Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 27 28 29 30 31 32 33 34 35

Новелою законопроекту є статті щодо системи виборчих комісій та їх утворення. Визначено повноваження Центральної виборчої комісії. В чинному Законі ці положення відсутні. З урахуванням чисельних пропозицій передбачено утворення виборчих комісій двох рівнів - територіальні та дільничні, а повноваження, що виконували окру-ясні виборчі комісії, законопроектом покладаються на територіальні виборчі комісії.

З метою забезпечення незалежності виборчих комісій від органів, до яких мають проводитись вибори, у законопроекті передбачено утворення виборчих комісій не відповідними радами, а виборчими комісіями вищого рівня, як це передбачено в Законі України «Про вибори народних депутатів України», схваленому Верховною Радою України. З огляду на вірогідність одночасного проведення виборів народних депутатів України і місцевих виборів, важливо передбачити однаковий порядок утворення виборчих комісій на однакових умовах. В законопроекті передбачається механізм розподілу керівних посад у виборчих комісіях з урахуванням принципу рівного представництва всіх місцевих осередків партій (блоків).

Законопроектом передбачено порядок заміщення депутатів, які вибули в багатомандатному виборчому окрузі, кандидатами за їх черговістю у списках, що, на нашу думку, дозволить скоротити витрати з місцевих бюджетів на проведення виборів.

Суттєво доповнено, конкретизовано положення проекту стосовно складання списків виборців, передвиборної агітації, гарантій діяльності кандидатів, їх довірених осіб, уповноважених представників місцевих осередків партій (блоків), спостереження за виборами, а також відповідальності за порушення виборчого законодавства, фінансового та матеріально-технічного забезпечення підготовки і проведення виборів. 5 липня 2001 року Верховна Рада України розглянула цей законопроект, схвалила його в першому читанні і доручила Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування доопрацювати та подати його на друге читання.

До особливостей законопроекту слід віднести те, що його положення уніфіковано відповідно до положень інших виборчих законів та законопроектів щодо проведення всеукраїнських і місцевих референдумів, а тому з його прийняттям буде зроблено наступний крок до створення Виборчого кодексу України.

324

325

ПОПОВ/.8. голова правління

всеукраїнської громадської організації Комітет виборців України

РЕКОМЕНДАЦІЇ ОБОЄ ЩОДО ПРОВЕДЕННЯ

ДЕМОКРАТИЧНИХ ВИБОРІВ В УКРАЇНІ ТА

ПРОБЛЕМИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ

Україна проголосила курс на інтеграцію в Європу і проводить свою політику віДПОшДно до декларацій демократичної, правової держави. Однією із суттєвих ознак інтеграції є відповідність національного законодавства євРопейським стандартам. У контексті організації та проведення виборів авторитетною європейською інституцією є Бюро з Демократичних Інститутів та Прав Людини ОБСЄ. Ця організація направляє найчисельніші міжнародні делегації для спостереження за виборами в регіоні ОБСЄ. На запрошення Центральної виборчої комісії та Мін1стеРства закордонних справ України така делегація здійснювала спостереження за виборами народних депутатів України в 1998 ропі- Місію очолював пан Каре Воллан, до ЇЇ складу входило 16 довгострокових та 243 короткострокові спостерігачі. Така сама місія здійснювала спостереження за виборами Президента України в 1999 році, в ,-•,• складі працювало 18 довгострокових спостерігачів, 270 короткострокових спостерігачів у першому турі виборів та 150 короткострокових у другому турі. Головою місії БДШЛ призначило пана Саймона Осборна.

Звіти місій ОБСЄ/БДІПЛ про спостереження за виборами є базовими політичними Документами для європейських інституцій, які досліджують Україну та розробляють рекомендації для співпраці з нашою державою. Останнім часом підвищився інтерес європейських мо-ніторингових структур до подій в Україні. Це пов'язано з політичними скандалами кінця 2000 - початку 2001 років, коли українське питання постійно було предметом уваги не лише європейських засобів масової інформації, але й ставилося на розгляд Парламентської Асамблеї Ради Європи, готувалися спеціальні доповіді для Європейської Комісії, Європейського Союзу та інших панєвроиейських утворень.

Звіти місій щодо спостереження за виборами 1998 та 1999 років також стануть базовими документами для роботи європейських спо-

326

стерігачів на наступних виборах в Україні. Вже зараз ОБСЄ/БДШЛ проводить дослідження того, як Україна поставилася до зауважень та рекомендацій минулих місій, чи враховані вони при розробці законодавства, насамперед законодавства про вибори. У цих звітах експерти відзначали багато питань, що ставали на заваді в проведенні демократичних виборів. Однак, у рамках цієї статті слід розглянути окремі проблеми виборчого процесу, на які постійно звертали увагу експерти ОБСЄ/БДІПЛ. Але спочатку необхідно з'ясувати питання законотворчості останнього часу.

На жаль, Україна не отримала за станом на літо 2001 року нового закону про вибори народних депутатів. Проте аналіз розвитку виборчого законодавства базується на законопроектах, що вносилися на розгляд Верховної Ради України, прийнятих законах, текстах вето, які накладав Президент України на ці закони.

Досить важливою у звітах ОБСЄ є теза про те, що причини неналежного застосування виборчого законодавства криються, перш за все, в недосконалості самих законів. Так, недостатньо врегульовані повноваження Центральної виборчої комісії, не чітко визначені можливі порушення виборчого законодавства, а також особливості регулювання фінансування виборчої кампанії третіми сторонами. Разом із тим, ОБСЄ відзначає, що якість Закону України «Про вибори Президента України», як юридичного документа, значно поліпшилася порівняно із Законом України «Про вибори народних депутатів України». Основні позитивні нововведення торкаються того, що до Закону України «Про вибори Президента України» внесено більш деталізовані положення щодо голосування, підрахунку голосів, загальної відповідальності за порушення виборчого законодавства, формування комісій на партійній основі, а також щодо визначення повноважень виборчих комісій тощо. Отже, ОБСЄ констатувало, що юридична база для проведення виборів Президента України значно поліпшилася порівняно з парламентськими виборами 1998 року. Центральна виборча комісія після президентських виборів почала працювати на якісно іншому рівні. Так, фахівцями Комісії було підготовлено проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Основні положення цього проекту відповідали рекомендаціям не тільки місцевих спостерігачів, але й представників ОБСЄ. Коротко охарактеризувати цей проект можна таким чином. Підготовлений Центральною виборчою комісією законопроект

327

ПОПОВ І. В.

охоплює своїм регулюванням значно ширше коло виборчих відносин у тому числі й тих, які залишилися поза межами законодавчого реп/ лювання під час проведення виборів народних депутатів України аб регулювалися лише частково. Це стосується, зокрема, статусу члена виборчої комісії, кандидатів у депутати, їх довірених осіб, уповноважених осіб партій та виборчих блоків партій; оплати праці членів виборчих комісій; порядку виготовлення, використання та зберігання виборчих бюлетенів; фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборів; порядку використання засобів масової інформації; спостереження за виборами народних депутатів; оскарження порушень виборчих прав громадян та деяких інших виборчих відносин. Більшості з названих питань присвячені окремі розділи законопроекту.

Нова редакція Закону України «Про вибори народних депутатів України» містить низку суттєвих новел. Так, законопроект вперше визначав загальний статус виборчих комісій, передбачав створення територіальних виборчих комісій, визначав їх повноваження та порядок утворення; запроваджував альтернативні підстави для реєстрації кандидатів на виборах та порядок скасування рішення про реєстрацію кандидатів у депутати; визнавав підстави відповідальності за порушення виборчих прав громадян; передбачав також правове регулювання порядку інформаційно-аналітичного забезпечення виборів, зокрема, використання автоматизованої інформаційно-аналітичної системи Центральної виборчої комісії тощо.

Варто зазначити, що з метою створення ефективного механізму організації та проведення виборів народних депутатів України і захисту виборчих прав громадян України прийняття цього законопроекту Верховною Радою України об'єктивно потребувало б внесення відповідних змін до чинних адміністративного, цивільного, кримінального, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, інформаційного та інших законодавств України.

Однак цей проект не знайшов підтримки в парламенті. Основною причиною цього були побоювання народних депутатів щодо того, що ЦВК отримає занадто великі повноваження і фактично стане ще однією гілкою влади в Україні, а це, на думку народних депутатів, суперечить Конституції України. Парламентарі також висловили застереження щодо системи виборчих комісій та способу їх формування. Справді, саме статті законопроекту, що визначають повноваження виборчих комісій, виписані набагато детальніше, ніж інші положення.

328

рекомендації ОБОЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні...

Практично всі законопроекти, що розглядалися у Верховній Раді України, містять значну кількість процедурних норм, розроблених саме Центральною виборчою комісією. В результаті співпраці Комісії та Верховної Ради України в нових законопроектах докладніше виписана саме процедурна частина.

Якщо Центральна виборча комісія намагається поліпшити процедурну частину виборчого законодавства, то парламент та Президента України цікавить, насамперед, політична. Основною причиною того, що новий закон не прийнято, є неузгодження позицій щодо виборчої системи. Саме це спричинило появу кількох законо-проектів, підготовлених після того, як Президент України скористався правом вето. Найкраще підготовленими були лише два законопроекти, а саме: від 18 травня 2001 року №7310, поданий депутатами С.Гавришем, Р.Безсмертним і П.Порошенком та від 18 травня 2001 року № 7310-1, поданий М.Бродським, Ю.Сахном та іншими. Проте й до цих проектів є зауваження.

Слід відзначити, що обидва проекти підготовлені на основі проекту Центральної виборчої комісії та попередніх проектів, зареєстрованих у Секретаріаті Верховної Ради України. Ці законопроекти мають багато спільного, оскільки за їх основу взято одні й ті самі документи, що спричинило низку серйозних помилок в обох проектах. Штучне перенесення норм з одного законопроекту в інший суттєво впливає на якість закону в майбутньому і не дає можливості провести вибори на належному організаційно-правовому рівні. Так, у законопроекті народних депутатів С.Гавриша, Р.Безсмертного і П.Порошенка не вказано навіть часу початку і закінчення голосування; в законопроекті народних депутатів М. Бродського, Ю.Сахна та інших передбачено, що вибори в одномандатних виборчих округах проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості, в той самий час за цим законопроектом обраним вважається кандидат, який набрав більше голосів виборців, ніж інші кандидати. Автори цих законопроектів відкинули значну кількість прогресивних процедурних норм, які були в попередніх законопроектах. Це, наприклад, положення про те, що засоби масової інформації опубліковують розцінки на політичну рекламу в період виборів. Якщо новий Закон України «Про вибори народних депутатів України» не буде прийнято, доведеться проводити вибори за Законом 1997 року. Але значна кількість положень чинного Закону визнана Конституційним Судом України такими, що не відповідають

329

ПОПОВ І. В.

Конституції України. Неврегульованими залишаються питання, щ створювали проблемні ситуації на попередніх парламентських виборах. Не відповідають також норми цього правового акта й іншим документам виборчого законодавства. Так, вибори органів місцевого самоврядування та народних депутатів відбуваються одночасно, а законодавчі акти, що врегульовують ці відносини, знаходяться у певному протиріччі між собою. Це, зокрема, стосується положень, які визначають порядок та строки утворення виборчих комісій, а також щодо визнання виборів недійсними тощо.

Саме це зробить проведення наступних виборів народних депутатів за чинним Законом практично неможливим. Крім того, Закон України «Про вибори Президента України» є набагато детальнішим і дає змогу (хоча й частково) провести вибори на належному організаційно-правовому рівні. Натомість чинний Закон України «Про вибори народних депутатів України» повертає державу назад. Отже, відбувається консервація розвитку виборчого законодавства України, яка, на нашу думку, значно зашкодить як розвитку демократичних традицій в Україні, так і іміджу держави на міжнародній арені.

Яскравим доказом недосконалості певних норм виборчого законодавства стало застосування цих законів під час виборчих кампаній по виборах народних депутатів, депутатів та голів місцевих рад, а особливо всеукраїнському референдуму, що проводився 16 квітня 2000 року.

Характеризуючи напрями дослідження виборчого процесу останніх років в Україні представниками ОБСЄ/БДІПЛ, слід зазначити, що експерти значну увагу приділяли вивченню діяльності системи виборчих комісій. І це не дивно, адже саме цим органам і відведено головну роль в організації та проведенні виборів і референдумів.

Очолює систему виборчих комісій Центральна виборча комісія, яка постійно знаходиться в епіцентрі політичної боротьби різних сил. Однак, як зазначали спостерігачі як з українських, так і з міжнародних інституцій, цей орган, незважаючи на недосконалість правової бази та різноманітні політичні протистояння, все ж таки провів виборчу кампанію на належному організаційно-правовому рівні. Та якщо говорити про проведення наступних виборів та референдумів, необхідно позбавитися тих «підводних» каменів правового регулювання, за які постійно спіткалися як Центральна виборча комісія, так і учасники виборчого процесу.

рекомендації ОБОЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні...

Однією з таких проблем, на яку звертають увагу в своїх звітах представники ОБСЄ/БДІПЛ, є відсутність координації дій усієї системи виборчих комісій з боку Центральної виборчої комісії. На парламентських і на президентських виборах діяла трьохрівпева система комісій, недосконалість функціонування якої, на думку окремих експертів ОБСЄ, й стала основною причиною відсутності координації дій усієї системи виборчих комісій. Виходом з такої ситуації могло б стати реформування системи органів, які здійснюють організацію та проведення виборів та референдумів. Так, більш обгрунтованою є позиція щодо створення чо-тирьохрівневої системи комісій, яка має складатися з Центральної виборчої комісії (перший рівень), комісій Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських комісій (регіональні комісії - другий рівень), районних, міських, районних у містах виборчих комісій для виборів Президента України, а для виборів народних депутатів України - з окружних виборчих комісій, повноваження яких поширюватимуться на територію виборчого округу (третій рівень), та дільничних виборчих комісій (четвертий рівень). При побудові такої системи комісії другого рівня повинні мати статус постійно діючих органів, що слугуватиме підвищенню фахової підготовки працівників, надасть можливість використовувати в своїй діяльності нові методики підрахунку голосів, звітності, що в свою чергу підвищить організаційно-правовий рівень проведення виборів та референдумів.

Питання необхідності створення нової системи комісій неодноразово ставилося Центральною виборчою комісією під час прийняття нового Закону України «Про вибори Президента України», однак народні депутати тоді відхилили цю пропозицію. Не відступаючи від своїх ідей, фахівці Комісії закріпили це нововведення виборчого процесу в розробленому ними проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України »Про вибори народних депутатів України». Однак таку позицію не підтримують розробники окремих законопроектів про вибори народних депутатів України, зокрема народні депутати Г. Пономаренко та А.Пейгалайнен, проект від 26 травня 1999 року, зареєстрований Секретаріатом Верховної Ради за № 2182-2 (проект з відповідними змінами та пропозиціями народних депутатів неодноразово приймався парламентом, однак Президент України щоразу використовував право вето щодо нього), народні депутати М.Бродський, Ю.Сахно та інші, народні депутати С.Гавриш, Р.Безмертний, П.Порошенко.

330

331

ПОПОВ І. В.

Питання незалежності виборчих комісій нижчого рівня досить часто було в центрі уваги представників ОБСЄ під час виборів як 1998 так і 1999 року. Ця проблема під час організації та проведення виборів виникала через недосконалість окремих положень законодавства. Так, практика проведення виборів довела неприйнятність механізму формування виборчих комісій відповідними органами місцевого самоврядування з обов'язковим включенням до їх складу представників відповідних політичних сил. Це, на думку експертів ОБСЄ, по-перше, суперечить відповідним положенням Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування, оскільки до повноважень органів місцевого самоврядування відносяться питання місцевого значення, а проведення виборів представників законодавчого органу або глави держави є загальнодержавними питаннями; по-друге, позбавляє цих органів незалежності від впливу як органів влади, так і суб'єктів різних політичних протистоянь, що є неприйнятним при проведенні демократичних виборів, тому, на їх думку, відповідні положення законодавства потребують змін.

Вихід з такої ситуації запропонувала Центральна виборча комісія у своєму законопроекті «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Так, на думку фахівців цього органу, необхідно змінити порядок формування виборчих комісій. При створенні чотирьохрівневої системи комісій має бути такий механізм їх формування: регіональні формує Центральна виборча комісія за поданням суб'єктів виборчого процесу або місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування пропорційно. Така ж сама субординація у формуванні цих органів має прослідковуватися по всій вертикалі виборчих комісій.

Пропозиція Центральної виборчої комісії щодо зміни порядку формування виборчих комісій врахована і в законопроектах про вибори народних депутатів, розроблених народними депутатами М.Бродським, Ю.Сахном та іншими, народними депутатами С.Гавришем, Р.Безмертним, П.Порошенком. Незмінність існуючого порядку пропонували у своєму проекті народні депутати Г.Пономаренко та А.Пейгалайнен, однак, після розгляду документа у Верховній Раді України положення про формування комісій було змінено.

Наступним недоліком виборчого процесу, що істотно впливає на функціонування регіональних комісій, на думку експертів ОБСЄ, є недосконалий механізм формування керівництва комісій. Це пов'язано з

332

непропорційним представництвом голів, заступників голів, секретарів комісій від відповідних політичних партій, виборчих блоків партій або окремих кандидатів. Так, наприклад, під час виборів Президента України в 1999 році 24% керівного складу дільничних та 35% керівного складу територіальних виборчих комісій були представлені від кандидата у Президенти України Кучми Л.Д., при тому, що зареєстровано було 15 кандидатів. Таке положення порушує принцип рівних можливостей для кандидатів. Проблемна ситуація виникає через те, що діючі закони про вибори народних депутатів та про вибори Президента України передбачають механізм обрання голів, заступників голів, секретарів комісій відповідними місцевими радами. Представники ж ОБСЄ/БДШЛ у своїх рекомендаціях пропонують замінити діючий порядок формування керівництва комісій, зокрема, шляхом жеребкування, що має проводити голова відповідної ради серед кандидатур, висунутих партіями та окремими кандидатами. Однак, така рекомендація представників цієї міжнародної організації не знайшла прихильників серед розробників окремих проектів законів про вибори народних депутатів. Так, фахівці Центральної виборчої комісії, а також народні депутати М.Бродський, Ю.Сахно та народні депутати С.Гавриш, Р.Безмертний, П.Порошенко пропонують у своїх законопроектах вирішити проблему непропорційного представництва шляхом формування комісії та обрання керівництва цих органів вищестоячими комісіями. Проте, народні депутати Г.Пономаренко та АЛейгалайнен пропонували зберегти діючий порядок обрання керівництва комісій, але після розгляду цього документа в парламенті, вони змінили це положення на таке саме, що й пропонують експерти Центральної виборчої комісії.

Слід зазначити, що в наукових колах обговорюється й інший шлях виходу із проблемної ситуації формування керівництва комісій, зокрема, прийняття положення, згідно з яким керівництво комісії обирається її членами безпосередньо на першому засіданні цього органу.

Для поліпшення діяльності органів, які організовують та проводять вибори та референдуми, як зазначали експерти ОБСЄ/БДШЛ у звітах, слід законодавчо посилити статус Центральної виборчої комісії, зокрема, шляхом прийняття положення, згідно з яким цей орган наділявся б повноваженням забезпечувати виконання своїх власних рішень стосовно проведення виборчої кампанії. Слід також удосконалити організацію матеріально-фінансового забезпечення виборчих

333

ПОПОВ І. В.

-----------і__

комісій. Одним із кроків у цьому напрямі могло б стати надання Центральній виборчій комісії гарантій Національного банку України щодо виділення відповідних коштів (у межах, передбачених Державним бюджетом України) для організації та проведення виборів вчасно та у повному обсязі. На цій пропозиції наголошували спостерігачі з європейських держав, інакше є загроза повторення як затримок із виплатою заробітної плати членам комісій, так і недостатнього технічного забезпечення проведення виборів.

Ще одним із основних недоліків проведення виборів та референдумів, на який вказували представники ОБСЄ, є низька кваліфікація членів комісій, що, насамперед, пов'язано із недостатньо високим рівнем правової культури та правової освіти працівників цих органів. Це можна пояснити тим, що близько 60% членів дільничних виборчих комісій на президентських виборах не мали попереднього досвіду у виборчій діяльності. Як відзначали експерти з БДШЛ/ОБСЄ, для вирішення цієї проблеми на досить високому рівні була проведена певна робота Центральною виборчою комісією та іншими громадськими організаціями, зокрема: випуск методичних рекомендацій щодо застосування виборчого законодавства, проведення навчальних тренінгів та лекцій, надання консультацій тощо. Представники цієї міжнародної організації постійно наголошують, що така сама робота має проводитися й під час підготовки до наступних парламентських виборів 2002 року.

Blog

Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400

Содержание