему вызывает дискуссии, в том числе, в России и в государствах-участниках: в разных отраслях экономик государств – участников ТС по-разному относятся к созданию союза, процесс создания ТС идет в отрыве от согласованных действий по повышению конкурентоспособности (эффективности) национальных экономик государств-участников; не устранены проблемы между государствами ТС в торговле сельхозтоварами, акцизными товарами и энергоносителями; отсутствует в рамках ТС единая программа импортозамещения и поддержки экспортно-ориентированных отраслей национальных экономик, что приведет к потерям национальных бюджетов от снижения таможенных поступлений2.
В этой связи, как нам представляется, создание консолидированного международного акта, направленного на развитие торговли и инвестиций между государствами-участниками, укрепление их экономических потенциалов, а также повышение конкурентоспособности национальных экономик на внешних рынках, – вопрос особой важности, так как применение единого порядка регулирования внешнеторговой деятельности является основой и необходимым условием для создания торгово-экономического образования ТС.
Отчет о НИР (завершающий, дополненный)3 включает введение, четыре раздела, заключение, приложение и список использованных источников.
Во введении определена актуальность и важность поставленной проблемы исследования системы международных договоров, а также разработки структуры консолидированного международного акта в свете окончания формирования правовой базы ТС и экономической интеграции государств – участников ТС.
В первом разделе представлен обзор и анализ проблем законодательства РФ, регламентирующего применение запретов и ограничений при осуществлении внешнеторговой деятельности. Здесь же рассматриваются основные направления и формы систематизации законодательства. Результаты этого раздела служат информационной базой, позволяющей понимать степень интеграции российского законодательства с нормами международного права.
Во втором разделе представлен анализ положений международных договоров, формирующих правовую базу Таможенного союза; рассмотрен правовой статус международных договоров с точки зрения состояния и полноты правового регулирования, совместимости либо несовместимости их положений, дополнения или прекращения их отдельных положений.
Третий раздел отчета о НИР посвящен анализу алгоритма технико-юридической систематизации международных договоров, заключенных в рамках обязательств по соглашениям о Таможенном союзе.
В четвертой части предложена структура консолидированного международного акта, определены положения действующих в рамках ТС договоров и обоснована необходимость создания дополнительных положений, регламентирующих порядок регулирования внешнеторговой деятельности.
В заключении представлены выводы и предложения об использовании научно-практических результатов.
Отчет изложен на 93 страницах (Приложение – 161 с.), список использованных источников включает 30 наименований.
Результаты исследований способствуют интеграции государств – участников ТС в мировую экономическую систему и могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, регулирующих вопросы внешней торговли.
I. Основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации
1.1. Законодательство РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности
Как показывает мировой опыт, чрезвычайно важно для любого государства, присоединяющегося к процессам международной интеграции, осуществить в национальной правовой системе комплекс мероприятий, ориентированных на регулирование социально-экономических аспектов, связанных с внешнеторговой деятельностью.
Представляется, что ключевое место в вопросах доступа на внутренний рынок иностранных товаров и услуг должно занимать законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, ориентированное на защиту национальной экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, т.е. выполнять совместно с таможенным законодательством ряд функций, наиболее важными из которых являются протекционистская, фискальная, охранительная, интеграционная.
Основой нормативно-правовой базы государственного регулирования внешнеторговой деятельности в России является Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»1 (далее – Закон).
Закон определяет основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, полномочия РФ и субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов страны.
Основной целью Закона является защита экономических интересов российских производителей товаров в случаях возросшего, демпингового или субсидируемого импорта в Россию.
Следует иметь в виду, что данный Закон тесно связан с рядом других законов, например с Таможенным кодексом РФ, Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»1.
Среди подзаконных актов, задействованных в административно-правовом регулировании внешнеторговой деятельности, следует обратить внимание, например, на постановления Правительства РФ, касающиеся ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин на отдельные виды товаров; порядка применения антидемпинговых пошлин; установления квот на экспорт некоторых видов товаров; защиты российских производителей той или иной продукции; введения или отмены лицензирования импорта товаров; трансграничного перемещения отходов; мер государственной поддержки отдельных сфер производства и услуг; введения сертификатов на продукцию; контроля и государственной экспертизы внешнеэкономической деятельности; государственной регистрации видов товаров, производимых в России или ввозимых в страну; особого порядка экспорта и импорта специфических товаров (например, ядерных материалов); правил маркировки товаров; транзита товаров; реализации международных соглашений о торговле некоторыми видами товаров; определения ущерба в случаях импорта товаров, субсидируемых иностранными государствами, и демпингового импорта; паспортов транспортных средств; государственного регулирования внешнеторговых бартерных сделок; конкурсов и аукционов по продаже квот на экспорт и импорт товаров, работ, услуг; защиты потребительского рынка России от проникновения некачественных импортных товаров; применения схемы преференций России к товарам развивающихся стран; централизованных закупок по импорту; лицензирования и квотирования экспорта и импорта товаров, работ, услуг; порядка определения таможенной стоимости ввозимых товаров; регулирования реэкспорта и т.д.
В свете указанной системы нормативных актов Закон предстает как некий правовой стержень, скрепляющий огромное число актов разного уровня.
Вместе с тем в российской правовой системе существует комплекс проблем, не получивших достаточного нормативного закрепления либо связанных с институциональными особенностями правовой системы, в целом оказывающих существенное влияние на действующие режимы, связанных с перемещением товаров, работ и услуг через таможенную границу.
Необходимо отметить, что на данном этапе не полностью урегулировано национальное законодательство и слабо обеспечены на институционально уровне вопросы миграции, в том числе незаконной, и деятельности иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и других лиц на территории России. Большой проблемой во многих аспектах является легальное безвизовое передвижение лиц, принадлежащих юрисдикции государств – членов СНГ, внутри СНГ, осуществляющееся на основании международно-правовых актов Содружества Независимых Государств.
Надо признать, что, помимо необходимости существования на национальном уровне развитого правового регулирования защиты внутреннего рынка, необходимо, чтобы правовая система государства была в целом сбалансирована и в комплексе нормально функционировала. Кроме того, государство должно защищать интересы своего внутреннего рынка и частных лиц, в том числе, через участие в международных договорах и соглашениях, оказывающих непосредственное влияние на внутренние режимы государства, или выход из них.
1.2. Соблюдение запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу в таможенном законодательстве РФ
В соответствии со ст. 13 ТК РФ при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу должны соблюдаться запреты и ограничения, установленные законодательством РФ. Обеспечение соблюдения установленных запретов и ограничений – одна из функций таможенных органов, перечисленных в ст. 403 ТК РФ.
Запреты и ограничения по Таможенному кодексу РФ 2003 г. соответствуют понятию меры экономической политики1, которое использовалось в Таможенном кодексе РФ 1993 г. и под которым понимались квотирование, лицензирование и установление минимальных и максимальных цен. В редакции Закона появляется понятие меры нетарифного регулирования. Однако законодатель не дал точного определения нетарифным мерам государственного регулирования внешнеторговой деятельности. К их числу были отнесены меры экономической политики (квотирование, лицензирование) и иные запреты и ограничения.
Попытка дать перечень мер нетарифного регулирования была предпринята в Соглашении о единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза2 (Москва, 1997 г.), которое Россия ратифицировала в 1999 г. (Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 15-ФЗ3). В статье 2 Соглашения к мерам нетарифного регулирования отнесены:
- государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных товаров;
- экспортный контроль;
- количественные ограничения экспорта и (или) импорта;
- запреты или ограничения экспорта и (или) импорта;
- участие в выполнении международных экономических санкций;
- технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования, а также контроль за качеством ввозимых товаров.
Таможенный кодекс РФ использует понятие запреты и ограничения, понимая под ним разрешенные международным правом меры нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности экономического и неэкономического характера.
Для определения системы и структуры мер нетарифного регулирования необходимо дать их понятие. Исследования этого вопроса проводились такими международными организациями, как ВТО, Международная торговая палата, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международный банк реконструкции и развития. Необходимость в подобных исследованиях возникла в связи с усилением влияния ряда развитых государств на состояние международной торговли, что потребовало установления на соответствующем уровне определенных ограничений такого влияния. Наиболее значимым практическим результатом этой работы является ГАТТ и другие соглашения ВТО, принятые в его развитие. Используя результаты таких исследований, можем дать мерам нетарифного регулирования следующее определение: механизм государственного регулирования внешней торговли, заключающийся в установлении каких-либо ограничений или препятствий, кроме тарифов, свободной международной торговле. Следует отметить, что под такое определение подпадает и установление обязанности соблюдать таможенные формальности, однако российское законодательство не рассматривает его таковым.
В целях устранения возможностей дискриминации в международной торговле ВТО установлены определенные запреты и ограничения на применение государствами – участниками ВТО отдельных мер нетарифного регулирования внешней торговли. Таким образом, понятие меры нетарифного регулирования включает в себя и разрешенные, и запрещенные (например, установление минимальных цен для таможенных целей, субсидирование экспорта и т.п.) в международном праве методы государственного воздействия на внешнеторговую деятельность. В этой связи использование данного понятия в Таможенном кодексе РФ с учетом интересов России на международной арене было бы некорректно. Согласно ст.15 Конституции РФ, ТК РФ может выступать как механизм реализации только тех мер нетарифного регулирования, которые не вступают в противоречие с международными обязательствами РФ. При этом определение используемых в России мер нетарифного регулирования не относится к сфере регулирования Таможенного кодекса. Вследствие этого при определении подлежащих применению запретов и ограничений на перемещение товаров через таможенную границу РФ в нем используется формулировка, содержащая отсылку к законодательству РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ, регламентирующий в настоящий момент основы внешнеторговой деятельности, под мерами нетарифного регулирования понимает количественные ограничения и иные запреты и ограничения экономического характера. Меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов, т.е. не носящие экономического характера, выделены в самостоятельный метод государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Такое разделение на две группы соответствует классификации мер нетарифного регулирования, приемлемой в мировой практике.
Установление запретов и ограничений не экономического характера может быть обусловлено соображениями общественной морали, обеспечением общественного порядка, безопасности и обороноспособности государства, охраной жизни и здоровья людей, животных или растений, охраной национального достояния, имеющего художественную, историческую или археологическую ценность (ст. 32 Закона). Согласно ст. 158 ТК РФ, соблюдение таких запретов и ограничений не зависит от заявляемого в отношении товаров таможенного режима, что корреспондирует ст. 58 ТК РФ. Указание на применение всех ограничений в качестве условия таможенного режима выпуска для внутреннего потребления дополнительно подчеркивает их обязательность.
Примером запрета, не носящего экономического характера, может служить запрет на ввоз печатной продукции, кино-, фото-, аудио- и видеоматериалов, направленных на пропаганду фашизма, возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, введенный Указом Президента РФ от 23 марта 1995г. № 310 «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма»1.
Ограничениями не экономического характера на ввоз отдельных видов товаров является обязательное подтверждение их соответствия установленным техническим2 (в том числе сертификация3), фармакологическим4, санитарным5, ветеринарным6, фитосанитарным7 и экологическим8 стандартам и требованиям, опробование и клеймение9. По терминологии ВТО, это так называемые технические барьеры. Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле10 регламентирует правила их применения таким образом, чтобы они не стали инструментом достижения государством своих экономических интересов путем создания произвольных и неоправданных препятствий в допущении иностранных товаров на свой внутренний рынок. Признавая необходимость в установлении санитарных и фитосанитарных мер, ВТО в соответствии с Соглашением о применении санитарных и фитосанитарных мер определяет, что их негативное воздействие на торговлю должно быть сведено к минимуму. К допускаемым ограничениям неэкономического характера относятся ограничения, относящиеся к внешней торговле такими товарами, как оружие и боеприпасы, культурные ценности (ст. XX и XXI ГАТТ/ВТО). Такие ограничения могут быть выражены в установлении государственной монополии на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров исходя из интересов национальной безопасности и международных обязательств государства, в силу которых оно обязано полностью контролировать ввоз, производство, внутреннее потребление таких товаров и их реализацию на внешних рынках. В России введена государственная монополия на ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ1, ввоз (вывоз) продукции военного назначения2.
Соблюдение приведенных запретов и ограничений обеспечивает разрешительная система, которая осуществляется через контроль таможенных и иных уполномоченных государственных органов (представление разрешений, лицензий).
Целями установления запретов и ограничений экономического характера, которые ранее именовались мерами экономической политики, является защита экономических интересов государства. К таким мерам следует отнести эмбарго (запрет на ввоз товаров из определенной страны), запреты на ввоз отдельных товаров (например, согласно Федеральному закону от 31 марта 1999 г. № 61-ФЗ1, такой запрет в целях защиты интересов отечественных производителей действовал в отношении этилового спирта в период с 6 мая 1999 г. по 1 января 2002 г.), установление количественных ограничений, лицензирование, квотирование, предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, импортная квота, применение антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин.
В настоящее время наиболее используемыми ограничениями экономического характера, применяемыми к импорту, являются лицензирование и квотирование ввоза товаров на таможенную территорию России. При помощи этих инструментов государство может защищать интересы отечественных товаропроизводителей от дезорганизующего влияния иностранной конкуренции, удерживая импорт отдельных иностранных товаров на строго определенном уровне, увеличивая или сокращая его по отношению к внутреннему рынку. Механизм лицензирования и квотирования внешнеторговой деятельности утвержден постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. № 1299 «О порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже квот при введении количественных ограничений и лицензировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации»2.
Определение товаров, импорт которых лицензируется, осуществляется путем издания постановлений Правительства РФ. Перечень таких товаров приведен в Приказах ГТК России от 19 марта 1996 г. № 150 «О лицензировании импорта отдельных видов товаров»3, от 17 апреля 2000 г. № 311 «О лицензировании импорта ковров и текстильных напольных покрытий, происходящих из Европейского союза»4 и др. Выдачу лицензий осуществляет Минэкономразвития России через своих уполномоченных в регионах. Получение лицензий на импорт может быть обусловлено соблюдением дополнительных требований, например получением согласования на ввоз товаров в контролирующем органе (министерстве). Если товар подлежит квотированию, то необходимо при получении лицензии представить в Минэкономразвития России документы, подтверждающие выделение квот.
Квотирование, представляющее собой количественное ограничение размера импорта (экспорта), может осуществляться с помощью так называемых общих (нераспределенных), индивидуальных (распределенных), сезонных и других видов лимитов (квот). Победителю конкурса или аукциона по продаже квоты выдается лицензия, которая служит подтверждением наличия у лица права на ввоз квотируемых товаров.
Особое место в рамках допускаемых мер нетарифного регулирования экономического характера занимают антидемпинговые, компенсационные и специальные пошлины. Международными основами применения указанных мер являются ст. VI ГАТТ/ВТО и Соглашение по применению ст. VI ГАТТ (Антидемпинговый кодекс). В России эти вопросы регулируются Законом РФ «О таможенном тарифе»1, Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»2.
Общим условием для применения указанных пошлин является то, что они могут вводиться только тогда, когда ввоз товаров наносит или может нанести ущерб отечественным производителям подобных товаров. В зависимости от обстоятельств, послуживших причиной такого ущерба, проводится дифференциация названных мер нетарифного регулирования. Так, для антидемпинговой пошлины это – занижение импортером цены товара по сравнению с его нормальной ценой в стране экспорта; для компенсационной пошлины – использование при производстве или экспорте товаров субсидий иностранного государства, а для специальной пошлины – значительное увеличение количества импортируемых товаров.
Для введения этих видов пошлин требуются предварительные специальные расследования. В соответствии с Положением о проведении расследования, предшествующего введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 2741, такое расследование проводит Минэкономразвития России на основании заявления, поданного российскими товаропроизводителями от имени отрасли российской экономики, или заявления органа исполнительной власти субъекта Федерации. Специальная пошлина на сельскохозяйственные товары может вводиться без проведения расследования, но только до окончания календарного года, в котором введена указанная пошлина, и в размере, не более чем на одну треть превышающем ставку таможенной пошлины на такой товар. В отношении размера антидемпинговой и компенсационной пошлины также установлены ограничения. Так, ставка антидемпинговой пошлины не должна превышать размера демпинговой маржи (разница между нормальной ценой товара и заниженной экспортной ценой), а ставка компенсационной пошлины – размера установленной иностранным государством (союзом иностранных государств) субсидии в расчете на единицу соответствующего товара при импорте его в Россию.
Федеральный закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» определяет порядок введения, сроки действия, пределы пошлин применительно к каждому виду товаров. Данный Федеральный закон предусматривает возможность в исключительных случаях, когда задержка введения защитных мер грозит причинить непоправимый существенный ущерб какой-либо отрасли российской экономики, временно установить указанные пошлины до окончания расследования. Уплачиваемые в этот период пошлины не перечисляются в федеральный бюджет до решения вопроса о введении специальной, антидемпинговой или компенсационной пошлины. Если по итогам расследования они введены не будут, уплаченные суммы временных пошлин подлежат возврату их плательщикам. ВТО предусматривает возможность распространения действия указанных мер на период (30 дней), предшествовавший началу расследования (ст. 10 Соглашения по применению ст. VI ГАТТ).
В международной классификации к нетарифным барьерам отнесены меры, предпринимаемые таможенными органами в целях защиты прав лиц на интеллектуальную собственность, представляющие собой дополнительные препятствия для международной торговли. Однако ВТО и все развитые государства поддерживают применение в таможенном регулировании указанных мер. Это является следствием возрастающего объема торгового оборота контрафактной продукции, что вызывает необходимость установления более эффективных мер, направленных на обеспечение прав владельцев интеллектуальной собственности.
Статья 36 Закона предусматривает возможность установления в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ запретов и ограничений на импорт и экспорт результатов интеллектуальной собственности, в том числе исключительных прав на них.
II. Анализ положений международных договоров, формирующих правовую базу ТС
Поскольку письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 октября 2004 г. № Д12- 3764 «Об отчете по первому этапу выполнения научно-исследовательской работы» признано «несоответствие результатов выполнения первого этапа» НИРа, проведем анализ нормативных правовых договоров, предоставленных Заказчиком в качестве правовой базы формирования ТС.
Представленные договоры условно можно подразделить на следующие группы1:
- рамочные, т.е. международные договоры, носящие институциональный характер и устанавливающие структуру и принципы функционирования ТС, этапы его формирования, органы ТС, их задачи, функции и полномочия;
- международные договоры, подробно регулирующие вопросы, регламентирующие деятельность ТС (соглашения, определяющие методы и способы таможенно-тарифного регулирования и соглашения, определяющие методы и способы нетарифного регулирования на единой таможенной территории ТС).
Рассмотрим положения международных договоров на предмет оценки состояния и полноты правового регулирования правовой базы ТС.
2.1. Обзор норм общего порядка
К этой группе нормативных правовых актов относятся (согласно Приложению № 1):
- Договор о создании единой таможенной территории и формирования таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.);
- Протокол о внесении изменений в договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. (Душанбе, 6 октября 2007 г.);
- Договор о Комиссии таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.);
- Соглашение о Секретариате Комиссии таможенного союза (Москва, 12 декабря 2008 г.);
- Соглашение о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в таможенном союзе (Москва, 25 января 2008 г.);
- Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним (Душанбе, 6 октября 2007 г.);
- Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 6 октября 2007 г. № 1 «О формировании правовой базы таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза»;
- Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 6 октября 2007 г. № 346 «О формировании правовой базы таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза».
Хотелось бы обратить внимание на то, что Заказчик не включил в данный перечень ряд основополагающих, по нашему мнению, документов направленных на формирование ТС и Единого экономического пространства, в частности, на:
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности при объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации (Москва, 12 апреля 1994 г.)1;
- Соглашение о создании зоны свободной торговли (Москва, 15 апреля 1994 г.)2;
- Договор о создании Экономического союза (Москва, 24 сентября 1994 г.)3;
- Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 6 января 1995 г.)4 и Соглашение Республики Беларусь и Российской Федерации с Республикой Казахстан о Таможенном союзе от 20 января 1995 г.1 (далее – Соглашения о ТС);
- Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.)2;
- Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.)3.
Следует учитывать, что создание ТС является составной частью создания ЕврАзЭС и положение актов, формирующих правовую базу ТС, во многом корреспондируют нормам о создании ЕврАзЭС.
Мы считаем, что первую группу документов необходимо анализировать в комплексе с предложенными международными договорами, поскольку они являются действующими. Попытка же ограничить себя только предложенными (Приложение № 1) документами может привести к негативной для России ситуации, аналогичной решению Экономического Суда СНГ № 01-1/2-97 (Москва, 15 сентября 1997 г.).
Договор о создании единой таможенной территории и формирования таможенного союза, подписанный в Душанбе 6 октября 2007 г. (далее – Договор), является административным документом, определяющим последовательность завершения формирования ТС, но не устанавливающим конкретные сроки.
Так, в соответствии с Договором фактом завершения формирования ТС является (ст. 2):
- выполнение мероприятий по:
а) установлению и применению единого таможенного тарифа и иных единых мер регулирования внешней торговли с третьими странами;
б) установлению и применению в отношениях с третьими странами единого режима торговли;
в) установлению и применению порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие;
г) установлению и применению единых правил определения страны происхождения товаров;
д) установлению и применению единых правил определения таможенной стоимости товаров;
е) установлению и применению единой методологии статистики внешней и взаимной торговли товарами;
ж) установлению и применению унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы;
з) учреждению и функционированию органов Таможенного союза, осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий, наделенных Сторонами;
- объединение таможенных территорий Сторон в единую таможенную территорию;
- решение высшего органа о завершения формирования ТС1.
Как вытекает из вышеизложенного, только после выполнения четкого перечня мероприятий государства-участники могут приступить к этапу объединения таможенных территорий2. В этой связи хотелось бы обратить внимание Заказчика на установление и применение:
- единой методологии статистики внешней и взаимной торговли товарами. Данный вопрос регламентируется Соглашением о ведении таможенной статистики внешней и взаимной торговли товарами Таможенного союза, в соответствии с которой на единой таможенной территории ведется таможенная статистика внешней торговли товарами и статистика взаимной торговли товарами ТС. В проекте ТК ТС (гл. 5) на таможенные органы возложена обязанность ведения таможенной статистики внешней торговли товарами и специальной таможенной статистики. Таким образом, вопрос ведения статистики взаимной торговли товарами ТС выпал из правового регулирования1;
- унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы. Как следует из проекта ТК ТС, разработчики отказались от понятия таможенных режимов, хотя это одно из ключевых понятий законодательства государств – участников ТС2.
Положения ст. 2 Договора не соответствуют нормам, заложенным в ст. 2 Соглашения о ТС, о мероприятиях, необходимых для формирования ТС, и сроках их проведения. Так, в п. 1.2 Соглашения о ТС определено, что на первом этапе формирования ТС, предшествующем созданию единой таможенной территории, должна произойти унификация внешнеторгового, таможенного, валютно-финансового, налогового и другого законодательства, затрагивающего внешнеэкономическую деятельность.
Договор не содержит подобного требования и предусматривает лишь осуществление мероприятий, касающихся режима торговли товарами.
В этой связи необходимо рассмотреть нормы Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (далее – Договор о ТСиЕЭП), определяющего поэтапное создание институтов ТС и их содержание. Так, в соответствии со ст. 2 Договора о ТСиЕЭП окончание формирования ТС является основой создания Единого экономического пространства.
Стремление обеспечить завершение формирования ТС основано на функционировании режима свободной торговли, поэтапном установлении единого порядка регулирования внешнеторговой деятельности и исполнении обязательств, вытекающих из принципов и положений Соглашений о ТС (ст. 20).
В Договоре о ТСиЕЭП впервые четко определен круг вопросов, подлежащих урегулированию, и институтов, подлежащих созданию (ст. 21):
а) единая таможенная территория;
б) общий таможенный тариф;
в) режим, не допускающий каких-либо тарифных и нетарифных ограничений (лицензирование, квотирование) во взаимной торговле, за исключением случаев, предусмотренных Договором;
г) упрощение и последующая отмена таможенного контроля на внутренних таможенных границах;
д) однотипные механизмы регулирования экономики и торговли, базирующиеся на универсальных рыночных принципах хозяйствования и гармонизированном экономическом законодательстве;
е) органы управления;
ж) единая таможенная политика и применение единых таможенных режимов.
Только после выполнения перечисленных выше условий ТС можно рассматривать в качестве торгово-экономического объединения.
Как представляется, дополнительное требование к установлению единого порядка регулирования внешнеэкономической деятельности содержится в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности при объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации (Москва, 12 апреля 1994 г.). В соответствии со ст. 1 этого документа единый порядок устанавливается при принятии решений в областях:
-объединения денежной системы РБ с денежной системой РФ;
- установления торгового режима в отношениях с третьими странами;
- тарифного и нетарифного регулирования в области внешнеэкономической деятельности;
- валютного регулирования и валютного контроля внешнеэкономических операций;
- порядка применения временных ограничений во взаимной торговле и в торговле с третьими странами.
Еще одним немаловажным моментом Договора является определение термина таможенный союз (ст. 1); это определение отличается от толкования данного термина, данного в ст. 1 Соглашения о ТС, в соответствии с которым ТС должен характеризоваться наличием однотипного механизма регулирования экономики в унифицированном законодательстве (подп. б) п. 2 ст. 1).
Кроме того, Договор содержит противоречие, касающееся применения ограничений экономического характера: согласно ст. 1 Договора, единственными разрешенными ограничениями экономического характера в ТС являются специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, а в ст. 3 определено, что, помимо указанных мер, могут применяться и дополнительные. Но эти критерии введения ограничительных мер, предусмотренные в ст. 3 Договора, не соответствуют условиям ограничения взаимной торговли, определенные Соглашением о ТС (п. 1 ст. 5).
2.1.1. Определение положений действующих в рамках ТС договоров, сохраняющих свою силу, подлежащих изменению, дополнению или прекращению своего действия в связи с принятием консолидированного акта
Таким образом, настоящий Договор является декларацией о намерениях, содержащей «заниженные требования» к условиям формирования ТС, по сравнению с теми, что содержатся в международных договорах, формирующих правовую базу ТС, и в документе, декларирующем принципы переходного периода:
• до момента создания единой таможенной территории, если действующими между Сторонами двусторонними международными договорами предусматривается более благоприятный режим в отношении таможенных пошлин и сборов, взимаемых в связи с импортом или экспортом товаров, методов взимания таких пошлин и сборов, правил и административных процедур, применяемых во взаимной торговле товарами между Сторонами, то применяются положения таких международных договоров (ст. 4);
• с момента создания единой таможенной территории:
- не применяются во взаимной торговле таможенные пошлины, количественные ограничения и эквивалентные им меры. Но при этом ничто не препятствует Сторонам применять во взаимной торговле специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, а также запреты и ограничения импорта или экспорта, необходимые для защиты общественной морали, жизни или здоровья человека, животных и растений, охраны окружающей природной среды и защиты культурных ценностей, при условии, что такие запреты и ограничения не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли (ст. 3);
- режим в отношении таможенных пошлин и сборов, взимаемых в связи с импортом или экспортом товаров, методов взимания таких пошлин и сборов, правил и административных процедур, применяемых в связи с импортом или экспортом товаров, который каждая Сторона предоставляет любой третьей стране на основе международного договора или фактически, не может быть более благоприятным, чем режим, который данная Сторона предоставляет другим Сторонам (ст. 5).
Таким образом, Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.) не может претендовать на полноту правового регулирования процесса создания ТС, несовместим по целому ряду принципиальных причин с ранее принятыми международными договорами и требует изменения в соответствии с ранее принятыми нормами.
2.1.2. Определение необходимости создания дополнительных положений, относящихся предмету консолидированного акта
Как представляется, крайне необходима выработка Концепции основ торговой политики государств – участников ТС, которая не только определит общие принципы и инструменты в разрешении экономических проблем, урегулировании торговых конфликтов между государствами-участниками, но и осуществит кодификацию договорно-правовой базы ТС, выработает четкие критерии, определит этапы создания единого экономического пространства.
В этой связи хотелось бы остановиться на положениях Протокола о порядке вступления в силу договоров, направленных на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним (Душанбе, 6 октября 2007 г.), в соответствии с которым на Межгосударственный Совет возложена обязанность систематизации договорно-правовой базы ТС (ст. 1), не определяя конкретные сроки такой работы.
Представляется, что в ст. 3 Протокола нужно внести изменения и рассматривать ее в следующей редакции:
«Невыполнение Стороной в полном объеме требований любого международного договора, включенного в