А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материала

Закон

Содержание Статья А. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по реализации правового режима земель поселени Статья Б. Полномочия органов местного самоуправления по реализации правового режима земель поселений

Подобный материал:

• Черноморец Альберт Евгеньевич доктор юридических наук, профессор Алексеев Алексей Павлович, 1348.21kb.
• Управление земельными ресурсами трудоизбыточного региона в условиях аграрной реформы, 349.06kb.
• Экономический механизм управления земельными ресурсами сверхкрупных городов (на примере, 365.17kb.
• Экономико-информационный механизм внутрихозяйственного управления земельными ресурсами, 446.82kb.
• Теория управления земельными ресурсами агроэкосистем на основе сохранения и реабилитации, 400.4kb.
• Разработка методологии социо-эколого-экономического управления земельными ресурсами, 755.21kb.
• Дисциплина: «Управление человеческими ресурсами», 16.7kb.
• Для заказа этой или новой работы свяжитесь, 139.71kb.
• Экзаменационные вопросы по дисциплине: Управление земельными ресурсами, 16.07kb.
• Курс лекций по дисциплине «Использование гис и технологий в земельном кадастре» Тема, 1387.69kb.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие теоретические выводы и практические рекомендации:

1. На сегодняшний день не сложилось общепризнанного подхода к понятию управления землями поселений. Если в течение нескольких десятилетий шли споры о соотношении управления и распоряжения как правомочиях государства – собственника земельного фонда, то в настоящий момент эти дискуссии в значительной мере потеряли актуальность.

Необходимо разграничивать управленческую деятельность в сфере земельных отношений, осуществляемую от имени государства или органов местного самоуправления как собственников земли, и управленческую деятельность, осуществляемую государством (органом местного самоуправления) как органом публичной власти, обладающим территори­альным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собс­твенности в пределах предоставленных полномочий.

2. Классификацию управленческих отношений на территории поселений можно провести по нескольким основаниям: по субъекту, осуществляющему управленческие функции; по объекту управления; по содержанию управления в сфере использования и охраны земель поселений.

3. Управление землями поселений - это исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на регулирование земельных отношений в населенных пунктах в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.

4. Под функциями управления в области использования и охраны земель поселений следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов.

5. Исчерпывающий перечень функций государственного и муниципального управления земельным фондом отсутствует как в Земельном кодексе РФ, так и в теоретических исследованиях. Функции органов государственной власти и местного самоуправления как один из элементов содержания управления землями поселений можно классифицировать по нескольким критериям.

По характеру компетенции органов, их осуществляющих, следует выделить органы общей и специальной компетенции. По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель, функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастров, функцию государственного контроля за использованием и охраной земель. По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории поселений можно выделить две группы функций. Во-первых, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории поселений свои общие управленческие функции, которые распространяются и на иные категории земель (землеустройство, государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). Однако реализация этих функций на территории поселений обладает определенными особенностями. Во-вторых, на территории поселений органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции в области управления и охраны земель, которые мало применяются либо отсутствуют в пределах иных категорий земель вне черты поселений. К числу последних следует отнести функцию резервирования земельных участков, функцию оценки земель поселений, планирования развития и зонирования территории поселений, выдачи разрешений на строительство и т.д.

6. Система государственных органов управления земельными ресурсами поселений включает в себя органы общей и органы специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства и т.д.). К числу органов специальной компетенции относятся органы отраслевой и межотраслевой специальной компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам независимо от форм собственности по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение кадастра и т.д.). К числу межотраслевых органов относятся Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство имущественных отношений РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство здравоохранения РФ и их органы на местах.

К числу органов отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти и их органы на местах, наделенные определенными функциями в области использования и контроля за состоянием земель поселений в рамках отдельной отрасли хозяйства в определенных территориальных зонах поселений (промышленности, транспорта, связи, обороны и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности. Роль и значение этих органов в управлении землями поселений будет постепенно сокращаться.

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами поселений, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе данные органы располагаются в группе органов общей компетенции.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления вправе включать в структуру соответствующих администраций дополнительно департаменты (отделы, комитеты) по вопросам использования и охраны земель с целью содействия территориальным подразделениям федеральных органов в осуществлении их задач по управлению земельными ресурсами, находящимися в собственности субъекта РФ (муниципальной собственности) для создания дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан и их объединений на землю и на благоприятную окружающую среду.

7. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных органов в области использования и охраны земель поселений, на наш взгляд, осуществляется не достаточно полно. Необходимо более детальное разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ; субъектами РФ и муниципальными образованиями; представительными и исполнительными органами власти всех уровней; органами общей и специальной компетенции. Решение указанных проблем может осуществляться, во-первых, посредством принятия отдельного федерального закона об управлении землями поселений и (или) внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации.²⁶⁸

Другим вариантом решения проблемы может быть разработка модельного закона субъекта РФ «О правовом режиме земель поселений» и рекомендация его органам законодательной власти субъектов РФ. Вплоть до разработки и принятия таких нормативных правовых актов, допустимо расширение сферы применения административных договоров, а именно - Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между РФ и субъектами РФ, а также заключаемых на их основе Соглашений по отдельным вопросам, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральными законами.

8. При законодательном закреплении разграничения предметов ведения и полномочий по управлению землями поселений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо иметь в виду, что закон субъекта РФ может как уточнять содержание отдельных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (например, в части осуществления муниципального земельного контроля), так и может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с предусмотренной Конституцией РФ и федеральными законами процедурой.

При этом необходимо установить четкие правовые основы взаимной передачи полномочий как от органов местного самоуправления органам государственной власти, так и наоборот. Принятие такого закона (после осуществления детального разграничения права государственной и муниципальной собственности на землю) позволит предотвратить ситуацию, когда возникает коллизия актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления (Волгоград, Ижевск).

До принятия указанных законов, органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления вправе заключать договора и соглашения. Для решения отдельных вопросов, разработки и реализации долгосрочных планов и программ, организации постоянного взаимодействия органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы как временные, так и постоянно действующие.²⁶⁹

9. Продолжает оставаться не решенной и проблема разграничения предметов ведения между территориальными федеральными органами специальной компетенции и органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления (органами общей компетенции).

На наш взгляд, структурные подразделения администрации субъекта Российской Федерации, безусловно, должны взаимодействовать с территориальными федеральными органами специальной компетенции, однако включение территориальных федеральных органов в структуру администраций (правительств) субъектов РФ с приданием им статуса «органа двойного подчинения» неоправданно и неконституционно. В тоже время оправдана взаимная передача (делегирование) отдельных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти на основании специальных Соглашений.

Представляется более обоснованным участие субъектов РФ и органов местного самоуправления в использовании и охране земель поселений посредством выделения на договорной основе дополнительных финансовых средств территориальным подразделениям соответствующих федеральных органов специальной компетенции с целью увеличения штатного состава данных органов. Данная мера позволит более эффективно осуществлять перечень необходимых мероприятий на территории муниципального образования (субъекта РФ), используя возможности территориального подразделения такого федерального органа, поскольку создаваемые на уровне субъекта РФ и органа местного самоуправления собственные органы обладают лишь незначительной частью возможностей федеральных органов. Необходимо на уровне Федерального закона разграничить полномочия органов общей компетенции субъекта РФ и территориальных федеральных органов специальной компетенции.

10. Следует признать недопустимым муниципализацию полномочий государственных органов. Так, предусмотренная федеральными законами функция контроля за использованием земель на территории муниципального образования не может быть отнесена к категории вопросов местного значения, которые решаются населением или органом местного самоуправления самостоятельно. Такой контроль за использованием земель, не относящихся к муниципальной собственности, может осуществляться муниципальными органами, однако не в качестве вопроса местного значения, а лишь при делегировании соответствующих государственных полномочий. В этой связи представляется обоснованным исключить п. 11 ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», равно как и аналогичные нормы из региональных законов, которые относят контроль за использованием земель (всех категорий и форм собственности, без указания только на муниципальные) на территории муниципального образования к вопросам местного значения.

На наш взгляд, более юридически грамотно говорить об участии органов местного самоуправления в контроле за состоянием земель по аналогии с участием в решении вопросов охраны окружающей среды.

11. На территории городских поселений действует несколько территориальных подразделений специально уполномоченных органов, выполняющих определенные функции по управлению землей и недвижимостью. К их числу относятся территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России, Министерства имущественных отношений, органов юстиции, специально уполномоченных в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.д.

Несмотря на периодическое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти, а также вытекающей из этого смены полномочий в области использования и охраны земель поселений, ряд вопросов до сих пор остается не выясненными. Например, не до конца ясно, как разграничить и упростить систему управления городскими территориями, если управленческие функции разделены между несколькими не подчиненными друг другу ведомствами.

Возможно несколько вариантов, не взаимоисключающих друг друга. Во-первых, во все последующие положения, утверждаемые Правительством РФ и устанавливающие компетенцию соответствующих органов, необходимо закладывать правовые основы разграничения предметов ведения между органами специальной компетенции по определенному кругу вопросов.

Во-вторых, возможно заключение горизонтальных соглашений между федеральными органами о разграничении предметов ведения и координации деятельности. В-третьих, создание специальных координационных, согласительных и совещательных комиссий.

Наиболее перспективным представляется вариант принятия федерального закона (закона субъекта РФ), определившего порядок и способы разграничения компетенции указанных органов.

12. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Традиционно под «федеральным законом» понимается Земельный кодекс РФ. Однако новый ЗК РФ, являясь продуктом компромисса различных политических сил, устанавливает лишь общие принципы использования и охраны земель, оставляя установление правового режима использования и охраны земель отдельных категорий другим федеральным законам. Так, особенности правового режима земель лесного фонда установлены Лесным кодексом РФ, водного фонда – Водным кодексом РФ, земель особо охраняемых природных территорий – федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» и т.д. Особенности правового режима земель поселений установлены Градостроительным кодексом РФ. Такой вывод следует из анализа п.2 ст. 2, п.6. ст. 5 и иных статей Градостроительного кодекса. Так, согласно п. 6 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, «градостроительные требования к условиям и порядку пользования землями поселений устанавливаются настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Таким образом, поскольку условия и порядок пользования землями поселений определяется Градостроительным кодексом, то представляется обоснованным наделение в перспективе Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу координационными межотраслевыми функциями. К такому выводу приходят и специалисты – градостроители. Как считает И.М. Смоляр, в современном градостроительном деле «необходим институциональный лидер, владеющий всей необходимой информацией, методологией и средствами решения сложных градостроительных задач, способный развивать методику городского планирования, расширять и укреплять градостроительное право и связанные с ним виды профессиональной градостроительной деятельности, в том числе – вести разработку градостроительной документации и ее представление в органы власти для наделения (в необходимых случаях) юридическим (правовым) статусом. Скорее всего, роль такого лидера в перспективе могут и должны взять на себя органы по делам архитектуры и градостроительства».²⁷⁰

13. В настоящий момент система экологического управления характеризуется крайней нестабильностью, вызванной как постоянно проводимыми реорганизациями управленческих структур, так и отсутствием четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными органами экологического управления. Не решен вопрос и о четком определении полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на федеральном уровне. Напротив, реформу органов управления земельными ресурсами и разделение полномочий Госкомзема между Роскадастром и Минимущества следует считать удачной. Едва ли можно считать удачным сосуществование специально уполномоченных экологических органов в отдельно взятых городах федерального, регионального и местного подчинения. Это ведет к параллелилизму и дублированию полномочий.

14. Для практического решения рассмотренных проблем необходимо разработка и принятие следующих нормативных правовых актов:

1. Необходимо дополнить ЗК РФ отдельной главой «Управление земельными ресурсами» (как это сделано в других природоресурсовых кодексах), что способствовало бы повышению эффективности работы органов государственного управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов. Возможен и вариант разработки отдельного федерального закона об управлении землями поселений.

2. Необходима разработка модельного закона субъекта РФ “О правовом режиме земель поселений на территории субъекта Российской Федерации”, который должен содержать ряд статей, разграничивающих полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, а также органов государственной власти и местного самоуправления в сфере использования и охраны земель поселений. Ниже приводится предлагаемая редакция соответствующих статей.

Статья А. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по реализации правового режима земель поселений

1. Представительный орган субъекта Российской Федерации определяет и устанавливает:

- порядок разработки и согласования правовых актов, регулирующих правовой режим земель поселений;

- разработку правил и программ по обеспечению устойчивого развития поселений и межселенных территорий субъекта РФ;

- границы муниципальных образований и населенных пунктов;

- границы зон особого градостроительного регулирования областного значения;

- дополнительный перечень видов градостроительной документации регионального и местного значения, не предусмотренного градостроительным законодательством Российской Федерации;

- дополнительный перечень объектов недвижимости, для строительства и реконструкции которых не требуется разрешение на строительство;

- порядок изъятия (выкупа) земель поселений для областных нужд;

- установление порядка обсуждения и информирования граждан и их объединений по вопросам градостроительной деятельности на территории субъекта РФ;

- основания и порядок наделения в случае необходимости государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности органов местного самоуправления с предоставлением необходимого финансирования;

- утверждает согласованную с органами местного самоуправления территориальную комплексную схему градостроительного планирования развития территории субъекта РФ;

- принимает законы, устанавливающие порядок и размеры компенсации расходов, понесенных гражданами и юридическими лицами в результате изменения черты поселения;

- иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации и полномочиям органов местного самоуправления

2. Орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет:

- контроль за соблюдением установленного порядка предоставления земельных участков;

- осуществление правомочий собственника земельных участков, иных природных ресурсов, находящихся в собственности субъекта РФ, включая распоряжение землями в зонах особого градостроительного регулирования в пределах своих полномочий;

- изменение целевого назначения использования земель в случаях, предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации;

- отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами и законами субъекта РФ;

- установление оснований и порядка отнесения объектов градостроительной деятельности особого регулирования к объектам регионального и муниципального значения;

- выдача разрешений на строительство объектов недвижимости в зонах особого градостроительного регулирования;

- контроль за соблюдением правового режима использования и охраны земель населенных пунктов;

- разработку и организацию непрерывного ведения государственного градостроительного кадастра как комплексного банка данных по видам и режимам использования земель, а также мониторинга объектов градостроительной деятельности;

- разработку и утверждение территориальных градостроительных нормативов и правил, осуществление контроля за их соблюдением;

- разрешение споров, возникающих при осуществлении градостроительной деятельности в пределах своей компетенции;

- участие совместно с органами местного самоуправления в создании системы социального и культурно-бытового обслуживания населения городских и сельских поселений;

- создание и развитие систем инженерной и транспортной инфраструктуры и благоустройства городских и сельских поселений субъекта РФ;

- информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства и землеустройства;

- установление публичных сервитутов путем издания нормативно-правового акта;

- установление ограничений (обременений) в использовании земель в соответствии с действующим законодательством;

- осуществление иных полномочий, не отнесенных к предметам ведения Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.


Статья Б. Полномочия органов местного самоуправления по реализации правового режима земель поселений

Органы местного самоуправления, расположенные в границах субъекта Российской Федерации, обеспечивают:

- утверждение правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ;

- разработку и утверждение на основе генеральных планов населенных пунктов местных прогнозов и программ по социально - экономическому развитию муниципального образования, инженерному обустройству территории, охране окружающей среды, землеустройству;

- установление порядка изъятия (выкупа) земель для муниципальных нужд;

- установление порядка участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в сфере градостроительства на территории муниципального образования;

- установление порядка наделения граждан и юридических лиц земельными участками для жилой, общественно-деловой застройки и иных нужд из состава земель, находящихся в муниципальной собственности;

- установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства в населенных пунктах;

- регулирование планировки и застройки территории муниципального образования;

- оценку состояния использования и охраны земель поселений;

- установление ограничений (обременений) и публичных сервитутов;

- осуществление правомочий собственника на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности;

- соблюдение федеральных и областных градостроительных нормативов и стандартов, территориальных строительных норм;

- выдача разрешений на строительство объектов недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъекта РФ;

- принятие решений о предоставлении земельных участков в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам под застройку или сельскохозяйственное использование в установленном порядке;

- рассмотрение непосредственно либо путем создания согласительных комиссий коллективных жалоб граждан, решений органов территориального общественного самоуправления по поводу готовящихся или реализуемых градостроительных проектов, расположенных на территории соответствующего населенного пункта;

- разрешение иных споров в пределах своей компетенции;

- информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства;

- осуществление иных полномочий, отнесенных к числу вопросов местного значения и не находящихся в ведении Российской Федерации и субъекта РФ.