А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материала

Закон

Содержание М.Л. Слепцов Аксененок Г.А. М.И. Козырь Р.К. Гусев О.И. Крассов В Алтайском крае Государственный земельный кадастр А.М. Турубинер В-пятых, ведение мониторинга Градостроительный кадастр В-пятых, функция выдачи разрешений

Подобный материал:

• Черноморец Альберт Евгеньевич доктор юридических наук, профессор Алексеев Алексей Павлович, 1348.21kb.
• Управление земельными ресурсами трудоизбыточного региона в условиях аграрной реформы, 349.06kb.
• Экономический механизм управления земельными ресурсами сверхкрупных городов (на примере, 365.17kb.
• Экономико-информационный механизм внутрихозяйственного управления земельными ресурсами, 446.82kb.
• Теория управления земельными ресурсами агроэкосистем на основе сохранения и реабилитации, 400.4kb.
• Разработка методологии социо-эколого-экономического управления земельными ресурсами, 755.21kb.
• Дисциплина: «Управление человеческими ресурсами», 16.7kb.
• Для заказа этой или новой работы свяжитесь, 139.71kb.
• Экзаменационные вопросы по дисциплине: Управление земельными ресурсами, 16.07kb.
• Курс лекций по дисциплине «Использование гис и технологий в земельном кадастре» Тема, 1387.69kb.

§ 2. Функции управления землями поселений

Государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных функциях управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и относительно классификации функций управления. Так, по мнению И.Л. Бачило, функциями органа управления является «комплекс взаимосвязанных организационно - правовых воздействий органа, которые обеспечивают объект политической, плановой, экономической, методологической ориентацией: материальными, техническими, трудовыми и т.п. ресурсами, необходимыми для решения стоящих перед объектами задач, в совокупности своей организуют достижение цели, стоящей перед системой управления».³⁴

М.Л. Слепцов полагает, что в самом общем виде под функцией управления понимается «вид, отдельная часть, направление, задача, назначение управленческой деятельности».³⁵

На наш взгляд, под функциями управления в области использования и охраны земель поселений следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также иных нормативных актов.

В научной литературе отсутствует единое понимание классификации функций управления землями. Впервые вопрос о функциях государственного управления был поставлен в 40-е годы. Авторы учебников по земельному праву 1940 г. и 1949 г. к числу функций по управлению земельным фондом относили: учет земель и их государственную регистрацию, землеустройство и планировку населенных пунктов, отвод и изъятие земель, контроль за использованием земель, разрешение земельных споров. В большинстве последующих работ данная классификация функций управления земельными ресурсами была принята за основу.

Аксененок Г.А. в своих трудах выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли.³⁶

М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли».³⁷

По мнению Суворова В. И., в Советском Союзе функциями государственного управления земельным фондом являлись: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров».³⁸

В числе первых попыток предложить классификацию функций управления землями городов и иных поселений следует отметить работы Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина. Так, Б.В. Ерофеев выделял функции: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах.³⁹ В работе В.П. Балезина предлагается практически аналогичная классификация, дополненная функцией землеустройства.⁴⁰

По мнению авторов фундаментальной работы «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относятся: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров».⁴¹

Указанный перечень функций и их содержание авторы выводили из действующего земельного законодательства, а содержание функций, по их мнению, определяют социальные, экономические и научно-технические требования, предъявляемые к организации рационального использования и охраны земель. В данной работе представлен самый исчерпывающий перечень функций государственного управления, сложившихся на момент ее написания.

Тем не менее во всех вышеприведенных классификациях функций управления земельными ресурсами прослеживаются ряд недостатков. Во-первых, при анализе универсальных функций управления земельным фондом (т.е. распространяющихся на все категории земель в земельном фонде страны) авторы включали в перечень функций те, которые распространяются только на одну категорию земель. Например, выделенная авторами монографии «Общая теория советского земельного права» функция мелиорации земель распространяется только на земли сельскохозяйственного назначения.⁴² Во-вторых, при рассмотрении управленческих функций применительно к одной категории земель (поселений), недостаточно четко прослеживается специфика управления именно землями поселений. В-третьих, в рассмотренных выше работах, необоснованно игнорируются функции государства по рациональному использованию и охране земель, а в ряде случаев и иные управленческие функции.

После начала земельной реформы и изменения государственной политики в области земельных отношений в земельно-правовой литературе перечень функций постепенно изменяется и дополняется. Так, ряд авторов выделяет следующие основные функции государственного управления земельным фондом: планирование и систематическое регулирование использования и охраны земельных ресурсов; распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами; реализация закона о плате за землю; организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; разрешение земельных споров; охрана права собственности на землю, права землевлевладения и права землепользования.⁴³

Таким образом, в данной классификации впервые отражены функции государственного управления, появившиеся в период земельной реформы - платность землепользования, выделено в качестве самостоятельной функции государственного управления проведение мониторинга земель, охраны прав на землю, включая не только право собственности, но и право пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования.

Р.К. Гусев, рассматривая функции управления земельными ресурсами, разграничивает их на две группы. В первую группу он относит функции, которые сохранились с дореформенного периода: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, землеустройство, осуществление контроля за использованием и охраной земель. Однако, не смотря на такую преемственность, по мнению автора, сущность и содержание многих функций этой группы претерпевает определенные изменения. Во вторую группу функций управления земельными ресурсами Р.К. Гусев включает новые функции управления, т.е. возникшие в ходе проведения земельной реформы. В их число включены лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза.⁴⁴ В данной классификации функций управления земельными ресурсами, безусловно, присутствует ряд заслуживающих внимание элементов, в первую очередь связанных с экологизацией управления земельными ресурсами. В тоже время, на наш взгляд, трудно согласится с выделением в качестве отдельной функции государственного управления экологической экспертизы, которая является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей природной среды, и поэтому не может рассматриваться вне контрольной функции управления.

Не совсем понятно и упоминание функции лицензирования землепользования. Дело в том, что в отличие от лесопользования, недропользования, пользования иными природными ресурсами, осуществление которого природоресурсовое законодательство прямо связывает с получением лицензии (ст. 42 ЛК РФ; ст. 11, 13 Федерального закона «О недрах» и т.д.), пользование земельными участками гражданами и юридическими лицами осуществляется без получения лицензий.

О.И. Крассов в своей работе выделяет в числе функций управления государственный земельный кадастр; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель. По мнению О.И. Крассова, необоснованно выделение рядом авторов в качестве одной из функций управления в сфере использования и охраны земель функции разрешения земельных споров. Действительно, до начала земельной реформы существовал административный порядок разрешения земельных споров. С принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Поэтому, как считает О.И. Крассов, рассматривать разрешение земельных споров в качестве одной из функций управления означает нарушение принципа разделения властей.⁴⁵

Теоретические споры о классификации функций государственного управления земельными ресурсами повлекли разные подходы и в законодательстве субъектов РФ. Так, в Челябинской области законодатель выделил следующие функции управления земельными ресурсами: планирование использования земель и территориального зонирования; ведение государственного земельного кадастра; организацию землеустройства; предоставление (передачу) земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд; ведение мониторинга земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; оценку земли; организацию государственной регистрации документов, удостоверяющих права на землю.⁴⁶

В Алтайском крае в число функций управления в области использования и охраны земель включены: мониторинг земель; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земель и территориальное зонирование; предоставление (передача) земельных участков и изъятие земель; землеустройство; контроль за использованием и охраной земель.⁴⁷ Следовательно, субъекты РФ при разработке законов о земле использовали в разном объеме имеющийся теоретический материал по классификации и содержанию функций управления земельными ресурсами поселений.

Актуальность исследования функций государственного управления земельными ресурсами обусловлена следующим.

Во-первых, новый Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами.

Во-вторых, в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только РФ, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Существует сложившаяся система специально уполномоченных государственных и муниципальных органов, общественных организаций, занимающихся вопросами использования и охраны земель (включая земли поселений), развивается международное сотрудничество в области использования и охраны земель поселений.⁴⁸

Дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование функций управления землями поселений будет способствовать совершенствованию правового регулирования земельных отношений в России, координации и взаимодействию органов государственной власти общей и специальной компетенции, а также органов местного самоуправления, повышению правовой защищенности граждан и их объединений в сфере использования и охраны земель поселений.

Функции органов государственной власти и местного самоуправления как один из элементов содержания управления землями поселений можно классифицировать, на наш взгляд, по нескольким критериям. По характеру полномочий следует выделить органы общей и специальной компетенции. Управленческая деятельность органов общей компетенции носит территориальный характер, в то время как деятельность органов специальной компетенции (межотраслевых и отраслевых органов) распространяется на одну или несколько отраслей хозяйства.

По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель (которая носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер), функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастров (правообеспечительный характер), функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер).

По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории поселений можно выделить две группы функций. Во-первых, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории поселений свои общие управленческие функции, которые распространяются и на иные категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). Однако реализация этих функций на территории поселений обладает определенными особенностями. Во-вторых, на территории поселений органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель вне черты поселений. К числу функций первой группы относятся:

Во-первых, осуществление землеустройства на территории поселений. Назначение и содержание землеустройства, а также стадии землеустроительного процесса ранее были установлены в ст. 112-114 ЗК РСФСР, а в настоящий момент землеустройство регулируется ст. 68-69 ЗК РФ и федеральным законом «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.⁴⁹

Землеустройство – это совокупность мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.

До принятия федерального закона «О землеустройстве», порядок проведения землеустройства был конкретизирован законами отдельных субъектов РФ. Например, было уточнено назначение и содержание землеустройства, установлен состав землеустроительной документации, ее назначение, решены вопросы финансирования землеустроительных работ, установлены состав участников землеустроительной деятельности и т.д.

Так, законами субъектов РФ в состав землеустроительной документации включены, в частности, проекты установления и изменения городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов; планы земельно-хозяйственного устройства городов, поселков и сельских населенных пунктов, определяющие основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель в их черте, а также земель, переданных в их ведение для развития личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и выпаса скота граждан, проживающих на их территориях; областные, региональные, районные прогнозы, программы использования и охраны земельных ресурсов, предназначаемые для взаимоувязанного решения проблем планирования и организации рационального использования и охраны земель всех категорий в комплексе с другими природоохранными мероприятиями и т.д.⁵⁰ В настоящий момент положения названных законов субъектов РФ применяются в части, не противоречащей федеральному закону «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.

В состав функции землеустройства входит межевание территории сложившейся застройки городов и других поселений, т.е. мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности. Задачами проведения межевания в черте поселений является установление на местности границ муниципальных образований, границ земельных участков с закреплением их межевыми знаками, определение их координат, изготовление карты (плана) земельного участка. Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной документации.⁵¹

Во-вторых, осуществление учета земельных участков. В самом общем виде названная функция включает в себя две основных разновидности: экономическую и экологическую.

Экологическая составляющая реализуется посредством проведения экологического мониторинга и, на наш взгляд, может рассматриваться как отдельная и самостоятельная функция. Экономическая разновидность учетной функции реализуется посредством ведения государственного земельного кадастра, а также государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. Обязательность ведения земельного кадастра предусмотрена ст. 70 ЗК РФ, законом РФ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., иными федеральными нормативными правовыми актами, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

В дореформенный период учет земель был необходим, в первую очередь, для планирования, использования земель и организации социалистического хозяйства с целью «обеспечить всемерную охрану и укрепление государственной собственности на землю, а также охрану прав землепользователей».⁵² В период земельной реформы содержание этой функции принципиально изменилось.

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.

Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Сведения о территориальных зонах вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон.

Однако федеральное законодательство не урегулировало все проблемы, связанные с порядком ведения государственного земельного кадастра. Например, ввиду того, что органами государственной власти РФ не установлен предельный размер и порядок использования платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, данный пробел был восполнен нормативными актами субъектов РФ.⁵³

Наряду с ведением земельного кадастра (специальной регистрации земельных участков),⁵⁴ учетная функция проявляется также в осуществлении государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, осуществляемой органами юстиции. Обе названные учетные системы тесно взаимосвязаны. Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.

Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, бесплатно в десятидневный срок представляют информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в необходимом объеме.

Согласно п. 6 ст. 12 Закона РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г., каждый раздел Единого государственного реестра прав состоит из трех подразделов. В подразделе I содержится краткое описание каждого объекта недвижимого имущества: адрес (местоположение), вид (название) объекта, его площадь, назначение и иная необходимая информация.⁵⁵

К числу особенностей государственной регистрации прав на земельные участки и недвижимое имущество, а также сделок с ними на территории поселений можно отнести обязательное включение в правоустанавливающий документ (следовательно, и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество) сведений о коде территориальной зоны, установленном правилами застройки; функциональном назначении территориальной зоны, в пределах которой находится участок и т.д. (п.6 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ)

В-третьих, организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Функция инвентаризации земель поселений тесно связана с функцией учета и функцией землеустройства.

Инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ, выявления неиспользуемых, не рационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель (ст. 13 федерального закона «О землеустройстве»).

Целями проведения инвентаризации земель населенных пунктов является создание основы для ведения государственного земельного кадастра в городах, поселках и сельских населенных пунктах, обеспечение регистрации прав на землю с выдачей соответствующим субъектам документов установленного образца, обеспечение создания банка данных о землях поселений, организация постоянного контроля за использованием земель.

Непосредственный порядок проведения работ по инвентаризации земель поселений, а также финансирование указанных мероприятий производится в соответствии с приказами специально уполномоченного государственного органа в области использования и охраны земель⁵⁶

В отдельных субъектах РФ достигнуты определенные успехи в реализации данной функции. Например, в Республике Татарстан генеральным подрядчиком по инвентаризации земель населенных пунктов определен Казанский трест инженерно-строительных изысканий, разработана Инструкция по проведению инвентаризации земель населенных пунктов, утверждены план производства работ, техническое задание, рассмотрено состояние и наличие необходимого планово - картографического материала, введен единый порядок лицензирования проектно - изыскательских работ.⁵⁷

В-четвертых, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель городских и сельских поселений. В теории административного права под контролем как управленческой функцией понимается установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых объектов заданному им состоянию.⁵⁸

Как отмечал А.М. Турубинер, контроль за использованием и охраной земель охватывает следующие вопросы: «а) законности пользования землей со стороны землепользователя, т.е. был ли данный земельный участок именно в таких размерах предоставлен организации или гражданину в установленном законом порядке; б) использования земли, т.е. вообще используется ли земля или остается без использования; в) использование земли в соответствии с целевым назначением, для которого земля предоставлена».⁵⁹

Под контролем применительно к использованию земель поселений следует понимать систему мероприятий, проводимых с целью проверок соблюдения собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами установленных государством ус­ловий и правил разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Следует выделить несколько видов земельного контроля.

По нашему мнению, государственный земельный контроль – это система мероприятий, проводимых специально уполномоченными государственными органами с целью проверок соблюдения собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельного законодательства, требований по охране и использованию земель.

Указанный вид земельного контроля осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов РФ, Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами.

При этом проведение совместных действий федеральных органов земельного контроля и органов земельного контроля субъектов РФ (например, в части проведения совместных проверок), определяется самими указанными органами.⁶⁰

Кроме государственного земельного контроля, в последние годы формируется три подсистемы негосударственного контроля за состоянием земель, методическую помощь которым в их организации должна оказывать Федеральная служба земельного кадастра России.

а) законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения отнесен контроль за использованием земель на территории муниципального образования (ст. 6). Следовательно, уже с 1995 г. можно говорить о муниципальном контроле за состоянием земель как функции органов местного самоуправления. Более четкую правовую основу под осуществление муниципального контроля предоставил новый Земельный кодекс РФ. Согласно ст. 72 ЗК РФ, муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Однако, на территории любого муниципального образования действуют территориальные органы федеральных специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих государственный контроль за состоянием и использованием земель. Таким образом, возникает два вопроса: как разграничить контрольные функции в сфере земельных отношений органов местного самоуправления и государственных органов специальной компетенции и необходимо ли вообще осуществление муниципального контроля, поскольку реализация этой функции является правом, а не обязанностью соответствующих органов местного самоуправления?

б) общественный контроль за использованием и охраной земель. Словосочетание «общественный контроль» впервые вводится в оборот после постановления Совета Министров РСФСР, которым был утвержден Устав Всероссийского общества содействия охраны природы и озеленению населенных пунктов (январь 1956 г.).

Согласно п. 3 ст. 72 ЗК РФ, общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями, гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих их права и интересы, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Таким образом, можно выделить две формы общественного контроля на территории поселений. Во-первых, согласно ст. 18 Градостроительного кодекса РФ, граждане и их объединения имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, и иную информацию о градостроительной деятельности.⁶¹ Однако федеральными нормативными правовыми актами не установлен четкий порядок, а также форма предоставления такой информации. В настоящий момент данная проблема решается лишь на уровне отдельных муниципальных образований.⁶² Кроме получения информации, существуют и иные формы общественного контроля за градостроительной деятельностью в черте поселений.

Во-вторых, приказом председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству (в настоящий момент - Федеральной службы земельного кадастра) субъекта РФ (либо города, района) на должности внештатных общественных инспекторов по использованию и охране земель могут назначаться лица из числа специалистов сельскохозяйственных предприятий, органов местного самоуправления, общественных объединений граждан и некоторые другие. Лица, выразившие желание стать внештатными общественными инспекторами, должны хорошо знать земельное законодательство и иметь опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды. Основной задачей общественных земельных инспекторов является своевременное информирование специально уполномоченных органов о совершенных на соответствующей территории правонарушениях путем составления протоколов о земельных правонарушениях, внесении предложений о приостановлении гражданского, промышленного или иного строительства и т.д.⁶³

в) землепользователи вправе осуществлять производственный (внутрихозяйственный) контроль (ст. 73 ЗК РФ). Данная форма контроля осуществляется собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. При этом лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного контроля в специально уполномоченный государственный орган.

В числе особенностей осуществления государственного контроля за состоянием земель поселений следует отметить особое значение предупредительного контроля. Общепринята классификация государственного и общественного контроля за состоянием земель на предупредительный и текущий.⁶⁴ Предупредительный контроль характеризуется двумя основными разновидностями: экспертиза и согласование.

Действующее законодательство выделяет несколько видов государственных экспертиз, которые зачастую могут дублироваться и не согласовываться друг с другом. Так, Градостроительный кодекс РФ (ст. 29) предусматривает, что проектная документация после прохождения государственной экологической экспертизы должна проходить градостроительную экспертизу в федеральном или территориальном органе государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.⁶⁵ Последняя может привести к необходимости внесения изменений в проектную документацию, что автоматически прекращает досрочно действие положительного заключения государственной экологической экспертизы, на проведение которой заказчиком уже были затрачены определенные денежные средства. В связи с этим, Храмова Ю.Р. справедливо обращает внимание на необходимость пересмотра указанных положений Градостроительного кодекса РФ, поскольку их сохранение ослабляет позиции экспертного государственного органа и влечет конфликты между ведомствами.⁶⁶

В-пятых, ведение мониторинга земель. Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Функция мониторинга земель тесно связана с функциями учета и контроля. Общий порядок ведения мониторинга земель предусмотрен ст. 67 ЗК РФ и Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель».⁶⁷

Объектом мониторинга земель поселений являются все земельные участки в пределах черты поселений, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования. Ведение мониторинга земель поселений осуществляется территориальным подразделением Федеральной службы земельного кадастра России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Проведение мониторинга земель поселений обеспечивает своевременное выявление изменений состояния земель городских и сельских поселений, их оценку, прогноз и выработку рекомендаций по устранению негативных процессов, а также информационное обеспечение, во-первых, различных органов государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а, во-вторых, граждан о состоянии земель.

В-шестых, функция предоставления и изъятия земельных участков на территории поселений. Так, ЗК РФ, иные федеральные законы и законы ряда субъектов РФ четко разграничивают порядок предоставления земельного участка (в том числе права и обязанности органов государственной власти) для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также для целей, не связанных со строительством. Такой вывод очевиден из положений ст. 30-32 ЗК РФ и ст. 34 ЗК РФ. Определенные отличия будет иметь и перечень оснований прекращения прав на землю (изъятие земельного участка) в черте поселений и вне их черты.

В-седьмых, создание и организация деятельности органов исполнительной власти со специальными функциями по управлению земельными ресурсами поселений. В целях эффективного управления землями поселений создаются федеральные органы специальной компетенции в области использования и охраны земель поселений (например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу), а также их территориальные органы, образующие единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Наряду с этим законами РФ, субъектов РФ либо актами органов местного самоуправления могут дополнительно создаваться специально уполномоченные органы в области охраны и использования земель поселений регионального или местного значения, не входящие в состав органов исполнительной власти РФ. Например, согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований.

С участием специально уполномоченных органов в области использования и охраны земель могут создаваться согласительные, координационные и иные комитеты и комиссии (как правило, на муниципальном уровне).

В-восьмых, обеспечение граждан и их объединений информацией по вопросам градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы. Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать жителей населенных пунктов информацией о намечаемой деятельности прямо вытекает из ст. 42 Конституции РФ, ст. 18 Градостроительного кодекса РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, а также Положений о соответствующих специально уполномоченных государственных органах, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Как уже отмечалось выше, четкого порядка предоставления такой информации нет, поэтому реализация соответствующего конституционного права граждан осуществляется нормативными актами органов местного самоуправления.

Так, в г. Волгограде информирование граждан, их объединений и юридических лиц и учет их мнения о намечаемом строительстве и иной градостроительной деятельности, производится по требованию комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда на предварительной стадии, до принятия главой администрации Волгограда постановления о предварительном согласовании размещения объектов. После принятия решений органами власти города по использованию территорий они могут быть оспорены в судебном порядке при наличии нарушений законодательства и государственных нормативов.

Определение форм информирования и методов учета мнения населения о градостроительной деятельности осуществляют комиссии по градостроительству и земельным отношениям администраций Волгограда и Волгоградской области. Мнение населения выявляется на основе проведения опросов, проводимых представителями администраций районов и оформляемых в виде участия в собраниях (сходах) граждан; участия в общественных слушаниях, обсуждениях и иных формах.

Градостроительные и иные проекты и решения, принимаемые в соответствии с утвержденной градостроительной документацией (генеральным планом города, проектами детальной планировки, градостроительными и отраслевыми схемами и т.д.) могут рассматриваться и утверждаться без участия граждан в их обсуждении (при отсутствии их обращений по размещению объектов).

Объектами и территориями, принятие градостроительных решений по которым затрагивает интересы граждан и подлежит обязательному обсуждению или выявлению и учету общественного мнения, являются:

1. Производственные объекты, значительно влияющие на изменение экологических, социальных, экономических и иных последствий намечаемой деятельности.

2. Реконструкция жилых домов с надстройкой этажей, пристройкой и другие виды реконструкции жилья с перепланировкой этажей, и влияющие на проживание в них, в том числе и проведение работ без выселения жителей.

3. Градостроительная документация по реконструкции застройки жилых районов, микрорайонов и кварталов (в том числе размещение жилых домов и других объектов в качестве уплотнения застройки).

4. Генеральный план города, схемы зонирования города, транспортные и иные отраслевые схемы развития города.

В случае несовпадения предлагаемых градостроительных решений и мнения граждан, вопрос рассматривает согласительная комиссия при администрации города с заинтересованными лицами.⁶⁸

В-девятых, функция охраны земель. Под охраной земель поселений следует понимать систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий по обеспечению надлежащего качества земель, предусмотренных экологическим и санитарно-эпидемиологическим законодательством посредством установления нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов в почве, сорных растений и иных факторов, загрязняющих землю.⁶⁹

В целях обеспечения благоприятного качества окружающей природной среды поселений, включая состояние земель, земельное и экологическое законодательство предусматривает ряд требований к лицам, осуществляющим хозяйственную деятельность на территории поселений. Так, при размещении, проектировании и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Оценка отрицательного воздействия на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий производятся по результатам государственной санитарно – гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещается внедрение новой техники и технологий, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов.

В целях повышения эффективности мероприятий по охране земель целесообразно проведение трех групп мероприятий. Во-первых, разработка программ экономического стимулирования использования и охраны земель с целью повышения заинтересованности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в поддержании надлежащего качества земель, а защиты земель от негативных последствий производственной деятельности (например, посредством освобождения от земельных платежей, либо установление льгот по земельному налогу). Во-вторых, повышение эффективности ответственности за нарушение требований законодательства по поводу состояния земель поселений. В-третьих, закреплением растительных слоев в границах поселений в муниципальную собственность и установлением порядка использования, восстановления, а также размера платежей за негативное воздействие на состояние растительного слоя в ходе пользования им, приводящим или могущим привести к снижению его функций, нарушению целостности, сноса растительного слоя. Последняя группа мероприятий может осуществляться посредством принятия актов органов местного самоуправления.⁷⁰

Указанные мероприятия будут способствовать обеспечению защиты экологических интересов городского населения на благоприятную окружающую среду, регулировать отношения, возникающие в связи с антропогенным воздействием на земли городских и сельских поселений.

Характерно, что и ЗК РФ в ст. 12-14 регулирует охрану земель преимущественно в части охраны земель сельскохозяйственного назначения, практически игнорируя вопросы охраны земель поселений.

Наряду с рассмотренными функциями органов государственной власти и местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и распространяются на земли всех категорий, ряд функций органов государственной власти и местного самоуправления по использованию и охране земель осуществляется, в основном, только в границах населенных пунктов. К их числу относятся следующие функции:

Во-первых, функция резервирования земельного участка. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ, резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам.

Земельное законодательство не содержит даже примерного перечня таких государственных или муниципальных нужд, позволяющих зарезервировать земельный участок. Однако можно предположить, что к числу указанных нужд могут быть отнесены, во-первых, потребности в земельных участках для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта (п. 7 ст. 90 ЗК РФ). Во-вторых, к числу таких нужд следует отнести создание особо охраняемых природных территорий (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В третьих, данная процедура может быть применена в случае, если испрашиваемый лицом в черте поселения (пригородной зоне) земельный участок предназначен для государственного (муниципального) строительства в соответствии с градостроительной документацией. Возможны и иные основания.

Порядок резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд должен определяться соответствующими органами государственной власти или местного самоуправления, однако общие принципы резервирования земельных участков на федеральном уровне пока не утверждены. Поэтому действуют правила, утверждаемые органами местного самоуправления. Так, в городе Волгограде краткосрочное резервирование земельного участка на срок проведения проектно-изыскательских работ является платным. Плата за весь период резервирования земельного участка вносится единовременно в месячный срок со дня получения постановления о предварительном согласовании места размещения объекта на счет целевого внебюджетного фонда сохранности земель, проведения землеустройства, государственного кадастра при администрации Волгограда (средства используются, в том числе на благоустройство территории, решение социальных вопросов города, развитие инфраструктуры). Размер платы за резервирование земельного участка составляет 50% от ставки земельного налога. От платы за резервирование земельного участка на срок проведения проектно-изыскательских работ освобождаются заказчики объектов многоэтажной жилой застройки, здравоохранения, образования и соцкультбыта в г. Волгограде. Для проведения проектно-изыскательских работ на основании постановления администрации города о предварительном согласовании места размещения объекта заказчик заключает с городским комитетом по земельным ресурсам и землеустройству договор о резервировании земельного участка на срок проведения проектно-изыскательских работ.⁷¹

Отсутствие такого договора, как показывает судебная практика, может повлечь наложение штрафа за нарушение земельного законодательства. Так, в ноябре 1999 г. на ООО «ЦБТ» комиссией по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда был наложен штраф в сумме 16600 руб. за нарушение земельного законодательства, которое выразилось в самовольном занятии и использовании земельного участка под остановочный павильон - магазин без правоустанавливающих документов.

ООО «ЦБТ» обратилось с иском в Арбитражный Суд Волгоградской области, считая, что такой штраф наложен на него незаконно, т.к. постановлением администрации г. Волгограда № 500 от 23 апреля 1999 г. ему согласовано место размещения объекта на земельном участке и выдано разрешение (ордер) на производство строительных работ.

Однако в п.3. постановления администрации указано на необходимость заключения ООО «ЦБТ» с комитетом по земельным ресурсам договора резервирования земельного участка на период проектирования объекта. Такой договор заключен не был. Пунктом 3.2 вышеназванного постановления ООО «ЦБТ» запрещается использовать земельный участок без утвержденного в установленном порядке проекта и получения правоустанавливающего документа в комитете по земельным ресурсам.

В соответствии с Приложением № 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель, самовольным занятием земель считается пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды. При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу, что ООО «ЦБТ» земельный участок занят самовольно, в связи с чем на данную организацию обоснованно наложен штраф за нарушение земельного законодательства. Арбитражный Суд в удовлетворении исковых требований отказал.⁷²

Наряду с краткосрочным резервированием земель, в теории и практике выделяется долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные нужды, что позволяет уменьшить возможные потери. Несмотря на то, что данная процедура не получила четкого правового регулирования в федеральном законодательстве, данная мера может применяться при создании промышленных узлов, федеральных автомобильных и железнодорожных магистралей, строительстве аэропортов и т.д. Например, может быть ограничена застройка территории, предназначенной для создания водохранилища.⁷³

Во-вторых, ведение градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности. Государственный градостроительный кадастр ведется в отношении территорий: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (городов и районов).

Градостроительный кадастр – это единая многоуровневая и многоцелевая система учета, регистрации, хранения и предоставления информации, необходимой для осуществления градостроительной и хозяйственной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости в градостроительстве.

Целью ведения градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, другой информацией, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности.

Градостроительный кадастр предназначен для решения следующих задач: информационного обеспечения градостроительных отношений (в том числе для разработки градостроительной документации); документального подтверждения состояния и качества градостроительных объектов, что необходимо для развития рынка недвижимости; предоставления объективных данных для обоснования ставок налогов на земельные участки и иную недвижимость; информирование всех категорий землепользователей о градостроительных регламентах и сервитутах; информационное содействие органам по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Данные градостроительного кадастра подлежат обязательному использованию при разработке и реализации градостроительной и проектной документации; при застройке; изменении объектов недвижимости, ее регистрации и налогообложении; оценке инвестиционной деятельности; охране историко - культурного и природного наследия, памятников архитектуры и градостроительства; выдаче задания на проектирование, строительство и снос; осуществление надзора и градостроительного контроля; иной деятельности в области градостроительства. Основой градостроительного кадастра является градостроительная документация и государственный земельный кадастр. Государственный градостроительный кадастр включает в себя сведения отраслевых кадастров и иных, необходимых для осуществления градостроительной деятельности информационных систем.

Градостроительный кадастр содержит сведения о следующих объектах: градостроительной деятельности в различных зонах, расположенных в границах территории поселений; объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, других объектах недвижимости и их комплексах соответствующего значения (включая объекты градостроительной деятельности особого регулирования); сведения об объектах федерального значения, объектах субъекта РФ и местного значения, расположенных на территории поселений.

Мониторинг объектов градостроительной деятельности – система наблюдений за состоянием и изменением объектов градостроительной деятельности, которые ведутся по единой методике посредством изучения состояния среды жизнедеятельности.⁷⁴

В-третьих, функция планирования развития территории РФ и территории субъектов РФ, а также территорий городских и сельских поселений. Как отмечал Б.В. Ерофеев, в городах «планировка земель – форма организации (устройства) земельной территории, т.е. обеспечение порядка застройки земель, архитектуры застройки, характера зданий, а застройка – реализация этих планов путем освоения земель (строительство на этих землях, эксплуатация последних) … Именно планировка определяет правовой режим земельных участков».⁷⁵

Планирование использования земельных ресурсов поселений является составной частью планирования развития территорий, осуществляемого в целях определения долгосрочной перспективы развития территорий на основе социально-экономических программ, землеустроительной, градостроительной, природоохранной или иной документации.

Градостроительный кодекс РФ выделяет иерархию документов градостроительного планирования развития территории РФ и субъектов РФ:

1) Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территории РФ и частей территории РФ (градостроительная документации федерального уровня) включает в себя Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации⁷⁶ и схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих в себя территории двух и более субъектов РФ или части их территории (консолидированные схемы градостроительного планирования).⁷⁷

2) Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов РФ (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и частей территории субъектов РФ (градостроительная документация уровня субъекта РФ) включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ, пригородных зон, иных территорий.

3) Градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя:

а) градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Этот вид градостроительной документации включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

б) градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений. В ее состав входят проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Каждому объекту градостроительной деятельности соответствует определенный вид градостроительной документации, разрабатываемый в соответствии с градостроительными, экологическими и иными нормативами.

На содержание градостроительного планирования могут оказывать влияние экологические планы и программы (например, об образовании особо охраняемых природных территорий или зон экологического неблагополучия в черте поселений), а также иные планы и прогнозы.

В-четвертых, функция зонирования земель поселений.⁷⁸ Градостроительный кодекс РФ рассматривает зонирование в двух аспектах, во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование; во-вторых, как правовое зонирование, т.е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

Раскрывая особенности зонирования территорий, Градостроительный кодекс РФ использует термин «зонирование» в двух аспектах. Во-первых, упоминаются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий и т.д. Данный вид зонирования можно обозначить как специальное зонирование (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ), хотя такой термин Градостроительный кодекс РФ не использует. Схемы зонирования включаются в правила застройки (нормативно-правовой акт органа местного самоуправления), которые разрабатываются на основе генерального плана поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий.

Во-вторых, Земельный кодекс РФ (ст. 85) и Градостроительный кодекс РФ (ст. 40-48) устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.

В-пятых, функция выдачи разрешений на строительство. Разрешение на строительство – это документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Разрешение на строительство выдается на срок до трех лет с правом его продления на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации. Разрешение на строительство и утвержденная проектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления. Особо регулируется порядок выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости федерального и иного значения на территориях градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения в соответствии со специальными правилами использования территорий и специальными градостроительными нормативами.⁷⁹

В-шестых, функция оценки земель поселений. Под оценочной деятельностью понимается деятельность субъектов, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости.⁸⁰ Содержание оценки земли включает в себя сбор и анализ данных, расчет оценочной стоимости, составление отчета об оценке земли и установление ее стоимости за определенный период времени. Оценка земли осуществляется на определенную дату и подразделяется на кадастровую и рыночную. Данная функция проявляется, в полной мере, только в населенных пунктах.

Кадастровая оценка земли - совокупность административных и технических действий, направленных на определение стоимости земельных участков в границах оценочных зон, т.е. единиц территориального деления района, города, поселка, сельского населенного пункта с одинаковыми базовыми стоимостями земельных участков однородных по целевому назначению.

Целью кадастровой оценки земли является определение ее качественных характеристик и условий, влияющих на стоимость земли (состав и свойства почв, месторасположение, рельеф, конфигурация, дифференциальный доход и др.). Кадастровая оценка земли проводится на основе данных государственного земельного кадастра, а также информации о сделках на рынке земли и иных объектов недвижимости, при их отсутствии - на основе анализа рентообразующих факторов. Результаты кадастровой оценки земли используются при установлении размера земельного налога и величины нормативной цены земли.

В отличие от кадастровой оценки, рыночная оценка земли - совокупность технических действий, осуществляемых оценщиками, направленных на определение стоимости земельных участков на свободном конкурентном рынке под воздействием спроса и предложения. Целью рыночной оценки земли является определение ее рыночной стоимости. Рыночная оценка земельного участка является обязательной в случаях, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Основанием для проведения рыночной оценки земельного участка является договор, заключенный между оценщиком и заказчиком оценки.⁸¹ Указанный перечень специальных функций не носит исчерпывающего характера.

Указанные общие и специальные функции, являясь сторонами и направлениями деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, одновременно являются и средством решения основной задачи, наиболее четко сформулированной в Градостроительной Хартии Содружества Независимых Государств, подписанной в Минске 4 июня 1999 г. Такой задачей является создание необходимых условий, обеспечивающих переход к устойчивому развитию населенных пунктов. Одним из способов решения этой задачи является совершенствование системы управления градостроительной деятельностью за счет:

- во-первых, формирования и укрепления системы органов государственного управления архитектурной и градостроительной деятельностью на региональном и местном уровнях;

- во-вторых, разграничения полномочий и нормативно-правового закрепления функций и ответственности органов государственного управления на национальном, региональном и местном уровнях;

- в-третьих, совершенствования механизма и организационных форм государственного управления градостроительной деятельностью;

- в-четвертых, усиления роли органов местного самоуправления и роли населения в формировании и проведении градостроительной политики, поддержании благоприятного состояния и экологической реконструкции среды обитания.

Попытка решения указанных задач предпринималась как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о полномочиях органов управления землями поселений рассмотрены в настоящей работе.