А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материала

Закон

Содержание Глава 2. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений Глава 1. Понятие, функции и система органов управления землями поселений С.И. Ожегова Г.А. Аксененок И.В. Павлов А.М. Турубинер В.К. Григорьева Н.И. Краснова В.П. Балезин Б.В. Ерофеев Таким образом М.Л. Слепцов Аксененок Г.А. М.И. Козырь Р.К. Гусев О.И. Крассов В Алтайском крае Государственный земельный кадастр А.М. Турубинер В-пятых, ведение мониторинга ... Полное содержание

Подобный материал:

• Черноморец Альберт Евгеньевич доктор юридических наук, профессор Алексеев Алексей Павлович, 1348.21kb.
• Управление земельными ресурсами трудоизбыточного региона в условиях аграрной реформы, 349.06kb.
• Экономический механизм управления земельными ресурсами сверхкрупных городов (на примере, 365.17kb.
• Экономико-информационный механизм внутрихозяйственного управления земельными ресурсами, 446.82kb.
• Теория управления земельными ресурсами агроэкосистем на основе сохранения и реабилитации, 400.4kb.
• Разработка методологии социо-эколого-экономического управления земельными ресурсами, 755.21kb.
• Дисциплина: «Управление человеческими ресурсами», 16.7kb.
• Для заказа этой или новой работы свяжитесь, 139.71kb.
• Экзаменационные вопросы по дисциплине: Управление земельными ресурсами, 16.07kb.
• Курс лекций по дисциплине «Использование гис и технологий в земельном кадастре» Тема, 1387.69kb.

МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ КООПЕРАЦИИ

ВОЛГОГРАДСКИЙ ФИЛИАЛ


А.П. Анисимов


ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЕЛМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ПОСЕЛЕНИЙ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Волгоград, 2003

ББК 67.407

А.67


Рецензенты:

А.Е. Черноморец, д-р юрид. наук, проф. ВолГУ, акад. МАИ;

В.А. Самсонов, канд. юрид. наук, зав. кафедрой теории и истории права и государства ВАГС


Анисимов А.П.

Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. – 204 с.


ISBN 5-85534-783-4


© А.П. Анисимов


СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Понятие, функции и система органов управления землями поселений

§ 1. Понятие управления землями поселений

§ 2. Функции управления землями поселений

§ 3. Система органов управления земельными ресурсами поселений


Глава 2. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений

§ 1. Полномочия органов общей компетенции в сфере управления землями поселений

§ 2. Полномочия органов специальной компетенции в сфере управления землями поселений


Заключение

Библиографический список

Введение

Построение правового государства в России предполагает, в качестве одного из условий, наличие стабильной нормативной правовой базы регулирования земельных отношений, совершенствование механизма государственного управления, в том числе и земельными ресурсами. Большое значение для решения этой задачи имеет принятие нового Земельного кодекса РФ, пришедшего на смену многочисленным указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, а также нередко противоречащим Конституции РФ и федеральным законам нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.¹

Актуальность выбранной темы исследования объясняется, во-первых, тем, что Земельный кодекс РФ регулирует, в основном, именно отношения по использованию земель поселений. Так, ЗК РФ устанавливает порядок предоставления земельных участков для строительства, особенности их использования в соответствии с градостроительными регламентами, подлежащими включению в правила землепользования и застройки и т.д. Это обстоятельство обусловливает необходимость рассмотрения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих участие в соответствующих процедурах. Во-вторых, охрана земель поселений обладает определенной спецификой.² Однако в ряде научных работ предпринимались лишь попытки рассмотрения отдельных особенностей государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в целом.³

В-третьих, подавляющее большинство населения России проживает в городах и поселках. Регулирование оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения ЗК РФ связывает c принятием федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Земельные участки других категорий, как и по ранее действующему земельному законодательству, либо вообще изъяты из оборота, либо ограничены в обороте. Этот факт обусловливает как повышенный интерес к землям поселений со стороны инвесторов, так и в целом усложнение общественных отношений по поводу данной категории земель.

В свою очередь, усложнение общественных отношений по использованию земель поселений обусловливает необходимость наличия системы специально уполномоченных государственных органов в области использования и охраны земель, функции которых не распространяются на земли иных категорий (например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу).

Наличие на достаточно локальной территории значительного числа населения, сложность ежедневно возникающих общественных отношений по поводу использования и охраны земель, постоянное взаимодействие ряда государственных и муниципальных органов общей и специальной компетенции разного уровня, имеющих нередко смежные (или даже дублирующие друг друга) функции, объясняет потребность в исследовании проблемы разграничения их полномочий и совершенствования системы управления земельными ресурсами поселений в целом.

Отдельные теоретические проблемы государственного управления были рассмотрены в трудах Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бабичева И.В., Бахраха Д.Н., Кармолицкого А.П., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Слепцова М.Л., Тихомирова Ю.А., Чиркина В.Е., Юсупова В.А. и других ученых.

Ряд особенностей управления земельными ресурсами, включая вопросы охраны земель как составной части окружающей природной среды, отражен в работах Аксененка Г.А., Балезина В.П., Боголюбова С.А., Гусева Р.К., Ерофеева Б.В., Иконицкой И.А., Карамышевой О.В., Коростелева С.В., Крассова О.С., Лагуновой А.И., Суворова В.И., Харькова В.Н. и других.

Однако комплексных исследований по выявлению особенностей управления землями поселений с позиций земельного права предпринято не было. Кроме того, вступление в силу нового Земельного кодекса РФ заставляет по-новому взглянуть и на давно исследованные проблемы.

Необходимо отметить, что наряду со многими, на наш взгляд, удачными новеллами, новый Земельный кодекс РФ содержит и ряд недоработок применительно к теме настоящего исследования. В отличие от других природоресурсовых законов и кодексов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ), в нем полностью отсутствует глава, регулирующая отношения по управлению использования и охраны земельных ресурсов. Так, глава 7 Лесного кодекса РФ устанавливает основы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а глава 8 определяет систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере использования, охраны и защиты лесного фонда.⁴ Аналогичным образом построены, например, и главы 7-8 Водного кодекса РФ.⁵

Следовательно, природоресурсовые кодексы подробно устанавливают, во-первых, предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны природных ресурсов, принципы и порядок разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (т.е. разграничивают полномочия органов общей компетенции). Во-вторых, устанавливаются полномочия специально уполномоченного органа в сфере использования и охраны лесов (ст. 53 ЛК РФ) или вод (ст. 73-74 ВК РФ). Данный подход представляется обоснованным, поскольку закрепление в кодексе принципов разграничения полномочий между органами общей компетенции, а также установление основных функций органа специальной компетенции создает достаточно стабильную основу для осуществления соответствующих управленческих полномочий.

Земельный кодекс РФ не содержит подобных разделов и глав, рассматривая вопросы управления земельными ресурсами в ст. 9-11 главы «Общие положения». ЗК РФ не содержит детального разграничения полномочий в области использования и охраны земель ни между органами общей компетенции, ни между органами общей и органами специальной компетенции. Более того, статья о правомочиях специально уполномоченного государственного органа в области использования и охраны земель отсутствует.

Между тем нет оснований полагать, что проблемы управления земельными ресурсами в России окончательно разрешены, а действующая система органов (равно как и перечень осуществляемых ими функций) стабильна и совершенна. Такой вывод нельзя сделать потому, что реформы федеральных органов исполнительной власти происходят регулярно. В результате последней из них в 2000 г. были упразднены Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Государственный комитет РФ по земельной политике, а также ряд иных органов. Вместо них созданы Министерство природных ресурсов РФ и Федеральная служба земельного кадастра России. Такое радикальное изменение названия и полномочий специально уполномоченного органа в области использования и охраны земель за последние годы не является единственным. В настоящей работе предпринята попытка ответить лишь на некоторые из возникающих в теории и практике вопросов. Данная проблема нуждается в дальнейшем осмыслении и изучении.

Глава 1. Понятие, функции и система органов управления землями поселений

§ 1. Понятие управления землями поселений

Все земельные участки, находящиеся в пределах РФ, составляют единый земельный фонд страны. Конституция РФ, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепляя различные виды и формы собственности и иные права на землю, налагает на землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель. Однако именно на государство возложена обязанность обеспечивать надлежащее состояние земельного фонда страны в целом. Этим обусловлена необходимость осу­ществления государственного управления земельным фондом.

В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управлять» - т.е. «руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь».⁶ Как отмечал И.Б. Новик, «в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде».⁷

В административном праве государственное управление рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле под государственным управлением понимается «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов и некоторых подзаконных актов в процессе руководства хозяйственной сферой и сферами социально-культурного и административно-политического строительства».⁸

В широком смысле под государственным управлением понимается «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу».⁹

В числе признаков государственного управления выделяют «целенаправленный, постоянный, планомерный характер государственного управления; государственно-властный характер государственного управления; правовая форма осуществления государственного управления; организационный момент в государственном управлении».¹⁰

В земельно-правовой литературе проблема управления земельным фондом впервые была поставлена авторами учебников «Земельное право» 1940 г. и «Земельное право» 1949 г. Как отмечалось в указанных работах, управление единым земельным фондом страны является составной частью управления государственной социалистической собственностью в целом. Сущность управления единым государственным земельным фондом заключается в организации его планомерного использования и в регулировании системы отношений, которые складываются между государством – собственником земли и землепользователями, осуществляющими хозяйственное использование земельных участков.

В данных трудах был поставлен вопрос о понятии и соотношении управления и распоряжения землей, который был в центре научных споров на протяжении нескольких десятилетий. По мнению авторов названных учебников, между управлением и распоряжением землей существует неразрывная связь. Право распоряжения землей проявляется в соответствующих функциях государства по управлению земельным фондом. Таким образом, управление земельным фондом представляет собой не правомочие, а деятельность по осуществлению правомочий государства в отношении земли как объекта хозяйствования, т.е. право управления землей рассматривалось как более широкое понятие, чем право распоряжения.¹¹

Названную позицию подверг критике в своих трудах Г.А. Аксененок. Он полагал, что элементами права государственной собственности на землю в СССР являются владение, пользование, распоряжение и управление землей. При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением Г.А. Аксененок понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда … в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей советского народа и всего социалистического общества».¹²

Под управлением же землями, на его взгляд, следует понимать «непосредственное заведывание как всеми землями, входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель».¹³

Таким образом, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом по своему содержанию являются понятиями не только не совпадающими, но и неравнозначными. В отличие от распоряжения, которым, по существу, определяется судьба земли, управление землей является производным правомочием, которое имеет своей целью реализацию актов по распоряжению землей в конкретной действительности, создание всех необходимых условий и предпосылок для осуществления всех функций, связанных с распоряжением землей. Кроме того, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом существенно отличаются также и по системе государственных органов, которые осуществляют эти важнейшие правомочия.¹⁴

Правомочия органов государства по распоряжению единым государственным земельным фондом шире тех прав, которыми наделены органы управления землями. Следовательно, как подчеркивал Г.А. Аксененок, нельзя сводить право распоряжения к функциям управления единым государственным земельным фондом, осуществляемым различными ведомствами и организациями. Право распоряжения землей по своему содержанию шире права управления единым государственным земельным фондом, которое вытекает из права распоряжения землей и является распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного управления, различными ведомствами и организациями. ¹⁵

Позиция Г.А. Аксененка была впоследствии подвергнута критике рядом авторов, поскольку, во-первых, совершенно необоснованно было оставлено в стороне одно из оснований государственного управления землями – право территориального верховенства, а выводы делались, соответственно, только из права собственности, во-вторых, не было установлено правильного соотношения между правомочиями государства как собственника земли и управленческой деятельностью государства, которая является формой осуществления этих правомочий.¹⁶ В-третьих, не всегда была удачна используемая терминология. Так, вызывает сомнение термин «заведывание землями», который носит не правовой, а скорее, оперативно-хозяйственный характер.

Высказывая критические замечания по поводу точки зрения Г.А. Аксененка, И.В. Павлов писал, что «управление не представляет собой что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения. Соотношение между ними есть соотношение между формой и содержанием: право распоряжения составляет содержание самого правомочия, а управление – форму его осуществления».¹⁷

Другие авторы, не соглашаясь с позицией Г.А. Аксененка по поводу включения в содержание права собственности управления землей, предлагали свою трактовку соотношения распоряжения и управления земельным фондом. Так, А.В. Венедиктов полагал, что право распоряжения земельным участком является формой или средством осуществления управления отдельными категориями земель, поменяв местами соотношение формы и содержания в конструкции, предложенной Павловым И.В. и Краснопольским А.С.¹⁸ Своеобразный подход к рассматриваемой проблеме предложила Г.Н. Полянская, считавшая, что управление является методом осуществления со стороны государства своего правомочия по распоряжению землей и иными природными ресурсами.¹⁹

А.М. Турубинер выделял следующие правомочия государства – собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль, пользование и владение землей.²⁰ Под управлением землями, по его мнению, следует понимать определение «целевого назначения отдельных частей земельного массива, предоставляемого землепользователю или соответствующему ведомству, без изменения внешних границ этого земельного массива, т.е. внутрихозяйственное землеустройство, планировку территории, распределение между землепользователями земельных участков из состава земельного массива, предоставленного соответствующему ведомству или организации, предоставление участков вторичным землепользователям».²¹

А.М. Турубинер подчеркивал, что научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения «юридической судьбы» имущества. Если мы возьмем распоряжение, как правомочие по определению «юридической судьбы» имущества, то очевидно, что в ряде случаев тот, кто управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем более такое право не принадлежит, по общему правилу органам, осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган, осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы право передать его от одного пользователя другому. Однако этого не происходит. Поэтому А.М. Турубинер делает вывод о том, что функция управления и распоряжения землями не совпадают и управление является, наряду с распоряжением, самостоятельным правомочием государства – собственника земли.²²

С указанным подходом пересекается и позиция В.К. Григорьева, который относил к управлению землями внутрихозяйственное распределение земли и контроль за правильным ее использованием, проведение землеустройства, планировки, учет и регистрацию земель.²³

По мнению Н.И. Краснова, государственное управление землями по своему содержанию шире права управления землями как элемента права государственной собственности на землю, поскольку оно включает в себя не только это правомочие, но и право управлять землями на основе территориального верховенства. Юридической основой государственного управления землями Н.И. Краснов, в отличие от Г.А. Аксененка, считал единство в одном субъекте (государстве) не только права государственной собственности на землю, но и территориального верховенства как элемента суверенитета. Государственное управление землями, как отмечал Н.И. Краснов, является формой осуществления правомочий распоряжения и управления землями как элементов права государственной собственности и основывается оно одновременно на праве территориального верховенства Советского государства и его исключительной собственности на землю.²⁴

Значительный вклад в исследование понятия государственного управления земельным фондом внес В.П. Балезин. В его трудах, посвященных правовому режиму земель населенных пунктов, убедительно показано содержание управления землями поселений, основные функции государственного управления, а также раскрыт ряд иных принципиально важных вопросов.

Управление земельным фондом в СССР, по мнению В.П. Балезина, представляет собой «деятельность Советского государства по организации рационального использования земли как главного компонента жизненной среды людей, как всеобщего предмета и средства труда, а также как орудия производства и производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, с одной стороны, и пространственно-операционного базиса в иных отраслях народного хозяйства, с другой стороны».²⁵ В основе государственного управления единым земельным фондом страны лежит и право территориального верховенства, и право исключительной государственной собственности.

Специфика управления городскими землями, подчеркивал В.П. Балезин, заключается в том, что «определяющим и основным началом в нем является планировка населенных мест, в соответствии с которой осуществляется и отвод, и изъятие, и учет, и регистрация городских земель».²⁶ По вопросу соотношения управления и распоряжения землями, В.П. Балезин разделял позицию И.В. Павлова, отмечая, что «управление городскими землями есть не что иное, как форма осуществления права распоряжения городскими землями».²⁷

Б.В. Ерофеев одним из первых попытался сформулировать понятие государственного управления землями городов. Он считал, что «под государственным управлением землями городов следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность органов социалистического государства по регулированию земельных отношений в городах и организации их правильного и рационального использования».²⁸

Наряду с В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеев считал, что государственное управление землей в городах является формой осуществления государством всех своих правомочий как собственника, а также правомочий, вытекающих из права территориального верховенства. Б.В. Ерофеев сформулировал и свою позицию в многолетнем научном споре о содержании права собственности и соотношении управления и распоряжения. По его мнению, следует различать право распоряжения и право управления, которые являются самостоятельными правомочиями в содержании права государственной собственности на землю. Право государственной собственности на землю является содержанием, а государственное управление землями городов – формой.

Нельзя не отметить проводимые 70-80-е годы попытки связать проблемы правового режима и управления землей в поселениях с экологическими особенностями управления в поселениях. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «управление городскими лесами – это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования городских лесов в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания в городах».²⁹ При этом, по его мнению управление городскими лесами осуществляется органами общей и специальной компетенции.

Таким образом, в период господства исключительной государственной собственности на землю были достигнуты значительные успехи в теоретическом осмыслении проблемы управления земельными ресурсами, однако большинство теоретических конструкций управления землями поселений базировались на слиянии правомочий государства как собственника и правомочий, вытекающих из права территориального верховенства.

Земельная реформа в России, в результате которой сложилось многообразие форм собственности на землю, приобрела особую актуальность проблема охраны земель от негативного воздействия хозяйственных процессов, появились органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, а также иные изменения привели к необходимости пересмотреть либо дополнить теоретические подходы к понятию и функциям управления земельным фондом в Российской Федерации.

В условиях многообразия форм собственности на землю сущность управления земельными ресурсами меняется. В ходе государственного и муниципального управления землями осуществляется установление определенных норм и правил, касающихся организации использования и охраны не только земель поселений в целом как особой категории земель в земельном фонде РФ, но и отдельных территориальных зон в границах поселений. При этом управление может осуществляться от имени государства или органов местного самоуправления, во-первых, как собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление). Субъектами данной группы отношений является ограниченный круг лиц.

Право государственной и муниципальной собственности на землю проявляется в возможности владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности РФ и субъектов РФ (государственная) и органов местного самоуправления (муниципальная собственность). Например, по решению компетентных государственных органов земельные участки могут быть переданы в собственность муниципальных образований, граждан и юридических лиц для сельскохозяйственного использования, застройки и иных целей, например, из числа земель государственного запаса. В данном случае государство реализует «властно-хозяйственную» управленческую функцию.

Во-вторых, управление осуществляется государством как органом власти, обладающим территори­альным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собс­твенности. В этом случае государство адресует свои предписания неограниченному кругу лиц, которые могут являться, а могут и не являться субъектами земельных отношений (например, посредством установления запрета самовольного захвата земли и самовольной постройки). Право территориального верховенства в отношении всех земель Российской Федерации проявляется в установлении единой системы осуществления государственного земельного контроля, порядка ведения государственного земельного кадастра, порядка проведения землеустройства, осуществления мониторинга земель и т.д. Названные функции государства распространяются на все категории земель и все категории землепользователей.

Таким образом, если в период господства исключительной государственной собственности на землю была обоснована позиция, что «государственное управление землями является формой осуществления правомочий распоряжения и управления землями как элементов права государственной собственности и основывается оно одновременно на праве территориального верховенства Советского государства и его исключительной собственности на землю»,³⁰ то после провозглашения многообразия форм собственности на землю и проведения массовой приватизации земельных участков, произошло разграничение правомочий управления землями, находящимися в государственной собственности и правомочий, вытекающих из территориального верховенства государства. Таким образом, в многолетнем научном споре о соотношении управления и распоряжения земельным фондом была поставлена точка. Распоряжение землями представляет собой одно из правомочий государства – собственника земель, в то время как управление является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями, вытекающими из права государственной собственности на землю также и исполнительно-распорядительные правомочия, вытекающие из права территориального верховенства.

Существуют различия и в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства как суверена (например, при установлении ставок земельного налога, осуществлении земельного контроля) и по поводу реализации «властно-хозяйственных» функций, связанных с использованием и охраной государственных или муниципальных земель (предоставление государственного земельного участка в аренду гражданину или юридическому лицу). Если в первом случае «допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли – смешанный метод, т.е. в основном свободное дозволение и в ограниченных законом случаях – администрирование».³¹ Оба названных метода тесно взаимосвязаны.

При анализе особенностей управления земельным фондом как юридического явления следует иметь в виду, что оно обеспечивает соответствие системы отношений по использованию земель закономерностям, вытекающим из признания многообразия форм собственности на землю, с одной стороны, и тем фактом, что земля является природным объектом с другой. Это обстоятельство нашло свое отражение в трудах теоретиков земельного права. Как отмечает О.И. Крассов, «управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану».³² Данное определение подчеркивает экологическую направленность деятельности по управлению земельными ресурсами, однако, оно ориентированно, преимущественно, на земли сельскохозяйственного назначения, поскольку для остальных категорий земель проблема повышения плодородия почв не ставится.

Таким образом, в узком смысле слова управление – это исполнительная и распорядительная деятельность, которая является подсистемой государственного управления в целом. В широком смысле государственное управление земельным фондом осуществляется не только исполнительными и распорядительными органами, но также и представительными органами. При этом нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности … правомерно говорить об участии в управлении земельным фондом также и судебных органов».³³ Подобные утверждения, на наш взгляд, противоречат принципу разделения властей, предусмотренному Конституцией РФ.

В настоящей работе управление рассматривается в узком смысле слова. Наряду с государственным управлением, следует выделять и муниципальное управление землями.

Классификацию управленческих отношений на территории поселений можно провести по нескольким основаниям.

1. По субъекту, осуществляющему управленческие функции. Субъекты управления землями поселений по критерию объема и характера их компетенции можно классифицировать, во-первых, на органы общей и специальной компетенции, а, во-вторых, на федеральные органы, органы субъектов РФ и органы местного самоуправления. Кроме того, при характеристике управления землями поселений необходимо иметь в виду, что в пределах отдельных земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, названные субъекты осуществляют самостоятельно внутрихозяйственное (т.е. негосударственное) управление земельными участками.

2. По объекту управления. В качестве объекта управления может выступать хозяйственная, культурная, социальная и иная деятельность юридических лиц и поведение граждан, а также деятельность других государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляемая на землях поселений и оказывающая (даже потенциально) влияние на их состояние.

3. Содержание управления в сфере использования и охраны земель поселений раскрывается в ряде функций, выполняемых соответствующими государственными органами.

Таким образом, под управлением землями поселений следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в населенных пунктах в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю. Рациональное использование земель поселений заключается в создании максимально благоприятных и экологически безопасных условий для жизни, труда и отдыха населения посредством проведения специальных градостроительных, землеустроительных, экологических и иных мероприятий.