Законопроектная инициатива
| Вид материала | Закон |
- Законопроектная инициатива, 2066.97kb.
- Автономной Республики Крым проводит набор специалистов для обучения в 2010 году, 34.58kb.
- Центральная азиатская инициатива устойчивому развитию: прогресс и перспективы подготовлено, 120.49kb.
- Законопроектная деятельность фракции, 213.1kb.
- Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» ипути её реализации, 371.16kb.
- Учебно научная конференция для учащихся 8-11 классов общеобразовательных учреждений, 380.29kb.
- Издание выпущено в свет при содействии Федеральной целевой программы книгоиздания России, 7172.04kb.
- Итоги областной учебно-научной конференции «Инициатива молодых». 11 апреля по адресу, 932.67kb.
- Общественная Инициатива «Гражданин и Армия», 1600.98kb.
- Общественная Инициатива «Гражданин и Армия», 311.28kb.
3.2.1. Общие принципы систематизации
Мировой опыт систематизации законодательства показывает, что в разных странах в различные исторические эпохи отбор правовых актов для помещения в те или иные сборники законодательства решался неодинаково в зависимости от намерений и правосознания составителей, потребностей юридической практики, иных объективных и субъективных факторов. Каких-либо единых критериев отбора актов не было и в принципе не могло быть выработано1.
Мировой и, в первую очередь, отечественный опыт создания сводов законодательства мог бы послужить основой для работ по отбору актов для включения их в будущие своды законодательства. Как представляется, отбор должен производиться на строго научных основах, тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех работ по подготовке и изданию сводов.
Первый признак, определяющий отбор актов для занесения их в своды, – их нормативность. При определении нормативности правового акта необходимо учитывать, что:
- норма права распространяет свое действие на персонально не определенного субъекта (адресата), т.е. не на индивидуально обозначенные лица, органы, организации, а на установленный теми или иными конкретными признаками круг таких лиц, органов, организаций;
- норма права регулирует отношения, субъектами которых выступают государственные органы, организации, должностные лица, все граждане или их категории.
Главное назначение сводов заключается в том, чтобы быть непосредственным основанием для разрешения юридических дел, правоприменительной практики, для повышения знаний о действующих правовых нормах. Поэтому очевидно, что в своды следует помещать лишь официально действующие нормативные правовые акты.
В своды в момент издания того или иного раздела должны быть помещены действующие акты в их последней редакции. Если в момент издания сборника остались действующими лишь некоторые части нормативного акта, то такой акт может быть помещен в Свод в той части, в какой он сохраняет свое значение.
Как показывает юридическая практика, было бы иллюзорно составлять своды законодательства полностью из обновленных и кодифицированных актов. Это серьезно замедлило бы работу по их подготовке и изданию. Следовательно, отбору должны подлежать в неизменном виде те действующие нормативные акты, которые по форме и по содержанию полностью соответствуют современному уровню законодательства. Кроме того, в своды следует поместить и действующие акты, в принципе отвечающие требованиям жизни, общественной практики, но нуждающиеся в тех или иных коррективах.
Следует учитывать и такой критерий отбора актов для включения в своды, как стабильность правового регулирования. Для его обеспечения важно, чтобы в них не вносились акты, по которым в силу самого характера отношений правовое регулирование периодически подвергается изменениям, становится подвижным.
В числе критериев отбора актов можно указать и позитивное регулирование общественных отношении: в сводах не место актам нормативно-вспомогательного свойства, не регулирующим непосредственно общественные отношения, а лишь создающим условия и предпосылки для такого регулирования. Именно поэтому нет нужды включать в своды акты о признании утратившими силу ранее изданных актов, об их изменении и дополнении, если в них дается новая редакция этих актов или их разделов, глав, статей (пунктов) и их частей и не содержится каких-либо иных нормативных указаний; акты о ратификации и денонсации международных договоров и конвенций, о присоединении к международным договорам и т.п.
Итак, во избежание случаев невключения в Свод актов, которые по своему характеру и состоянию могли бы быть помещены в нем, возникающие сомнения обычно должны разрешаться в пользу включения таких актов в соответствующий раздел, главу Свода.
Необходимость максимальной полноты помещаемого нормативного материала в Свод актов – одно из непременных требований, предъявляемых к подготовке этих важных сборников нормативных актов. Главное – не упустить тот или иной действующий нормативный акт, не потерять его для работы, основательно проанализировать все нормативные материалы и сделать по каждому из них выводы о целесообразности его помещения в Свод актов.
3.2.2. Методика отбора нормативно-правовых актов для помещения в Свод актов
Для целей настоящего исследования вопрос отбора правовых актов, подлежащих систематизации, не был актуальным, так как перечень международных договоров, формирующих правовую базу Таможенного союза, прилагался к Техническому заданию на НИР.
Первым шагом подготовки проекта консолидированного международного акта стало составление единой описи актов, подлежащих изучению.
В основу описи положено структурное содержание проекта Таможенного кодекса Таможенного союза, что позволило расположить международные договоры не в хронологическом порядке (по дате их принятия) и независимо от их юридической силы. В единой описи указан вид акта (договор, соглашение, протокол), его заголовок, понятийный аппарат, используемый в акте, основные положения, регламентированные международным актом.
Такое расположение международных актов позволило уже на начальном этапе сформировать перечень используемого понятийного аппарата. Подобная потребность определения используемых в международных актах понятий обусловлена чаще всего тем, что одно и то же понятие (термин), используемое даже в рамках одной отрасли права, может интерпретироваться по-разному; очень часто законодатель вводит в обиход мало известные широкому кругу людей понятия либо заимствует эти понятия из иностранного права. Кроме того, законодателю важно, чтобы каждое из включаемых им в нормативный акт понятий было определенным и исключало бы его разнообразную трактовку.
Для отображения определенных понятий в законодательном тексте используются дефинитивные нормы (нормы-дефиниции). Правотворческая практика выработала разнообразные способы расположения дефиниций в тексте нормативного акта. Очень часто дефинитивные нормы не обособляются из основного содержания (встраиваются в сам текст).
Представляется, что необходимо в начальной части проекта международного акта поместить статью, содержащую дефинитивные нормы. Именно таким образом формулируются определения понятий практически во всех российских кодексах, а также иных законодательных актах. Кроме того, такое расположение актов в описи позволило определить перечень актов, нормы которых корреспондируют нормам проекта ТК ТС, что позволит выделить международные договоры, подлежащие прекращению своего действия в связи с вступлением в силу ТК ТС.
После анализа актов с точки зрения возможности их включения в Свод актов на основании единой описи составляется список актов, намечаемых для помещения в определенный его раздел. Акты следует располагать в списке в соответствии со схемой соответствующего раздела по системе, обеспечивающей последовательное развитие темы.
По результатам изучения норм, входящих в единую опись актов, подлежащих анализу по определенному разделу Свода актов, целесообразно определить акты по теме раздела, подлежащие признанию утратившими силу. В него должны включаться и акты, в которых предполагается признать утратившими силу отдельные части такого акта (главы, статьи, пункты, части статей и т.д.). В качестве основания для признания акта (его части) утратившим силу следует указать формулировки о противоречии акта (его части) либо позже принятому законодательству (с указанием соответствующих актов, их частей, отдельных предписаний, которым данный акт (его часть) противоречит), либо в связи с тем или иным изменением экономической, политической, социальной обстановки в государствах-участниках.
Таким образом, мы получим следующие категории нормативных правовых актов – акты:
- которые включаются в Свод без изменения редакции;
- которые включаются в Свод с изъятием (исключением) определенных предписаний (ненормативный характер, временное действие и т.д.);
- в которые предполагается внести изменения и дополнения;
- на которые в разделе Свода следует сделать отсылки.
IV. Формирование структуры и содержания проекта документа
Мы видим свою задачу в создании проекта правового акта, который будет неким правовым стержнем, устанавливающим единые принципы регулирования торговли товарами между государствами – участниками ТС и третьими странами, при этом мы вынуждены решать две противоположные задачи, а именно: с одной стороны мы исходили из того, что нельзя оставаться в стороне от глобальных процессов международной интеграции (максимального использования принципов, правил и норм, установленных ГАТТ/ВТО), а с другой – недопустимо «жертвовать» национальными интересами России (необходимо максимально использовать нормы действующего российского законодательства1).
Таким образом, чтобы обеспечить соответствие международных договоров, формирующих правовую базу ТС, правилам ВТО и будущим обязательствам Российской Федерации и государств – участников ТС в рамках ВТО, предложена структура консолидированного международного акта, в основе которой лежит выделение в качестве основных разделов обособленных сфер общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию и объединенных однотипным объектом правового регулирования материального или процессуального характера.
Основополагающим документом, регламентирующими создание ТС, является Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза2 от 6 октября 2007 г., в соответствии с которым (ст. 2 Договора) завершение формирования ТС будет считаться выполненным при условии выполнения мероприятий, касающихся режима торговли товарами3.
Но в то же время, как отмечалось в первой части Отчета по выполнению НИР, мы не должны упускать из вида Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 6 января 1995 г.)1 (далее – Соглашение), а также Соглашение о Таможенном союзе (Москва, 20 января 1995 г.)2, подписанные РБ, РК и РФ.
Соглашение определило механизм и этапы создания ТС (ст. 2 Соглашения), на первом этапе формирования ТС, предшествующем объединению различных таможенных территорий в единую таможенную территорию, должна произойти унификация внешнеторгового, таможенного, валютно-финансового, налогового и другого законодательства, затрагивающего внешнеэкономическую деятельность.
Таким образом, Соглашение содержит более жесткие критерии и требования к формированию ТС, из чего следует, что проект консолидированного международного акта должен предложить разрешение настоящей коллизии и являться итоговым документом, определяющим основы регулирования внешнеторговой деятельности на единой таможенной территории ТС, а также направленным на защиту экономических и политических интересов государств – участников ТС.
4.1. РАЗДЕЛ I. Общие положения
Настоящий раздел должен раскрывать содержание правовых категорий, составляющих основу регулирования внешнеторговой деятельности ТС.
Основные принципы многостороннего регулирования международной торговли, заложенные в международных договорах, формирующие правовую базу ТС, носят универсальный характер и в известной степени могут рассматриваться как основа регулирования внешнеторговой деятельности государств – участников ТС.
В этой связи мы постарались в статьях этого раздела отразить основные принципы, обеспечивающие функционирование внешнеторговой деятельности:
- единство таможенной территории государств – участников ТС;
- неприменение во взаимной торговле таможенных пошлин, количественных ограничений и эквивалентных мер;
- гласность и транспарентность;
- принцип судебной защиты.
Как представляется, законодательство ТС о внешнеторговой деятельности будет занимать ключевое место в торговых операциях (сборе денежных поступлений в бюджет) и непосредственно затронет личные права и обязанности физических и юридических лиц, осуществляющих ВЭД; будет активно содействовать обеспечению национальной безопасности государств-участников и защите национальных обществ от перемещения через единую таможенную границу запрещенных товаров, контрафактных продуктов, редких видов животных, находящихся под угрозой исчезновения, и оружия массового уничтожения. Следовательно, внешнеторговая деятельность нуждается в прочной правовой основе, в рамках которой может осуществляться перемещение товаров через таможенную границу государств – участников ТС. При отсутствии действенных правовых рамок, гарантирующих прозрачность, предсказуемость и быстроту внешнеторговой деятельности, невозможно говорить о привлекательности инвестиций в предприятия государств – участников ТС в условиях конкурентной международной борьбы. Поэтому каждое государство-участник должно быть крайне заинтересовано в поддержании высокой эффективности правовой системы ТС, удовлетворяющей общепринятым международным стандартам.
Предложенная редакция раздела I является, по нашему мнению, ответом на мощный рост объемов торговли и повышение требований к защите экономик государств-участников от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции.
Раздел I состоит из следующих глав:
ГЛАВА I. Общие положения
Статья 1. Цели и сфера применения настоящего Свода актов о едином порядке регулирования внешнеторговой деятельности государств-участников Таможенного союза
Статья 2. Основные понятия, используемые в Своде актов о едином порядке регулирования внешнеторговой деятельности государств-участников Таможенного союза
Статья 3. Законодательство Таможенного союза о едином порядке регулирования внешнеторговой деятельности государств-участников Таможенного союза и нормы международного права
Статья 4. Действие актов законодательства о регулировании внешнеторговой деятельности во времени
Статья 5. Основные принципы регулирования внешнеторговой деятельности государств-участников Таможенного союза
Статья 6. Принципы торговой политики Таможенного союза
Статья 7. Рабочий (официальный) язык Таможенного союза
Статья 8. Конфиденциальность
Статья 9. Право на обжалование нормативного правового акта Таможенного союза, решения, действия (бездействия) органа Таможенного союза или его должностного лица
Глава II. Полномочия органов Таможенного союза и органов исполнительной власти государств-участников Таможенного союза в области регулирования внешнеторговой деятельности
Статья 10. Полномочия органов Таможенного Союза в области регулирования внешнеторговой деятельности
Глава III. Основные положения регулирования внешнеторговой деятельности на единой таможенной территории
Статья 11. Методы регулирования внешнеторговой деятельности
Реалии современной международной торговли требуют от многих государств – участников ТС модернизации национальных законодательств и создания единого порядка внешнеторговой деятельности. Разрозненные, несогласованные нормы могут тормозить процесс интеграции и сдерживать социальный и экономический прогресс, так как они будут действовать как значительные нетарифные торговые барьеры. А это, в свою очередь, будет препятствовать эффективному сбору доходов, снижать стимулы к внешней торговле и инвестициям и потенциально угрожать общественной и национальной безопасности государств – участников ТС.
Как представляется, чтобы законодательство ТС о регулировании внешнеторговой деятельности представляло собой единый, целостный свод актов, четко и однозначно определяющий компетенцию всех участников ВЭД, соответствовало международным обязательствам государств – участников ТС, было прозрачным и предсказуемым, необходимо на уровне глав правительств государств – участников ТС подготовить и подписать соглашения:
- о концепции основ торговой политики государств – участников ТС. Данный документ должен определять общий курс политики государств – участников ТС в международных экономических отношениях с целью создания благоприятных внешних и внутренних условий для развития национальных экономик участников союза. В число основных задач торговой политики должны входить: защита торгово-политическими методами национальных экономик, обеспечение благоприятных условий для вывоза товаров и услуг государств союза на мировой рынок, создание благоприятных условий для выхода на мировой рынок национальных поставщиков товаров и услуг, развитие общей правовой базы взаимоотношений внешнеторговых операторов с их иностранными контрагентами;
- о принципах и условиях согласованной торговой политики государствами – участниками Таможенного союза. Это соглашение должно содержать основные положения Концепции и заложить основу единого регулирования внешнеторговой деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения;
- о порядке заключения и вступления в силу международных договоров государств – участников ТС. Представляется, что необходимо разработать механизм заключения международных договоров в рамках обязательств по соглашениям о Таможенном союзе, прекращении их действия и выхода из них, а также присоединения к ним. Особое внимание необходимо уделить международным обязательствам государств – участников ТС по ранее заключенным договорам;
- об ответственности государств – участников ТС за невыполнение обязательств в рамках соглашений о Таможенном союзе;
- о нормативных правовых актах органов ТС. Необходимо установить виды актов ТС, их иерархию по юридической силе, порядок их подготовки, согласования, регистрации и опубликования; сроки вступления в силу актов ТС; наделить определенных должностных лиц ТС правом подписывать (утверждать) те или иные акты ТС; определить официальное издание ТС, в котором акты ТС подлежат официальной регистрации;
- соглашение о единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза;
- о применении общей системы валютного надзора;
- о физических лицах. Выработка единых норм и правил перемещения физическими лицами внешней и внутренней границы государств – участников ТС;
- о единых стандартах, принципах и определениях в уголовном и уголовно-процессуальном законодательствах государств – участников Таможенного союза. Считаем, что нецелесообразно передавать вопрос обжалования решений, действий (бездействия) органов ТС и их должностных лиц на рассмотрение судов государств – участников ТС, так как это может привести к разной судебной практике разрешения споров по вопросам внешнеторговой деятельности и приведет к оттоку участников ВЭД в страну, где такая практика складывается для них наиболее благоприятно. В любом случае необходимо подготовить и заключить Соглашение о единых стандартах, принципах и определениях в уголовном, административном и уголовно-процессуальном законодательствах государств – участников Таможенного союза, касающееся борьбы с контрабандой и другими преступлениями в таможенной сфере и в сфере регулирования внешнеторговой деятельности, а также в законодательстве государств – участников ТС об административных правонарушениях в сфере нарушения таможенных правил и законодательства в сфере регулирования внешнеторговой деятельности;
- о свободных экономических зонах, свободных складах и приграничной торговле;
- решение о завершении формирования ТС. Необходимо четкое распределение иерархии органов ТС, их полномочий, порядка вступления в силу единых правил таможенного оформления, единых норм таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, процедура обжалования действий органов.
4.2. РАЗДЕЛ II. Таможенно-тарифное регулирование и происхождение товаров
В большинстве стран мира в прошедшее десятилетие правовое обеспечение таможенно-тарифного регулирования было решительно пересмотрено и модернизировано в сторону создания более простых, ясных и четко работающих законов, сближения с рекомендациями, нормами и положениями международных соглашений, конвенций и других межгосударственных договоренностей. В течение ряда лет происходит своеобразная международная унификация правовых, административных, организационно-технических систем таможенного регулирования. Интенсивное развитие международной торговли в последнее десятилетие во многом стало возможным в силу того, что национальные таможенные системы подавляющего большинства стран формировались вокруг близких, во многом общих правовых и организационных норм и правил. В международном плане эта правовая совместимость была достигнута благодаря созданию системы межгосударственных соглашений и договоренностей в рамках таможенно-тарифных мер.
Настоящий раздел состоит из следующих глав:
ГЛАВА IV. Пошлины, взимаемые на территории Таможенного союза и тарифные льготы.
Статья 12. Таможенно-тарифное регулирование
Статья 13. Таможенно-тарифное регулирование в отношении товаров, ввозимых на единую таможенную территорию
Статья 14. Исключительные случаи применения более высокой или более низкой ставки ввозной таможенной пошлины
Статья 15. Таможенно-тарифное регулирование в отношении товаров, вывозимых с единой таможенной территории
ГЛАВА V. Единая система тарифных преференций и происхождение товаров
Статья 16. Национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств. Единая система тарифных преференций
Статья 17. Общие положения определения страны происхождения товаров
Статья 18. Единые Правила определения страны происхождения товаров
Статья 19. Правила определения происхождения товаров из развивающихся и наименее развитых стран
Статья 20. Условия и механизм применения тарифных квот в отношении сельскохозяйственных товаров
Представляется, что данный раздел полностью соответствует международным принципам и стандартам. Единственным, на наш взгляд не урегулированным вопросом, является отсутствие механизма контроля над перемещением товаров и взиманием разницы платежей при применении в исключительных случаях ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа, в случае ввоза одним из государств-участников (в котором применялась более низкая или более высокая ставка) товара на территорию другого участника Союза, применяющего другую ставку.
4.3. РАЗДЕЛ III. Нетарифное регулирование
Группа нетарифных мер включает сотни мер и методов нетарифного воздействия и регулирования внешней торговли, причем перечень этих мер продолжает расти. Международные переговоры под эгидой ГАТТ/ВТО привели на определенных направлениях к созданию соглашений, представляющих собой своеобразные кодексы правил применения и использования различных форм нетарифных мер и к появлению четких, закрепленных в правовых документах определений отдельных видов нетарифных мер, которые мы попытались привести к единой классификации в настоящем разделе.
Глава VI. Нетарифное регулирование
Статья 21 Нетарифное регулирование
Статья 22. Применение мер нетарифного регулирования
Статья 23. Количественные ограничения
Статья 24. Исключительное право на экспорт и(или) импорт отдельных видов товаров
Статья 25. Лицензирование в сфере внешней торговли товарами
Статья 26. Наблюдение за экспортом и(или) импортом товаров отдельных видов
Статья 27. Меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов
Статья 28. Особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами
Статья 29. Применение мер нетарифного регулирования на единой таможенной территории
Глава VII. Специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры по отношению к третьим странам
Статья 30. Общие положения
Статья 31. Общие принципы применения специальной защитной меры
Статья 32. Антидемпинговые меры
Статья 33. Компенсационные меры
Статья 34. Проведение расследований
Глава VIII. Иные методы регулирования внешнеторговой деятельности
Статья 35. Ограничение ввоза товаров в целях поддержания равновесия платежного баланса государств-участников Таможенного союза
Статья 36. Ограничения ввоза товаров в целях выполнения национальных программ развития, в связи с выпуском новых видов товаров, в целях защиты претерпевающих структурную перестройку отраслей национальных экономик и при проведении мероприятий по ограничению производства сельскохозяйственных товаров
Статья 37. Ограничение вывоза продовольственных или иных товаров в случае их критического недостатка на внутреннем рынке государств-участников Таможенного союза
Глава IX. Техническое регулирование, санитарные и фитосанитарные меры
Статья 38. Понятия, используемые в настоящей главе
Статья 39. Техническое регулирование, санитарные и фитосанитарные меры (контроль)
Статья 40. Техническое регулирование
Статья 41. Взаимное признание в области технического регулирования санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер
Статья 42. Координация деятельности в области технического регулирования, санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер
Статья 43. Порядок проведения контроля (надзора) в сфере технического регулирования, санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля
Глава X. Валютное регулирование и валютный контроль внешнеторговых операций
Статья 44. Валютное регулирование и валютный контроль внешнеторговых операций