Комментарий к федеральному закону от 9 июля 1999 Г
| Вид материала | Закон |
- Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009, 5523.95kb.
- Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое, 2108.42kb.
- Комментарий к федеральному закону от 15 апреля 1998 Г. N 66-фз, 3831.92kb.
- Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002 года n 86-фз, 36.36kb.
- Альжева Наталья Ивановна, специалист по социальным вопросам гу "Центр социальной помощи, 2655.94kb.
- Принят Государственной Думой 9 июля 2010 года Одобрен Советом Федерации 14 июля 2010 года, 1010.79kb.
- Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
- Комментарий к Градостроительному кодексу, 4473.14kb.
- Комментарий к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории, 3689.27kb.
- Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.
Государственное регулирование рынка ценных бумаг в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг осуществляется путем установления обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов; государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них; лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.
Важным элементом регулирования рынка ценных бумаг является государственная регистрация выпусков ценных бумаг и регламентация всего цикла эмиссии ценных бумаг (этапом которой и является государственная регистрация выпусков ценных бумаг). Закон о рынке ценных бумаг устанавливает, что эмиссия - это установленная последовательность действия эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг, включающая в себя следующие этапы:
- принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг;
- утверждение решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг;
- государственную регистрацию выпуска; размещение эмиссионных ценных бумаг;
- государственную регистрацию отчета об итогах выпуска или представление в регистрирующий орган уведомления об итогах выпуска.
Государственная регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг осуществляется федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг на основании заявления эмитента, причем выпуску эмиссионных ценных бумаг присваивается индивидуальный государственный регистрационный номер. Порядок присвоения номеров подлежащим государственной регистрации выпускам (дополнительным выпускам) эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, в том числе выпускам ценных бумаг кредитных и страховых организаций, выпускам иностранных эмитентов, в том числе международных финансовых организаций, определен Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 13 марта 2007 г. N 07-23/пз-н "Об утверждении Порядка присвоения государственных регистрационных номеров выпускам (дополнительным выпускам) эмиссионных ценных бумаг".
Порядок государственной регистрации выпуска и основания для отказа в регистрации устанавливаются Законом о рынке ценных бумаг.
В соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона о рынке ценных бумаг эмитент имеет право начинать размещение выпускаемых им эмиссионных ценных бумаг только после регистрации их выпуска. Следовательно, государственная регистрация выпуска ценных бумаг имеет целью обеспечить "качество" ценных бумаг (в данном случае не имеется в виду качество как инвестиционного инструмента, обеспечивающего доход), их публичную достоверность <23>. Значение данных качеств возрастает при публичном размещении, доступном эмитентам - открытым акционерным обществам. Публичным в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг признается размещение путем открытой подписки, в том числе размещение на торгах фондовых бирж и/или иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг. В данном случае, как и в случае закрытой подписки среди круга лиц, число которых превышает 500, государственная регистрация выпуска сопровождается регистрацией проспекта ценных бумаг, а каждый этап эмиссии ценных бумаг сопровождается раскрытием информации.
--------------------------------
<23> В.В. Гущин, А.А. Овчинников понятие публичной достоверности формулируют как свойство ценной бумаги, которое обязывает должника произвести исполнение по ценной бумаге, удостоверившись лишь в наличии в ней необходимых реквизитов, а ее владельца освобождает от проверки оснований выдачи ценной бумаги при условии наличия у нее формальных признаков. См.: Гущин В.В., Овчинников А.А. Инвестиционное право: Учебник. М.: Эксмо, 2006.
Проспект ценных бумаг представляет собой документ, составленный в соответствии с требованиями Федерального закона "О рынке ценных бумаг", нормативных актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и содержащий сведения о финансово-хозяйственной деятельности эмитента, органах управления, лицах, входящих в органы управления, аффилированных лицах, финансовую отчетность и другие сведения. Утверждается советом директоров общества, подписывается финансовым консультантом - профессиональным участником рынка ценных бумаг (брокером или дилером), оказывающим услуги эмитенту по подготовке проспекта ценных бумаг. Требования к раскрытию информации на рынке ценных бумаг являются одним из важнейших методов контроля за деятельностью эмитентов ценных бумаг и предусмотрены Законом о рынке ценных бумаг, Федеральным законом от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Состав, порядок и сроки раскрываемой информации как на этапах процедуры эмиссии ценных бумаг, так и в процессе финансово-хозяйственной деятельности определяются Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 10 октября 2006 г. N 06-117/пз-н "Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг".
Доступ к информации о финансово-хозяйственной деятельности эмитента ценных бумаг всех заинтересованных лиц служит цели защиты прав и законных интересов инвесторов, а также снижения рисков, связанных с приобретением данных ценных бумаг, так как подобное размещение затрагивает публичные интересы. Более подробно содержание каждого этапа процедуры эмиссии ценных бумаг определено Стандартами эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденными Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 января 2007 г. N 07-4/пз-н. Указанным нормативным актом регулируется эмиссия акций, опционов эмитента и облигаций юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, облигаций Центрального банка РФ (Банка России)), а также порядок регистрации проспектов соответствующих ценных бумаг, особенности эмиссии биржевых облигаций, жилищных сертификатов, ценных бумаг, размещаемых при реорганизации акционерных обществ в форме разделения или выделения, осуществляемых одновременно со слиянием или с присоединением, облигаций иностранных государств.
Значительную часть рынка ценных бумаг составляют государственные ценные бумаги. В начале 90-х годов именно государственные ценные бумаги обеспечивали большую часть оборота на российском фондовом рынке.
Обязательства по государственным ценным бумагам входят в структуру долговых обязательств Российской Федерации, в этой связи эмиссия государственных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Однако п. 3 ст. 114 Бюджетного кодекса РФ также содержит отсылочную норму, в соответствии с которой порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.
Следует иметь в виду, что федеративным устройством Российской Федерации обусловлено существование государственных ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, субфедеральных государственных ценных бумаг и муниципальных ценных бумаг.
Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" устанавливает, что государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.
Однако, исходя из сущностных характеристик иных, помимо облигаций, эмиссионных ценных бумаг, можно сделать вывод, что государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций. Очевидно, что это не могут быть акции, выпускаемые только акционерными обществами.
Между тем, несмотря на четкое указание законодателя, что государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных эмиссионных ценных бумаг, известны случаи выпуска государством и иных ценных бумаг, не являющихся эмиссионными.
Таковыми являются казначейские векселя. Они были введены в оборот Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. N 321 "О выпуске казначейских векселей 1994 года Министерством финансов Российской Федерации". Однако по формально-юридическим признакам вряд ли возможно однозначно отнести данные ценные бумаги к векселям, несмотря на их наименование. Правовая природа казначейских векселей противоречива.
Надо иметь в виду, что в 1994 г. не имелось еще законодательного определения эмиссионной ценной бумаги; однако условия выпуска и обслуживания казначейских векселей отвечают признакам эмиссионных ценных бумаг, в настоящее время сформулированным в Законе о рынке ценных бумаг.
Также с августа 1994 г. Российской Федерацией выпускались казначейские обязательства. Правовой основой явилось Постановление Правительства РФ от 9 августа 1994 г. N 906 "О выпуске казначейских обязательств", которым были утверждены Основные условия выпуска казначейских обязательств. Понятие казначейского обязательства не получило нормативно-правового закрепления. Однако суть казначейского обязательства составляют обязательственные долговые отношения, свойственные облигациям.
Не был определен правовой статус как ценной бумаги золотых сертификатов. Данные сертификаты отвечали признакам ценной бумаги, однако в условиях продажи золота путем выпуска Министерством финансов РФ золотых сертификатов 1993 г., утвержденных Постановлением Совета Министров РФ от 25 сентября 1993 г. N 980, не содержалось указания, что такие сертификаты являются ценными бумагами (выпускаемые в настоящее время облигации, погашаемые золотом, являются ценными бумагами в силу прямого указания в нормативных актах, регламентирующих их эмиссию и обращение).
Непосредственно в виде облигации были выпущены:
- облигации государственного внутреннего займа 1991 г.;
- облигации внутреннего выигрышного займа 1992 г.;
- государственные краткосрочные бескупонные облигации 1993 г. (ГКО);
- облигации внутреннего государственного валютного займа 1993 и 1996 гг. (ОВВЗ);
- облигации Золотого федерального займа 1995 г.;
- облигации федеральных займов 1995 г. (ОФЗ);
- облигации государственных нерыночных займов 1996 г. (ОГНЗ);
- облигации государственного сберегательного займа (1995 - 1998 гг.);
- государственные долговые товарные обязательств в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления 1995 г.;
- государственные сберегательные облигации 2001 г. (ГСО);
- облигации государственного сберегательного займа 2001 г.
Эмитентом государственных ценных бумаг является Министерство финансов РФ. Учитывая, что эмиссия ценных бумаг представляет собой определенную последовательность действий по размещению ценных бумаг, включающую ряд установленных законодательством этапов, к полномочиям Министерства финансов РФ отнесен также ряд полномочий, связанных с эмиссией государственных ценных бумаг. Министерство финансов РФ осуществляет государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг. Также Министерство финансов РФ принимает нормативные правовые акты, утверждающие: порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг; форму заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, а также форму представления отчетов об итогах эмиссии указанных ценных бумаг; условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг.
Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления утверждают генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований <24>.
--------------------------------
<24> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".
Помимо прочего, генеральные условия должны включать указание на ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.
3. Ограничения оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве, - факультативный параметр, тем не менее присутствующий, как правило, в генеральных условиях. Займы могут быть свободно обращающимися либо с ограниченным кругом обращения.
Владельцами облигаций государственных нерыночных займов могут быть юридические лица, являющиеся по законодательству РФ резидентами и нерезидентами.
Владельцами облигаций государственного сберегательного займа могут быть российские и иностранные юридические и физические лица.
Владельцами золотых сертификатов в соответствии с законодательством РФ могут быть юридические и физические лица.
Владельцами государственных краткосрочных бескупонных облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица.
Следует отметить, что ограничения по кругу лиц, изначально установленные для государственных краткосрочных облигаций и облигаций федерального займа (которые имели общую инфраструктуру и организацию рынка), были впоследствии отменены. Так, изначально нерезиденты не имели права участия в торгах данными облигациями. Однако, исчерпав внутренние ресурсы развития рынка ГКО/ОФЗ, Правительство РФ открыло его для внешних инвесторов. С февраля 1996 г. внешние инвесторы получили доступ на первичные аукционы, а с августа 1996 г. - и на вторичные торги по государственным ценным бумагам.
Наибольшие ограничения по кругу лиц содержат в себе Генеральные условия эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций. В соответствии с ними владельцами государственных сберегательных облигаций могут быть следующие юридические лица - резиденты РФ:
1) страховые организации;
2) негосударственные пенсионные фонды;
3) акционерные инвестиционные фонды;
4) Пенсионный фонд РФ и иные государственные внебюджетные фонды Российской Федерации - в случае, если инвестирование средств фондов в государственные ценные бумаги Российской Федерации предусмотрено законодательством РФ;
5) государственные корпорации - в случае, если размещение (инвестирование) временно свободных средств государственной корпорации в государственные ценные бумаги Российской Федерации предусмотрено законодательством РФ.
Таким образом, налицо ограничение оборота указанных государственных ценных бумаг. Так как отношения, связанные с обращением эмиссионных ценных бумаг, затрагивают интересы значительного круга инвесторов, общества и государства, установление ограничений в обращении эмиссионных ценных бумаг вполне оправданно и целесообразно.
В целом относительно эмиссионных ценных бумаг законодатель устанавливает контроль за приобретением крупных пакетов акций либо ценных бумаг определенных эмитентов, деятельность которых затрагивает интересы государства, влияет на состояние экономики страны, либо за приобретением определенных ценных бумаг отдельными категориями инвесторов, чаще всего - иностранными инвесторами.
Ограничения на приобретение акций российских эмитентов также уже имело место быть, в частности акций ОАО "Газпром". С учетом определяющего значения ОАО "Газпром" для экономики страны, а также того, что данное ОАО являлось крупнейшим отечественным эмитентом эмиссионных ценных бумаг, Указом Президента РФ от 28 мая 1997 г. N 529 "О порядке обращения акций Российского акционерного общества "Газпром" на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества "Газпром" были введены ограничения на обращение акций, ограничивающие допустимую долю участия иностранных акционеров в уставном капитале ОАО "Газпрома" - 9 процентов. В дальнейшем эта доля была увеличена до 20 процентов нормой Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации". В настоящее время данный Указ и положения данного Закона утратили силу в связи с либерализацией рынка акций ОАО "Газпром". В период действия ограничений на обращение акций на внутреннем рынке инвесторы-нерезиденты не могли совершать сделки с акциями ОАО "Газпром", а в пределах установленной законом доли нерезиденты приобретали акции на внешнем рынке в виде американских депозитарных расписок.
В 2005 г. был принят пакет нормативных правовых документов, направленных на либерализацию рынка акций ОАО "Газпром". Были признаны утратившими силу нормативные акты, устанавливающие ограничения, статья Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" была изложена в новой редакции.
В настоящее время ограничения приобретения крупных пакетов акций и акций определенных обществ установлены законодательно. Так, например, Федеральным законом "Об акционерных обществах" установлены правила приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества. Нарушение данных правил является административным правонарушением (ст. 15.28 КоАП РФ). Однако данные правила распространяются на всех лиц и не связаны со статусом иностранного инвестора.
Ограничения приобретения ценных бумаг иностранным инвестором устанавливаются Федеральным законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (см. комментарий к ст. 4).
Статья 14. Гарантия участия иностранного инвестора в приватизации
Комментарий к статье 14
1. Согласно ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Период масштабной приватизации в Российской Федерации был связан с переходом к рыночной модели экономики и разгосударствлением государственной собственности. Действовавшим на тот момент Законом РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" были предусмотрены пять способов приватизации: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. Для приобретения государственных и муниципальных предприятий могли быть использованы личные сбережения граждан, именные приватизационные вклады, личные лицевые приватизационные счета, собственные средства юридических лиц (которые в соответствии с законом могли быть покупателями), заемные средства. Порядок безвозмездной передачи гражданам государственной и муниципальной собственности путем перечисления государством приватизационных вкладов на именные приватизационные счета и использования этих вкладов в процессе приватизации устанавливался Законом РСФСР от 3 июля 1991 г. "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР" (в настоящее время утратил силу). В соответствии с требованиями Закона о приватизации Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год. Государственная программа предусматривала введение (не позднее 1 ноября 1992 г.) системы именных приватизационных счетов (чеков), организационно-технические мероприятия, обеспечивающие наделение граждан именными приватизационными вкладами (чеками), которые поручались Правительству РФ и Центральному банку РФ. Для обслуживания обращения и распределения средств с таких счетов комитеты по управлению имуществом и фонды имущества всех уровней должны были создавать и способствовать созданию финансовых институтов, то есть инвестиционных компаний, фондов и других, активно вовлекать в них предпринимательские структуры. Государственная программа также определяла, среди других, целью приватизации формирование слоя частных собственников. Были определены объекты и предприятия, приватизация которых была запрещена (например, объекты исторического и культурного наследия, недра, лесной фонд, объекты социально-культурного назначения и т.п.), нормативы распределения средств от приватизации в 1992 г. и прогноз их поступления в 1992 - 1994 гг., с учетом того, что предполагалось проведение приватизации на возмездной и безвозмездной основе. Для осуществления Программы Правительство РФ должно было обеспечить коммерциализацию государственных и муниципальных предприятий с одновременным акционированием.
Важной частью государственной Программы приватизации явились приватизационные чеки, направленные на вовлечение в инвестиционную деятельность посредством рынка ценных бумаг частных лиц, в перспективе - частных инвесторов. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. N 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу) среди 151 миллиона граждан страны были распространены ценные бумаги -