Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400

Вид материала

Документы

Содержание Попов і. в. Гашицький о. в. Проблеми імплементації міжнародних Гашицький о.в., шапоренко і.с. Гашицький о.в., шапоренко і.с.

Подобный материал:

• Конспект лекцій Чернівці Чернівецький національний університет 2011 удк 502. 14 (477)(07), 2568.87kb.
• Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.
• Сборник статей Часть II москва  2011 удк 347. 963+342. 7 Ббк 67. 721-91+67. 400., 1903.81kb.
• Ббк 67. 9(4Укр)304 + 67. 9(4Укр)303 П61, 5823.58kb.
• Ю. К. Базанов Права человека и защита персональных данных Киев 2000 удк 342. 721: 681, 4681.12kb.
• Рафаел папаян, 3846.74kb.
• Удк 347(477)(075. 8) Ббк, 10761.64kb.
• Регушевський Едуард Євгенович удк 342. 7 (477) Конституційно-правові гарантії політичних, 310.91kb.
• Научно-методическое пособие Москва ● 2009 удк 347. 962: 342. 9 Ббк 67. 721-91: 67., 1444.75kb.
• Удк 334. 012. 64(477. 74) Михайлюк, 193.78kb.

У своїх звітах експерти ОБСЄ/БДШЛ загострювали увагу на проблемі юридичної відповідальності щодо порушників виборчого законодавства. Ця проблема постала через те, що правові норми, які врегульовують виборчий процес, позбавлені певного системного об'єднання. Так, Закон України «Про вибори Президента України» містить 36 заборон, однак лише при порушенні третини з них може наступати юридична відповідальність.

Експерти ОБСЄ/БДШЛ у своїх рекомендаціях відзначали необхідність комплексних змін як у виборчих законах (щодо чіткого визначення самих порушень), так і в Кримінальному кодексі та Кодексі про адміністративні правопорушення, де мають бути встановлені відповідні санкції за протиправну поведінку. Перший крок на шляху реалізації рекомендацій представників ОБСЄ здійснили фахівці Центральної виборчої комісії, чітко визначивши у розробленому законопроекті «Про внесення змін до закону України «Про вибори народних

334

депутатів України» порушення, за якими має наступати юридична відповідальність. Наступний крок за законодавцями, які мають розробити відповідні положення в зазначених Кодексах.

Особливу увагу представники ОБСЄ/БДШЛ приділяли вивченню діяльності незалежних спостерігачів під час підготовки та проведення виборів. Підвищена увага експертів цієї міжнародної організації до цього питання пояснюється тим, що принцип прозорості виборчого процесу є одним із тих мінімальних стандартів, які мають бути забезпечені в державі для того, щоб вести мову про демократичні вибори. Одним з рішучих кроків у створенні відкритих та прозорих державних процесів є залучення для контролю за ними незалежних спостерігачів як з боку міжнародних, так і національних інституцій. Про це неодноразово заявляли представники ОБСЄ на Нарадах з питання людського виміру, що проходили в Копенгагені, Москві, Відні, Варшаві. Так, у параграфі 8 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру ОБСЄ (1990) зазначено: «Присутність спостерігачів, як міжнародних, так, і національних може підняти авторитетність виборчого процесу для держав, в яких проводяться вибори».

Розглядаючи питання про спостерігачів, слід наголосити, що роль кожного з них має свої певні особливості. Так, позапартійні спостерігачі, безперечно, відрізняються від представників партій чи кандидатів. Останні більше зацікавлені у захисті інтересів своєї партії або ж окремого кандидата, ніж у забезпеченні справедливості процесу голосування та захисту прав виборців. Тому перевага в цій діяльності з боку представників ОБСЄ надається саме неурядовим громадським організаціям, які, не ставлячи собі за мету прийти до влади, не залишаються осторонь спостереження за законністю формування владних органів. А відтак, в усіх цивілізованих країнах влада намагається привернути увагу громадських організацій до виборів, надаючи їм якнайбільше прав. Серед них: можливість проводити просвітницьку діяльність, навчання членів виборчих комісій, організація зустрічей та дебатів між кандидатами, спостереження за законністю виборів, організація зустрічей депутатів з виборцями. Ця діяльність громадських організацій сприяє демократизації суспільства і не дає можливості депутатам забути про виборців. Очевидним також є той факт, що представники засобів масової інформації не можуть адекватно замінити позапартійних спостерігачів, особливо в

335

ПОПОВ І. В.

країнах, де норми демократії лише встановлюються. Багато з них представляють інтереси певних політичних сил, окрім цьоІ4, журналісти рідко можуть бути присутніми на виборчих дільницях протягом дня голосування, а це необхідно для повноцінних висновків щодо законності проведення виборів. Те саме стосується й міжнародних спостерігачів, яким часто не достатньо розуміння специфіки виборчого законодавства певної країни.

На шляху до побудови демократичних правових інститутів важливим є також питання законодавчої регламентації діяльності незалежних спостерігачів на виборах та референдумах, оскільки експерти ОБСЄ відзначають, що одним з показників демократичності виборчого законодавства є наявність у ньому правових приписів, які врегульовують діяльність спостерігачів. Представники цієї поважної міжнародної інституції, які брали участь у виборах 1998 та 1999 років, підкреслювали, що виборче законодавство не повинно зводити роботу спостерігачів до ролі агентів або представників певних політичних сил. Загальне положення, що лише дозволяє «спостерігати за підготовкою та організацією виборів», є недостатнім, оскільки правові норми мають містити чітко сформульовані положення, які встановлюють права для спостерігачів: перевіряти документи, бути присутніми на засіданнях виборчих комісій, відслідковувати активність виборців на різних рівнях, отримувати копії протоколів. Має міститися також припис, що встановлює прискорену процедуру отримання спостерігачем пояснень у тих випадках, коли відповідний орган відмовляє йому в здійсненні закріплених прав. Окрім дозвільних норм, у законодавстві також повинні бути чітко визначені й обов'язки спостерігачів.

Зрештою, не було б зайвим проаналізувати окремі правові норми виборчого законодавства деяких країнах Східної Європи, що врегульовують питання діяльності спостерігачів. Так, законодавство Албанії визначає: «...іноземні та неурядові організації, а також міжнародні організації, що спеціалізуються у поширенні та захисті прав людини, мають право надсилати спостерігачів до кожного виборчого центру та кожної виборчої комісії»; Хорватія: «...неурядовим організаціям буде надаватися право спостерігати за виборчим процесом, особливо за проведенням виборів та роботою виборчих комісій та виборчих комітетів усіх рівнів»; Македонія: «...вибори та виборча процедура можуть підлягатися спостереженню представниками організацій

336

рекомендації ОБСЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні...

та об'єднань з метою захисту прав людини та її свобод, що діють у Республіці Македонія»; Болгарія: «...споглядачами можуть бути: уповноважені члени неурядових організацій Болгарії».

Бюро з Демократичних Інститутів та Прав Людини ОБСЄ на допомогу спостерігачам як від міжнародних, так і місцевих організацій розробило «Кодекс поведінки», в якому закріплено основні принципи та правила поведінки спостерігачів.

Аналізуючи норми діючого виборчого законодавства, можна дійти виснрвку, що положення різних нормативно-правових актів неоднозначне врегульовують питання діяльності спостерігачів. Так, право участі у виборчому процесі офіційних спостерігачів від громадських організацій України закріплено в Законі України «Про вибори народних депутатів України» та в Законі України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Таке право було надано (хоча й опосередковано) і Законом України «Про вибори Президента України» 1994 року. Діючий Закон України «Про вибори Президента України» 1999 року не містить таких приписів, про що й наголошували представники ОБСЄ у своїх звітах.

У цій статті окреслено лише кілька проблем виборчого процесу в Україні, які найбільше турбували представників ОБСЄ/БДІПЛ. Рекомендації експертів цієї поважної міжнародної організації, як видно з практики роботи окремих органів державної влади, що мають сприяти як самому механізму проведення демократичних виборів та референдумів в Україні, так і забезпеченню належної правової бази для цих процесів, не повністю були враховані. При цьому слід зазначити, що Центральна виборча комісія в своїй роботі прагне вдосконалити саме процедурну частину проведення виборів та референдумів в Україні, зокрема, шляхом реалізації окремих пропозицій міжнародних інституцій щодо поліпшення правового регулювання проведення різних форм безпосереднього народовладдя. Одним з результатів роботи Комісії у цьому напрямі є розробка нової редакції закону про вибори народних депутатів України, положення якого повною мірою відповідають європейським правилам та стандартам проведення демократичних виборів. У свою чергу народних депутатів все ж таки більше турбує політична частина закону про вибори, зокрема питання виборчої системи. Якщо і надалі парламентарі лише будуть опікуватися проблемами поділу мандатів, то ми в котре змушені будемо констатувати порушення, що допускатимуться під час виборчого процесу через недосконалість правової бази.

337

ГАШИЦЬКИЙ О. В.

член Центральної виборчої комісії,

заслужений юрист України

ШАПОРЕНКОІ.с.

радник Голови Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України

ПРОБЛЕМИ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ МІЖНАРОДНИХ

СТАНДАРТІВ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИБОРЧИХ

ПРАВ ГРОМАДЯН У ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ

Світовою спільнотою в міжнародно-иравових актах напрацьована низка норм у галузі прав людини, спрямованих на забезпечення вільних, справедливих виборів, які являють собою міжнародні виборчі стандарти. Умови, що склалися внаслідок корінних політичних змін у Європі кінця 80 - початку 90-х років минулого сторіччя, дозволили визначити основні нормативно-правові параметри політичних систем, які па сьогодні вважаються найоптимальнішими для забезпечення прав та свобод особи, що раніше видавалося виключно за внутрішню справу держави.

До основних джерел міжнародних виборчих стандартів належать:

- Загальна декларація прав людини, затверджена 10 грудня 1948 року Генеральною Асамблеєю ООН. Цей документ проголошено як завдання, до виконання якого повинні прагнути всі народи і держави з тим, щоб кожна людина й кожний орган суспільства, завжди пам'ятаючи про цю Декларацію, поважали закріплені нею права і свободи та сприяли забезпеченню (шляхом національних і міжнародних прогресивних заходів) загального і ефективного визнання та здійснення їх як серед народів держав - членів ООН, так і серед народів тих територій, що перебувають під ЇЇ юрисдикцією;

- Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, прийнятий у 1966 році (набрав чинності з 23 березня 1976 року). Пакт уточнює громадянські і політичні права, викладені в Загальній декларації прав людини. На відміну від Загальної декларації прав людини в преамбулі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права зазначається, що він має обов'язковий характер для держав-учасниць. Його 28 стаття передбачає створення Комітету з прав людини, відпо-

відального за імплементацію1 закріплених у Пакті норм. Стаття 40 цього документа визначає, що «Держави, які беруть участь у Пакті, зобов'язуються подавати доповіді про здійснені ними заходи для втілення в життя прав, визнаних у Пакті, і про прогрес, досягнутий у використанні цих прав»;

- Конвенція про політичні права жінок 1952 року, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року, Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 року. Ці міжнародно-правові документи, прийняті в рамках ООН, забороняють дискримінацію прав жінок щодо участі у виборах та будь-яку іншу расову дискримінацію. Держави зобов'язалися вжити спеціальних заходів для прискорення встановлення фактичної рівності прав чоловіків і жінок;

- Статут ООН 1945 року та Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 року, стаття 26 якої передбачає, що кожний чинний договір є обов'язковим для його учасників і повинен ними сумлінно виконуватися.

Крім вищезгаданих джерел міжнародних стандартів, встановлені й регіональні міжнародні виборчі стандарти. До таких належать, зокрема, Протокол № 1 від 1952 року до Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 1950 року; Американська конвенція з прав людини від 1969 року; Африканська хартія з прав людини і народів 1981 року; документи, прийняті нарадами з безпеки і співробітництва в Європі (НБСЄ) на Конференції з людського виміру, що проходила в три етапи: у Парижі 1989 року, Копенгагені 1990 року та Москві 1991 року2.

Як свідчить аналіз джерел міжнародного права в галузі прав людини, що стосуються вільних і справедливих виборів, міжнародні виборчі стандарти - це зобов'язання держав не тільки надавати особам,

' Імплементація (від лат. ітріеге - наповнювати, досягати, виконувати, здійснювати) в міжнародному праві - організаційно-правова діяльність держав з метою реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань. Механізм імплементації включає в себе сукупність правових та інституційних засобів, що використовуються суб'єктами міжнародного права на міжнародному та національних рівнях. —Юридична енциклопедія. Том 2. - К., 1999. - С.667.

? Хоч документи НБСЄ мають політичний характер і тому не можуть вважатися джерелами міжнародного права, проте всі держави-учасниці НБСЄ заявили про намір виконувати їх.

338

339

ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.

які перебувають під їх юрисдикцією, будь-які визначені права і свободи на участь у вільних, справедливих, достовірних і періодичних виборах, а й брати на себе обов'язок не посягати на такі права і свободи, вживати відповідних заходів до їх реалізації1.

Міжнародні виборчі стандарти визначають за головне право особи на участь в управлінні країною, право обирати і бути обраним, право на рівний доступ до державної служби, право на самовизначення.

Право брати участь в управлінні країною, право обирати і бути обраним та право на рівний доступ до державної служби закріплені, зокрема, в Загальній декларації прав людини (стаття 21), Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 25), Декларації прав людини (стаття 21), Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (пункти 6 та 7). Право народів на самовизначення, з яким безпосередньо пов'язане поняття демократичних виборів, оскільки через вибори здійснюється істинна воля народу, - визнано Статутом ООН (стаття 1), закріплено в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права та Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права.

Підготовка і проведення вільних виборів неможливі без правового захисту таких прав, як право на свободу думки, право на свободу слова, право на свободу інформації, право на свободу зібрань і асоціацій, право на таємне голосування. Політична пропаганда, заходи (у тому числі інформаційні), політичні мітинги і збори, діяльність прибічників різних політичних партій, механізм таємного голосування тощо - все це елементи, притаманні виборам, і кожний з них є неабияким чинником вільних виборів.

Міжнародна спільнота, закріплюючи статтею 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права право кожної людини на свою думку і переконання (зокрема, право на вільне висловлювання своїх думок, включаючи свободу шукати, одержувати і розповсюджувати будь-яку інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів усно, письмово, засобами друку чи художніх форм вираження або в інший спосіб за власним вибором), виходить з того, що самоціль виборчого процесу полягає у здійсненні політичного вибору, політичної волі народу. Саме тому державою має гарантуватися право висловлення ідей

' Вешняков А.А. Избирательньїе стандарти в мєждународном праве й ихреали-зация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. - С.18-19 (далі - Вешняков А.А. Избирательньїе стандарти...).

340

Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення.. політичних партій під час підготовки і проведення виборів. При цьо-

111М Ч« ПІД!'-'•"-"Ч1 ' "1-------, -

му зазначена вище міжнародна норма передбачає можливість часткового обмеження законом свободи висловлення думок у тих випадках, коли та чи інша доцільність чи висловлення якоїсь думки спрямовані на обмеження інших прав, визнаних суспільством. Сенс таких обмежень полягає в тому, щоб у період виборів політичне середовище залишалося вільним від сил, що намагаються залякати виборців чи політичних діячів, посягають на основні права окремих груп громадян. Йдеться, наприклад, про обов'язковість обмеження державою свободи думки у випадках виступів, спрямованих на розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі, підбурення до дискримінації, ворогування і насильств. Допускається також обмеження державою діяльності політичної партії, політика якої суперечить будь-якому праву, зазначеному в документі.

тичні

'••V ~~ '™І л/

Статтями 21 і 22 Міжнародного пакту про громадянські та полі-і права встановлено право на свободу зібрань і асоціацій. Міжна-—=-----------„ „„„г.пац.д ч тпгп цю пл/блічні демонстрації та

права встановлено нлви паод о,,-------__,__..

родне співтовариство, виходячи з того, що публічні демонстрації та політичні збори, свобода асоціацій є невід'ємною складовою виборчого процесу і забезпечують ефективний механізм публічного поширення політичної інформації, допускає обмеження державою використання цього права у випадках, визначених законом і «необхідних в демократичному суспільстві в інтересах державної чи громадської безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я населення чи захисту прав і свобод інших осіб».

Вільні вибори неможливі без дії механізму таємного голосування. Цей принцип закріплено статтею 21 Загальної декларації прав людини (вибори «повинні проводитися шляхом таємного голосування чи

----- -1-------- "" '-.літтсиїлгтглти тГ\&Г\-

ОВОДИГИСИ ШЛМЛим Іа&іущіи IV,.,------...... ___

з використанням інших рівнозначних форм, що забезпечують свобо-Ілосування») і більш конкретно сформульовано у статті 25 Між-Ідного пакту про громадянські і політичні права (вибори повинні

ДУ

ГО.Г

народного пакту про громадянські і політичні права (вибори повинні проводитися «при таємному голосуванні»). Стаття 3 Протоколу № 1 до Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод передбачає обов'язок держав проводити вільні вибори «шляхом таємного голосування в таких умовах, що забезпечують вільне волевиявлення народу на виборах законодавчої влади». Отже, для вільних виборів їх процедура повинна гарантувати, що акт голосування виборця є його абсолютним привілеєм, ніхто не може примусити його оголосити, як він має намір голосувати чи проголосував.

341

ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.

Принцип справедливих (чесних) виборів закріплено у частині третій статті 21 Загальної декларації прав людини, згідно з якою «вибори повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві» незалежно від статі, раси, мови, освіти, політичних і релігійних переконань громадян при здійсненні ними як активного, так і пасивного виборчого права. Цс положення не спростовується введенням вікового цензу, вимогою щодо належності особи до громадянства країни, визначенням місця проживання виборця, позбавленням права голосу психічно хворих осіб.

Справедливі (чесні) вибори взагалі неможливі без здійснення принципу загального виборчого права громадян, що забезпечується через наявність у кожного виборця такої кількості голосів, яка є в будь-якого іншого виборця. Голоси всіх, хто бере участь у виборах, не можуть розрізнятися за якимись ознаками і мають однакову вагу. Міжнародні виборчі стандарти не допускають здійснення дій, Ідо можуть обмежити участь у виборах окремих осіб, груп чи територій під час визначення меж виборчих округів, складання списків виборців. З іншого боку, Резолюція Підкомісії ООН з попередження дискримінації та захисту меншин (на її чотирнадцятій сесії 1962 року) не вважає дискримінаційними передбачені законами країн заходи щодо забезпечення адекватного представництва певної складової частини населення, яка через політичні, економічні, релігійні, соціальні, історичні чи культурні обставини та умови фактично позбавлена можливості користуватися рівним з рештою населення країни становищем щодо політичних прав; здійснення пропорційно відповідного представництва різних складових частин населення країни (за необхідності в таких заходах).

Справедливість виборів забезпечується також через низку правових і організаційних заходів щодо ефективного захисту виборчого процесу від необ'єктивності та фальсифікацій. До таких заходів можна віднести утворення спеціальних управлінських структур (система виборчих комісій), присутність спостерігачів у ході підготовки та проведення виборів, рівний доступ до засобів масової інформації (далі — ЗМІ), незалежна судова процедура розгляду скарг тощо.

Право на незалежну судову процедуру і право на захист від дискримінації передбачені Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, конвенціями про знищення всіх форм дискримінації щодо жінок, про політичні права жінок, про знищення всіх форм расової дискримінації.

342

Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення...

Підкреслюючи важливу роль судових органів щодо здійснення вільних виборів, міжнародна спільнота вважає суди органами доповнюючими, а не замінюючими незалежні виборчі органи.

Загальними вимогами до адміністративних структур, що організовують вибори, є об'єктивність, неупередженість, незалежність. На всіх рівнях персонал виборчих органів має бути ізольованим від зовнішнього впливу і політичного тиску. Для забезпечення належних умов діяльності виборчих комісій необхідні юридичні гарантії, визначені законом. Усі заходи, пов'язані з виборами, включаючи прийняття рішень, повинні здійснюватися відкрито і гласно.

Вільні і справедливі (чесні) вибори відповідно до міжнародних виборчих стандартів (зокрема, стаття 21 Загальної декларації прав людини, стаття 25-в Міжнародного пакту про громадянські і політичні права) повинні проводитися періодично, що сприяє забезпеченню стабільного демократичного розвитку держави. Періодичність має бути встановлена законом, як це зафіксовано в пункті 7.1 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ. Йдеться також про призначення виборів у строки, що дозволяють кандидатам, політичним партіям, іншим учасникам виборчого процесу провести повноцінну виборчу кампанію. Недотримання періодичності виборів, перенесення передбачуваних законом виборів є порушенням міжнародних виборчих стандартів, крім випадків, коли згідно із законами країни проведення їх не допускається за умов надзвичайного чи воєнного стану. Міжнародна спільнота вважає, що обмеження прав і свобод за умов введення надзвичайного стану несумісне з проведенням вільних і справедливих виборів. Виходячи з цього, вимога обов'язковості проведення виборів має бути закріплена у вітчизняному законі.