Geum.ru

А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материалаЗакон

Содержание


В настоящий момент за Министерством здравоохранения РФ закреплены следующие функции в области обеспечения санитарно-эпидемиологи
4. Федеральный орган архитектуры и градостроительства
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9

В настоящий момент за Министерством здравоохранения РФ закреплены следующие функции в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения:


1) организация разработки федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов и утверждение их;

2) осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора на основе единых требований к его организации и проведению на территории Российской Федерации;

3) определение единых требований к организации и обеспечению санитарной охраны территории Российской Федерации от заноса и распространения инфекционных заболеваний человека, а также к контролю за экспортом и импортом потенциально опасных для здоровья человека химических и биологических веществ;

4) подготовка совместно с Российской академией медицинских наук и внесение в установленном порядке предложений, направленных на предотвращение и ликвидацию опасного и вредного воздействия на здоровье человека факторов окружающей природной среды, условий труда и быта;

5) осуществление контроля за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, организациями независимо от их организационно-правовой формы законодательства Российской Федерации по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.

Порядок осуществления такого контроля за состоянием земель предусмотрен постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» (с изменениями от 12 марта 1996 г.).

Данным постановлением было установлено, что Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации (теперь департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору Министерства здравоохранения РФ), органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации осуществляют государственный контроль:

Во-первых, за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства.

Во-вторых, за предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных инфекционных заболеваний.

В случае выявления соответствующих правонарушений органы, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ могут налагать штрафы, например, в случае нарушения санитарно-эпидемиологических правил и норм по охране почв, при строительстве без разрешительной документации; за проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель; за загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, заражение возбудителями бактериальных, паразитарных и инфекционных заболеваний, а также в некоторых иных случаях.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории городских и сельских поселений осуществляется по нескольким направлениям:

1) установлением санитарно-эпидемиологических требований к планировке и застройке городских и сельских поселений. Указанное требование означает, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. Разработка градостроительной документации, проектирование, застройка, реконструкция и иные подобные виды деятельности должны осуществляться с соблюдением санитарных правил. Ввод в эксплуатацию построенных объектов допускается только при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам. В противном случае соответствующие работы могут быть приостановлены либо прекращены.

2) установление санитарно-эпидемиологических требований к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок.

В почвах городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами.

Содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам. Порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений устанавливаются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии указанных порядка и условий санитарным правилам.

3) санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления. Свалки таких отходов располагаются в территориальных зонах специального назначения, поскольку их использование несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений.

Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления устанавливаются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных порядка, условий и способов санитарным правилам.238

Законодательство РФ и субъектов РФ подробно раскрывает содержание санитарно-эпидемиологического надзора, а также функции соответствующих должностных лиц, основные принципы организации и деятельности системы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.

Однако не всегда очевиден статус территориального специально уполномоченного органа в области охраны здоровья. В настоящий момент согласно п. 4 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного Постановление Правительства РФ от 3 июня 1997 г., в систему Министерства здравоохранения РФ входят его территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев), … центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, районах и городах, учреждения, предприятия и другие организации государственной санитарно -эпидемиологической службы РФ.

Согласно п. 3 ст. 8 Закона Волгоградской области от 29 октября 1997 года «Об охране здоровья граждан в Волгоградской области», органом управления здравоохранением Волгоградской области является комитет по здравоохранению администрации Волгоградской области, который совместно с Волгоградской медицинской академией, центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Волгоградской области, территориальным фондом обязательного медицинского страхования Волгоградской области в пределах своей компетенции планирует и осуществляет меры по реализации государственной политики в сфере охраны здоровья населения и развития медицинской науки.239

Таким образом, центр санитарно-эпидемиологического надзора является территориальным подразделением федерального органа, в то время как областной комитет здравоохранения является органом «двойного подчинения». Другими словами, одна часть (структурная единица) федерального органа не подчиняется напрямую Главе администрации Волгоградской области и не входит в структуру администрации области, а другая является таковой.

Но еще более интересную ситуацию мы обнаружим, проведя исследование местного уровня управления. Так, Постановлением Администрации города Волгограда от 29 июля 1993 г. «Об утверждении Положения о комитете по здравоохранению администрации Волгограда» было определено, что комитет является органом администрации города, в своей деятельности подчинен и подотчетен администрации Волгограда, а по организационно-методической работе руководствуется нормативными документами Минздрава России и комитета по здравоохранению администрации области. 240 В последующей редакции это положение было исключено.

4. Федеральный орган архитектуры и градостроительства

Первые попытки создать орган по управлению градостроительством и архитектурой предпринимались еще во времена Петра I, когда в 1709 г. в Петербурге была создана комиссия строений, которая стала органом государственного проектирования и контроля. Однако, централизованное руководство проектированием просуществовало до 1786 г., когда в результате городской реформы эти вопросы были переданы на места, а комиссия распущена.241 Тем не менее, именно с деятельностью Петра I многие авторы связывают формирование строительного права (как подотрасли административного права), а также появление значительного числа указов, регулирующих вопросы градостроительства. Данные Указы продемонстрировали новые подходы к типу застройки на примере Санкт-Петербурга, заложили новые архитектурные принципы, которые впоследствии были использованы при застройке более 200 провинциальных городов России XVIII века.242

Прообразом современного Госстроя можно считать созданные постановлением Совнаркома СССР в 1943 г. при Правительстве СССР и союзных республик, а также при исполкомах местных советов архитектурные органы. Во многих крупных городах создаются специальные должности главных архитекторов, которые занимаются вопросами планировки и застройки городов, а также отвечают за архитектурный облик города. Собственно, с этого момента и возникает понятие управления землями поселений, причем функции управления землями городской застройки поделились между отделами коммунального хозяйства и главным архитектором города.243

Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства был образован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1950 г.244 В 1962 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР Госстрой СССР преобразуется в союзно-республиканский орган, а в 1963 г. переименуется в Государственный комитет по делам строительства СССР (Госстрой СССР).245 Законом СССР «Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления» от 2 октября 1965 г. предписывалось (ст. 11) преобразовать Государственный комитет по делам строительства СССР в союзно-республиканский Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР).246

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 11 января 1963 г. «О совершенствовании управления капитальным строительством» на Госстрой СССР и соответствующие органы в республиках была возложена ответственность за осуществление капитального строительства в стране и проведение единой технической политики в области строительства, определены задачи, права и обязанности в указанной сфере.247 Не имея возможности на страницах настоящей работы отметить и проанализировать все изменения правового положения данного органа, хотелось бы остановиться на наиболее существенных вопросах в рамках избранной темы исследования.

Госстрой РСФСР был образован в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 27 февраля 1960 г. К нему перешли функции по управлению городскими землями, которые ранее исполнялись Министерством коммунального хозяйства РСФСР.248

В январе 1968 г. постановлением Совета Министров СССР утверждается новое положение о Государственном комитете Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрое СССР). В числе главных задач Госстроя отмечались «улучшение дела градостроительства и архитектуры, планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов…».249

Для решения поставленных задач при Госстрое действует Государственный комитет по гражданскому строительству и архитектуре. Он является общесоюзным органом и осуществляет единую градостроительную политику в развитии городов и поселков, организует работы по типовому проектированию жилых домов, гражданских зданий и сооружений и руководит этими работами, а также занимается внедрением типовых проектов в строительство и современной архитектуры в градостроительство.250

С конца 60-х годов расширяются права архитектурно-строительных органов и архитекторов в решении вопросов строительства, а также устанавливается их ответственность за планировку и застройку городов и поселков. Госстрой СССР в 1969 г. разработал Примерное положение об Управлении (отделе) по делам строительства и архитектуры Совета Министров АССР, исполнительного комитета краевого (областного) Совета депутатов трудящихся, а также внес ряд изменений в Положение о главном архитекторе города. Суть изменений сводилась к тому, что повышались права архитектора города в решении градостроительных вопросов, устанавливалась полная ответственность за правильную планировку и застройку городов и поселков.251 Однако наиболее динамичные изменения в статусе и полномочиях данного органа стали происходить в начале 90-х годов.

Распоряжением Президента РСФСР от 27 ноября 1991 г. «Об образовании органов государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР», в целях усиления контроля за качеством строительства и обеспечения эксплуатационной надежности построенных зданий и сооружений, поручается образовать на базе органов Государственного архитектурно-строительного контроля за жилищно-гражданским строительством на территории РСФСР органы Государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР, а также утвердить положение об этих органах. 252

Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» было образовано Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР на базе упраздняемых Государственного комитета РСФСР по архитектуре и строительству и Государственного комитета РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству.253

Принятие впервые в истории России закона РФ от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации», регулирующего отдельные вопросы компетенции органов архитектуры и градостроительства (ст. 17), приводит к необходимости скорректировать полномочия данного специально уполномоченного органа. 254

Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» упраздняется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, а на его основе образуется Комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства.255 Этим же Указом Комитет жилищно-коммунального хозяйства Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ преобразован в Комитет РФ по муниципальному хозяйству, а Главное управление железнодорожных войск при Министерстве архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации преобразовано в Федеральное управление железнодорожных войск, действующее как государственное учреждение при Министерстве путей сообщения Российской Федерации.

Созданный Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства являлся центральным органом исполнительной власти, осуществлявшим межотраслевое регулирование деятельности органов государственного управления, предприятий и организаций независимо от их организационно-правовых форм в области архитектуры, строительства и градостроительства.256 К числу функций Госстроя, в соответствии с данным положением, относились, во-первых, полномочия в сфере архитектурно-градостроительной деятельности, не претерпевшие в последующие годы существенных изменений, и, во-вторых, отдельные гражданско-правовые функции, связанные, например, с содействием приватизации или участием в заключении договоров подряда на осуществление отдельных видов работ.

Так, к числу функций первой группы можно отнести обеспечение разработки, утверждение и издание государственных стандартов, норм и правил в области строительства, архитектуры и градостроительства, обязательных для исполнения всеми организациями и предприятиями независимо от их организационно-правовых форм, осуществление контроля за их применением на территории Российской Федерации. Немаловажной функцией Госстроя являлась организация и осуществление государственного архитектурно-строительного надзора за качеством строительства, выпуском строительной продукции, материалов, конструкций и изделий, а также обеспечение проведения в установленном порядке комплексной государственной экспертизы проектов строительства и градостроительной документации. Наконец, Госстрой утверждал градостроительную, проектно-сметную и научно-техническую документацию по вопросам развития предприятий промышленности строительных материалов, строительной индустрии и объектов социальной сферы, финансируемых из бюджета Российской Федерации.

В числе функций второй группы можно выделить подготовку предложений об особенностях приватизации предприятий и организаций строительства и промышленности строительных материалов, а также разработку отраслевой программы демонополизации и оказание содействия ее реализации. Кроме того, на Госстрой были возложены обязанности по содействию развития конкуренции предприятий и организаций, созданию рынка жилья, разработке порядка и проведение торгов подряда в капитальном строительстве, в том числе торгов подряда на строительство жилых домов, объектов социальной инфраструктуры и т.д.

Для реализации возложенных функций Госстрой наделялся широкими полномочиями. Например, Госстрой был вправе приостанавливать строительство, приемку в эксплуатацию законченных строительством объектов и выпуск строительных материалов, конструкций, изделий и другой продукции при выявлении нарушений обязательных нормативных требований, а также применять установленные законодательством санкции.

Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства преобразован в Министерство строительства РФ. Этим же Указом функции Комитета РФ по муниципальному строительству были переданы Государственному комитету РФ по вопросам архитектуры и строительства. В соответствии с данным Указом, Постановлением Правительства РФ от 14 октября 1994 г. утверждается Положение о Министерстве строительства Российской Федерации.257

По Положению, Министерство строительства Российской Федерации (Минстрой России) являлось федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с общественными организациями проведение государственной политики в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Большинство функций данного органа не претерпевает в новом положении существенных изменений. Так, по-прежнему к числу его основных функций относятся обеспечение разработки, принятия и издания государственных стандартов, норм и правил в области строительства, архитектуры, градостроительства, а также по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального назначения, обязательные для исполнения как юридическими, так и физическими лицами; организация и осуществление государственного архитектурно-строительного надзора и т.д.

Более четко отмечаются полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений и установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности, за использованием и охраной земель в городах и других поселениях, применение установленных законодательством санкций. Впервые упоминается в качестве отдельной функции организация работы по научно-методическому обеспечению ведения государственного территориального (градостроительного) кадастра городов и других поселений; участие в пределах своей компетенции в разработке природоохранных мероприятий и обеспечение контроля за их реализацией.

Получают дальнейшее развитие и «гражданско-правовые» функции, присутствовавшие у данного органа и ранее. В их числе следует отметить установление совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом порядка проведения подрядных торгов на строительство объектов для федеральных государственных нужд, а также разработка предложений по совершенствованию договорных отношений в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве; подготовка предложений по приватизации предприятий и организаций строительства, промышленности строительных материалов, жилищно-коммунального хозяйства, участие в реализации Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации; принятие совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом решений о передаче для завершения строительства либо продажи не завершенных строительством жилых домов, заказчиками которых являлись федеральные органы исполнительной власти, организации и учреждения, финансируемые из бюджета РФ и т.д.

Таким образом, в Положении впервые осуществляется разграничение функций Госкомимущества и Минстроя (в части приватизации государственного имущества), а также Минстроя и Госкомзема (в части контроля за использованием и охраной земель поселений). Впоследствии полномочия Минстроя и Госкомзема в части государственного контроля за использованием и охраной земель разграничиваются в Постановлении Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации».258

Наконец, в Положении подчеркивается в качестве межотраслевой природоохранная проблема, для решения которой наряду со специально уполномоченным природоохранным органом привлекаются и органы Минстроя в пределах их компетенции.

Указом Президента РФ от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»,259 Министерство строительства РФ было преобразовано в Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике. В соответствии с Указом Президента РФ было принято Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по жилищной и строительной политике».260

Наряду с изменением правового статуса (с отраслевого на межотраслевой) специально уполномоченного федерального органа, изменяются и его основные задачи. Теперь Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры, градостроительства и промышленности строительных материалов, конструкций и деталей и функциональное регулирование в этих сферах. Последняя задача отсутствовала во всех предыдущих положениях о Госстрое. В числе основных функций Госстроя добавляется, в частности, функция участия в разработке проектов соглашений между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры, градостроительства и осуществляет контроль за их реализацией. Такие Соглашения на тот момент были заключены между Правительством РФ и администрацией Ростовской области, а также Правительством РФ и администрацией Краснодарского края.

Новое Положение сохраняет функцию участия в решении вопросов приватизации. Так, Госстрой участвует в приватизации предприятий и организаций строительства, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей, развитии конкуренции между предприятиями, создании рынка жилья, коммунальных услуг и продукции промышленности строительных материалов, конструкций и деталей, а также передачи объектов жилищно-коммунальной сферы в муниципальную собственность. Реализация данной функции обусловила тесное взаимодействие с Госкомимуществом, а также с органами по охране памятников истории и культуры. Остается неизменной функция государственного контроля за соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений, а также контроля за использованием и охраной земель в поселениях, водных объектов. В случае выявления земельных правонарушений, Госстрой применяет установленные законодательством санкции.

Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»261 создается Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которому были переданы функции упраздняемых Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике, Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству, а также Федеральной службы геодезии и картографии России. Однако данный орган не успел просуществовать и полгода, как Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» данное Министерство упраздняется, а его функции передаются вновь образованному Государственному комитету Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике. Данный орган начинает действовать в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

В соответствии с новым положением Госстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, градостроительства, архитектуры, жилищной политики, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей, жилищно-коммунального хозяйства и его реформирования, а также регулирование и контроль оценочной деятельности в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства в пределах своей компетенции и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Закрепление оценочных функций является принципиально новым в числе функций данного органа.

Сохраняется сложившееся ранее разграничение административно-правовых и гражданско-правовых функций Госстроя. Так, по-прежнему в числе гражданско-правовых функций Госстроя находится участие в разработке порядка проведения подрядных торгов на строительство объектов для федеральных государственных нужд, а также в проведении этих торгов. Госстрой принимает участие в решении вопросов приватизации предприятий и организаций в сфере строительства, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей, участвует в решении вопросов передачи объектов жилищно-коммунального хозяйства из федеральной собственности в муниципальную собственность и т.д.

Сохраняются и конкретизируются административно-правовые функции, относящиеся к вопросам градостроительства и архитектуры. Так, Госстрой устанавливает порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной и проектной документации; устанавливает порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил; осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве, архитектуре, жилищного законодательства, федеральных градостроительных нормативов и правил; организует государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления; организует научно-методическое обеспечение ведения государственного градостроительного кадастра, технической инвентаризации объектов недвижимости, мониторинга объектов градостроительной деятельности и т.д.262

Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» переименовывает Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике в Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» сохраняет его прежнее название.

По новому Положению, Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Положение развивает и дополняет формы участия Госстроя в гражданско-правовых отношениях. Так, наряду с участием в проведении подрядных торгов, приватизации объектов в сфере строительства и т.д., имевших место и ранее, на Госстрой возложена обязанность по участию в формировании инфраструктуры рынка недвижимости в жилищной сфере, обеспечивающей защиту прав собственности на жилье и эффективную систему организации сделок на этом рынке; обеспечение защиты установленных законодательством Российской Федерации прав собственников жилья на создание товариществ собственников жилья с целью управления многоквартирными домами; подготовка предложений по совершенствованию экономических условий создания рыночной инфраструктуры в строительстве, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей и т.д.

Сохраняются и традиционные контрольно-охранительные функции Госстроя России - архитектурно-строительный надзор, контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, лицензирование деятельности в области градостроительства, проведение государственной экспертизы градостроительной документации и т.д.

Новое Положение уточняет функции по межотраслевой координации деятельности иных органов. Так, предусмотрено совместное участие Госстроя России и Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике в создании системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также участие совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности.

Положение предусматривает, что Гострой принимает совместно с Министерством государственного имущества Российской Федерации и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решения о передаче для завершения строительства либо о продаже не завершенных строительством жилых зданий и иных объектов гражданского и производственного назначения, финансируемых из федерального бюджета, заказчиками которых являлись федеральные органы исполнительной власти, предприятия, учреждения и другие организации.

Таким образом, общей тенденцией правового регулирования полномочий федерального органа в области архитектуры и градостроительства является усиление правового регулирования координационных функций, главным образом, между специально уполномоченным органом в сфере управления государственным имуществом и органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами.

Указанная тенденция усиления правового регулирования разграничения управленческих полномочий обсуждалась на коллегии Госстроя в январе 1999 г., утвердившей Программу действий Государственного комитета Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике на 1999 г.263

Так, наряду с разграничением функций Госстроя и Мингосимущества РФ, предлагается подготовить примерное соглашение о передаче Госстроем России субъектам РФ полномочий в области лицензирования строительной деятельности, предусмотрев возможность реального влияния комитета на практическую работу в области лицензирования в регионах. Кроме того, намечено проведение работы с администрациями регионов по выполнению Генерального соглашения о взаимодействии Госстроя России и органов исполнительной власти субъектов РФ в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, а также участие в подготовке и реализации по вопросам компетенции Госстроя России договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и дополняющих их соглашений.

Таким образом, из проведенного исследования видно, что в ряде случаев происходит пересечение управленческих полномочий специально уполномоченных органов в области использования и охраны земель, включая земли поселений. Особенно четко это видно при сравнении полномочий специально уполномоченного органа в области управления земельными ресурсами и специально уполномоченного органа в области архитектуры и градостроительства; специально уполномоченного органа в области охраны окружающей природной среды (Министерства природных ресурсов) и органов санитарно-эпидемиологического надзора и т.д.

Проблема разграничения полномочий органов исполнительной власти решается несколькими путями. Во-первых, в Положениях, определяющих компетенцию такого органа, разграничиваются его функции с функциями иных федеральных органов. Такие примеры были рассмотрены выше.

Во-вторых, полномочия органов исполнительной власти могут разграничиваться специальными приказами или инструкциями. Так, Письмо Минстроя РФ от 17 января 1996 г. № БЕ-19-1/2 и Роскомзема от 16 января 1996 г. № 1-17/81 утвердило Временное положение о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях Российской Федерации. В условиях отсутствия в тот момент Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, Положение разграничивало полномочия комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и поселениях в целях проведения согласованной политики использования земель поселений, соблюдения прав собственников, пользователей, арендаторов земельных участков, обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, реализации жилищной программы, развития социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры, сохранения историко-культурного наследия и ценных природных ландшафтов.

На основании данного Положения, субъекты РФ своими правовыми актами разграничивали полномочия территориальных специально уполномоченных органов. Так, Постановлением губернатора Приморского края от 16 апреля 1996 г. № 252 было утверждено временное положение о разграничении полномочий органов архитектуры и градостроительства и комитетов по земельным ресурсам и землеустройству по регулированию земельных отношений на территории поселений Приморского края. Правомерность данного подхода сомнительна, поскольку субъект РФ не вправе устанавливать или разграничивать полномочия территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, создание специальных комиссий. Как было показано выше, устанавливая полномочия органов управления общей и специальной компетенции, государство осуществляет «разделение труда» между ними. Однако множество вопросов не могут быть решены исключительно одним органом. Поэтому в целях избежания дублирования государство возлагает на отдельные органы функции по координации управленческой деятельности иных государственных органов. Таким образом, большинство органов управления являются не только «субъектом управления», но и «объектом управления» по отношению к иным органом государственной власти (местного самоуправления).

Названные комиссии не являются, безусловно, органами власти, т.к. они не обладают правом принятия нормативных актов и иными властными полномочиями, т.е. не занимаются именно управленческой деятельностью. Указанные органы могут быть созданы в целях координации (согласования) деятельности представительных и исполнительных органов, выработки методических рекомендаций по вопросам осуществления компетенции отдельных органов и взаимодействия их между собой, вышестоящими и нижестоящими органами. Например, общегородское собрание в г. Дзержинском Московской области является совещательным органом местного самоуправления города и создается в целях взаимодействия органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, общественных, религиозных и политических организаций в интересах развития города. Однако в этих целях можно ограничиться проведением различных совместных совещаний, семинаров, конференций, заседаний и т.п. без организации специальных органов.

Можно предложить следующую классификацию видов комиссий. По критерию цели создания комиссии подразделяются на координационные, совещательные, согласительные. По органу, создавшему комиссию, можно выделить федеральные комиссии, комиссии субъектов РФ и комиссии при органах местного самоуправления. По сфере действия можно выделить комиссии, выполняющие определенные функции в рамках одного органа, а также комиссии, осуществляющие координационные или иные функции по отношению к нескольким (двум и более) органам исполнительной власти. По характеру решаемых вопросов различаются универсальные и специальные комиссии, т.е. выполняющие, соответственно, либо блок однородных вопросов, либо решающих вопросы разного уровня и разной подведомственности. Рассмотрим систему комиссий по критерию цели создания.

а) совещательные комиссии. Так, в городе Волгограде действует коллегия администрации Волгограда, которая является совещательным органом при главе администрации Волгограда и образуется им для обеспечения коллективного обсуждения и выработки принципиальных решений по наиболее актуальным вопросам деятельности администрации города.264

б) согласительные комиссии. Так, целью заседаний согласительной комиссии администрации Волгограда является рассмотрение градостроительных решений (предложений), явившихся основанием для возникновения спора (несовпадения интересов), с точки зрения их соответствия требованиям градостроительных и иных государственных нормативов; предотвращение противозаконных нарушений имущественных прав граждан; информирование населения о мерах по соблюдению требований государственных нормативов.265

в) координационные комиссии. Можно выделить два вида координационных отношений. Во-первых, в процессе осуществления вертикальной координации возникают регулятивные отношения между органами управления, занимающими разное положение в иерархической лестнице (вышестоящее и нижестоящее). При этом субъекты связей могут находиться в организационной зависимости (один из них подчинен другому), а могут и не находится в ней.

Во-вторых, горизонтальная координация возникает между двумя или более органами, находящимися на одном организационном уровне их иерархической системы. Отношения, возникающие в процессе такой координации, могут быть двух видов. В одном случае субъекты неравны, поскольку один из них наделяется государственно-властными полномочиями в отношении другого, поэтому в данном случае реализуются связи по типу «власть – подчинение». В другом случае отношения координации возникают на основе равенства субъектов и выступают в виде простого согласования.266 Примером такого согласования может служить межведомственная комиссия по координации реализации проекта поддержки осуществления земельной реформы, созданная Правительством РФ в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта по поддержке осуществления земельной реформы. Основной задачей Комиссии является контроль за реализацией проекта поддержки осуществления земельной реформы и оказание содействия Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству в решении вопросов, требующих межведомственной координации и взаимодействия.267

Координационными полномочиями могут обладать не только специально создаваемые комиссии (коллегиальный орган), но и главы государственных органов исполнительной власти (органов местного самоуправления) единолично. Так, Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 24 июня 1999 года № 450 «О порядке установления ограничений (обременений), публичных сервитутов на пользование земельными участками», рекомендовано главам муниципальных образований Волгоградской области обеспечить координацию деятельности органов архитектуры и градостроительства и комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в вопросах установления ограничений (обременений) и публичных сервитутов на пользование земельными участками.