Окружающей среды

Вид материала

Монография

Подобный материал:

• Тема : «Загрязнение и охрана окружающей среды», 38.66kb.
• Решение 10 сентября 2007 года №36 город Актау, 22.02kb.
• Нормативно правовые документы по вопросам формирования государственных информационных, 281.26kb.
• Программа утверждена на заседании Учёного совета эколого-биологического факультета, 46.97kb.
• Практикум по экологическому мониторингу окружающей среды Учебное пособие, 949.79kb.
• «Об охране окружающей среды», 2395.05kb.
• Национального Плана Действий по гигиене окружающей среды методические рекомендации, 803.76kb.
• Меморандум о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области охраны окружающей, 54.6kb.
• С. А. Балашенко проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды, 220.43kb.
• Роль государства и граждан в охране окружающей природной среды. Экологические права, 44.33kb.

Специальными экологическими законами субъектов Российской Федерации предусматривается осуществление конкретных функций органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Первой формой (по степени распространенности) участия органов муниципальной власти в охране окружающей среды является создание особо охраняемых природных территорий местного значения. Наличие в государстве системы особо охраняемых природных территорий, изъятых или ограниченных в хозяйственном использовании, является одной из гарантий реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации¹⁸¹ и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»¹⁸², органы местного самоуправления вправе устанавливать свои категории особо охраняемых природных территорий, наряду с предусмотренными федеральным законом, в порядке, определенном законами субъекта Российской Федерации.

Как правило, особо охраняемыми природными территориями местного значения признаются участки земли и водного пространства, представляющие природоохранную, научную, культурную, эстетическую, рекреационную и оздоровительную ценность и значение для муниципального образования, которые являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

В ряде субъектов Российской Федерации в результате принятия региональных законов создан эффективный механизм участия органов местного самоуправления в решении природоохранных задач. Разнообразие подходов к решению проблемы создания особо охраняемых природных территорий в регионах обусловлено историческими, географическими, экологическими и иными особенностями регионов¹⁸³.

При этом проблема создания особо охраняемых природных территорий местного значения включает в себя два аспекта. С одной стороны, законы субъектов Российской Федерации предусматривают порядок создания органами местного самоуправления таких территорий, которые не предусмотрены федеральными законами. Это право субъектов Федерации и органов местного самоуправления предусмотрено Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». С другой стороны, законы субъектов Российской Федерации могут пытаться разрешить противоречия между федеральными законами, о которых уже шла речь выше, в части порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

В рамках первого аспекта проблемы, в законах ряда субъектов Российской Федерации решены следующие основные вопросы создания и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения.

Во-первых, установлен перечень категорий особо охраняемых природных территорий местного (районного, городского) значения. К их числу могут относиться: территории охраняемого ландшафта; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов (городские леса, парки, зеленые зоны поселений, памятники садово-паркового искусства и т. д.); природные резерваты; охраняемые геологические объекты; лесопарки; природные экологические тропы; лечебно-оздоровительные местности и курорты и зоны (округа) их санитарной охраны; охранные зоны иных особо охраняемых природных территорий (включая водоохранные и нерестоохранные зоны); ресурсные заказники, особо защитные участки леса; резервные территории; ведомственные, запрещенные для охоты места (внутрихозяйственные заказники); зоны покоя; территории домов отдыха, туристических баз, пансионатов, санаториев, спортивно-оздоровительных комплексов и т. д.¹⁸⁴ Практически во всех региональных законах отмечается право органов местного самоуправления создавать и иные категории особо охраняемых природных территорий¹⁸⁵.

Во-вторых, определены полномочия органов местного самоуправления в области создания и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, в том числе:

• принятие решений об организации, использовании и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного (районного, городского) значения, включая введение дополнительных категорий особо охраняемых природных территорий местного значения, утверждение документации (паспортов, положений) на них и утверждение их границ и режима;
  
• проведение согласований: по отнесению земель муниципального образования к категории особо охраняемых природных территорий регионального или федерального значения; по изменению их границ и охранных зон; проектов документации (паспортов, положений); по резервированию земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями федерального и регионального значения, и ограничению на них хозяйственной деятельности; по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и специально уполномоченным органом в области охраны окружающей природной среды и т. д.;
  
• внесение предложений об образовании особо охраняемых природных территорий регионального или федерального значения либо изменении их границ;
  
• управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, включая организацию их охраны от антропогенных воздействий;
  
• информирование населения о перечне и режиме охраны особо охраняемых природных территорий, расположенных на подведомственной территории, и о порядке их использования;
  
• экологическое воспитание, образование, просвещение по вопросам особо охраняемых природных территорий и объектов;
  
• финансирование из местных бюджетов содержания особо охраняемых природных территорий местного значения, а также установление в пределах своей компетенции налоговых и иных льгот организациям, обслуживающим особо охраняемые природные территории;
  
• участие в разработке и реализации федеральных, областных и местных программ в области организации, развития, контроля за состоянием и соблюдением режима охраны особо охраняемых природных территорий различных категорий и т. д.
  

Осуществление названных и иных полномочий (по охране особо охраняемых природных территорий местного значения) органы местного самоуправления могут осуществлять как непосредственно, так и через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями¹⁸⁶.

В-третьих, регулируется порядок создания особо охраняемых природных территорий местного значения. В вопросах порядка создания особо охраняемых природных территорий местного значения законодательство субъектов Российской Федерации определило несколько вариантов.

В первой группе субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления разрешено самостоятельно принимать решения о создании особо охраняемых природных территорий местного значения по согласованию со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды¹⁸⁷ (а в ряде случаев – еще и с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации)¹⁸⁸. Во второй группе субъектов Российской Федерации на орган исполнительной власти субъекта РФ возложена обязанность по разработке типовых положений, на основании и в порядке которых органы местного самоуправления будут создавать свои особо охраняемые природные территории местного значения¹⁸⁹. В третьей группе субъектов Российской Федерации особо охраняемые природные территории местного значения создаются постановлениями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по представлению органов местного самоуправления и согласованию со специально уполномоченными органами¹⁹⁰. Названный перечень вариантов порядка образования особо охраняемых природных территорий местного значения не носит исчерпывающего характера. Практически в каждом субъекте Российской Федерации мы наблюдаем определенную специфику создания особо охраняемых природных территорий местного значения даже при некоторых сходных типовых подходах.

Второй аспект проблемы регионального нормотворчества в части создания особо охраняемых природных территорий местного значения связан с установлением порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В большинстве субъектов Российской Федерации законодатель не смог преодолеть противоречия между федеральными законами, и ограничился воспроизведением соответствующих коллизионных федеральных норм¹⁹¹.

В ряде случаев законодатель не проводит отличий между созданием любой особо охраняемой природной территории местного значения и лечебно-оздоровительной местностью и курортом местного значения¹⁹². Однако такую разницу, на наш взгляд, следует проводить, поскольку не допустимо полное игнорирование норм федеральных законов, даже внутренне противоречивых.

Представляется целесообразным предложить региональному законодателю следующее решение рассматриваемой проблемы. В закон субъекта Российской Федерации «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах субъекта Российской Федерации» необходимо включить две статьи следующего содержания:

«1. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в следующем порядке:

а) органы местного самоуправления направляют соответствующее представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с обоснованием придания территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;

б) в случае положительного решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о создании особо охраняемой природной территории местного значения органы местного самоуправления передают необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу;

в) в случае положительного заключения государственной экологической экспертизы органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;

г) сведения о создании лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения подлежат включению в государственный земельный кадастр и государственный кадастр особо охраняемых природных территорий;

д) с момента государственной регистрации органами юстиции данного решения возникает право муниципальной собственности на соответствующие земельные участки.

2. Порядок и особенности функционирования отдельной лечебно-оздоровительной местности или курорта регионального или местного значения определяются положением, утверждаемым исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которое в обязательном порядке должно включать следующие сведения:

• местонахождение и статус территории;
  
• лечебно-оздоровительная специализация;
  
• границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
  
• правовое основание и технологическая схема разработки и использования природных лечебных ресурсов;
  
• организация обслуживания (уровень сервиса) и лечения;
  
• вопросы развития и застройки лечебно-оздоровительной местности или курорта;
  
• обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по контролю за эксплуатацией природных лечебных ресурсов и охраной их от загрязнения»¹⁹³.
  

Кроме того, необходимо закрепление в отдельной статье полномочий органов местного самоуправления в области создания и функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения следующего содержания:

«К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:

• внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации представлений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
  
• издание соответствующих нормативных правовых актов о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;
  
• установление налоговых и иных льгот в отношении лечебно-оздоровительных территорий местного значения в части отчислений в местный бюджет;
  
• разработка местных программ развития, сохранения и изучения лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
  
• участие в реализации региональных программ изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
  
• контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
  
• учет природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
  
• изъятие земельных участков (в том числе путем выкупа) у землепользователей для муниципальных нужд в целях создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
  
• осуществление охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями (территориальные органы управления курортами);
  
• внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации предложений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом регионального значения, обоснований по резервированию территорий под указанные цели;
  
• решение вопросов развития и совершенствования инфраструктуры курортов местного значения;
  
• участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов местного значения.
  
• осуществление других полномочий, отнесенных к их компетенции законодательством субъекта Российской Федерации».
  

Вторым направлением деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды является обеспечение экологических прав граждан в ходе осуществления отдельных видов экологически значимой деятельности. К числу таких видов деятельности следует отнести, например, градостроительную деятельность. Практика правового регулирования участия органов местного самоуправления в данной деятельности пошла двумя путями. Во-первых, в субъекте Российской Федерации принимаются градостроительные кодексы (например, в Алтайском крае, Мурманской области), в которых определяются полномочия органов местного самоуправления в решении различных вопросов, связанных с градостроительной деятельностью (включая и вопросы охраны окружающей среды). Во-вторых, в субъекте Российской Федерации принимаются отдельные разрозненные правовые акты, включающие указанные выше положения.

Как правило, градостроительные кодексы субъектов Российской Федерации не устанавливают экологических полномочий органов местного самоуправления как органа общей компетенции. Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предполагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие органы образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу, как правило, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и положениями, утверждаемыми органами местного самоуправления по согласованию с комитетом администрации субъекта Российской Федерации по архитектуре и градостроительству. Другими словами, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. определяет статус местных органов архитектуры и градостроительства как органов «двойного подчинения». Эту позицию восприняли законы отдельных субъектов Российской Федерации. Экологические полномочия местных органов архитектуры и градостроительства сведены к информированию населения о состоянии среды обитания и намерениях по ее изменению; согласованию размещения зеленых насаждений общего пользования; организации конкурсов на лучший проект по планировке и застройке поселения и отдельных его частей, его архитектурно-художественному оформлению, благоустройству и озеленению территории¹⁹⁴.

В тех же субъектах Российской Федерации, где аналогичные кодексы не приняты, отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности определены актами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области предусмотрены следующие формы информирования граждан, их объединений и юридических лиц: а) теле- и радиосообщения, публикации в периодической печати; б) организация экспозиций иллюстративных материалов градостроительной документации; в) проведение общественных обсуждений градостроительной документации.

Общественные обсуждения проводятся на радио и телевидении, публикуются на страницах общедоступной многотиражной периодической печати. Для предварительного ознакомления с градостроительной документацией могут устраиваться экспозиции иллюстративных материалов в виде стендов, размещаемых в наиболее посещаемых местах. Стенды с информацией о строящемся объекте устанавливаются в районе строительной площадки. Материалы для информирования готовят заказчики градостроительной документации, соответствующие структурные подразделения администраций муниципальных образований, в частности комитеты, управления и отделы архитектуры и градостроительства. Подготовка материалов для информирования граждан, их объединений и юридических лиц осуществляется за счет заказчика. Формы организации информирования граждан, их объединений и юридических лиц по каждому конкретному объекту градостроительной деятельности определяются