Geum.ru

А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материалаЗакон

Содержание


1. Федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами
2. Федеральный орган исполнительной власти по охране окружающей природной среды
3. Федеральный специально уполномоченный орган в области охраны здоровья
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
§ 5. Полномочия органов специальной компетенции в сфере управления землями поселений


Управленческие полномочия органов специальной компетенции существенно различаются от полномочий органов административно - территориального (общего) управления. Как отмечал Н.И. Краснов, «помимо того отличия, которое вытекает из существа их наименования и лежит в основе их разделения на два вида, характерным для компетенции органов ведомственного управления землями является то, что она более узкая по своему объему по сравнению с одноименной компетенцией органов административно-территориального (общего) управления землями. Это сужение идет за счет почти полного устранения из компетенции ведомственного управления землями права распоряжения ими».180

Органы специальной компетенции можно классифицировать по нескольким критериям. По принципу организационно-технического построения аппарата управления, выделяются функциональный, территориальный и отраслевой принципы. Однако необходимо учитывать относительность такого деления, поскольку нередко органы исполнительной власти строятся на основе комбинации названных принципов - например, в территориальных органах создаются отделы с учетом и отраслевого, и функционального принципа.

Функциональный принцип построения аппарата управления характеризуется тем, что «органы управления располагаются иерархически последовательно с целью реализации одной или нескольких однопорядковых функций по отношению к разнородным объектам. Функциональный принцип создает условия для координации деятельности многих органов, для единообразного решения каких-то определенных вопросов».181

В отличие от функционального принципа построения аппарата управления, использование территориального принципа предполагает создание системы органов, которые решают задачи руководства всеми подведомственными объектами путем осуществления общих функций в пределах территории, на которую распространяется компетенция органа.182 По территориальному принципу построены органы общей компетенции, уже рассмотренные в предыдущем параграфе.

Наряду с территориальными началами управления, теория административного права выделяет также межотраслевые и отраслевые начала в управлении. «В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова. В широком смысле слова межотраслевое управление есть управленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения…Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления».183 Таким образом, отраслевое управление не изолировано от территориального управления. Эти формы управления взаимодействуют и дополняют друг друга.

Отраслевой принцип построения государственного аппарата в течение многих лет преобладал во внутренней организации государственного управления СССР. В то время под отраслевым управлением понималась «основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах».184 Усложнение регулируемых государством общественных отношений повлекло за собой и усложнение системы государственно-властных органов, а именно привело к появлению координирующих органов государственной власти. Поэтому у отраслевых органов начали появляться межотраслевые функции, реализуемые наряду с решением соответствующих отраслевых функций.

Как отмечал В.А. Юсупов, «суть отраслевого принципа построения аппарата управления состоит в том, что отдельные подсистемы органов управления располагаются друг к другу иерархически последовательно с целью функционирования по отношению к группе однородных объектов… Это функционирование может осуществляться либо в форме руководства (управления) по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных объектов, либо в форме какой-то специализированной (отраслевой) деятельности внутри органов межотраслевого или территориального (общей компетенции) управления».185

Отраслевой принцип государственного управления проявляется (применительно к земельным ресурсам поселений) в организации управленческой деятельности по отношению к землям определенного целевого назначения. Например, более 1 млн. га земель находится в ведении федеральных органов управления автомобильных дорог, 1,2 млн. га земель – в ведении министерства путей сообщения и т.д.186

Указанные принципы лежат в основе структуры органов специальной компетенции. Эта структура определяется несколькими факторами. В первую очередь необходимо отметить действующую структуру федеральных органов исполнительной власти, определяемую соответствующим Указом Президента РФ. Поскольку изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти происходят регулярно после назначения нового председателя Правительства РФ, соответственно меняются как наименование, так и полномочия соответствующих органов. Во-вторых, следует отметить в качестве одного из факторов, влияющих на структуру органов исполнительной власти, статус субъекта РФ. Как правило, в республиках в составе РФ создаются министерства, а в краях и областях – комитеты, управления, департаменты и т.д. Наконец, структура органов исполнительной власти на определенной территории обусловлена и экономическим и финансовым положением субъекта РФ.

По критерию самостоятельности органа специальной компетенции, следует выделить их следующие виды. Во-первых, самостоятельные органы исполнительной власти субъекта РФ, подчиняющиеся главе администрации (правительству) субъекта РФ. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций.

Во-вторых, органы совместного (двойного) подчинения, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта РФ (главе исполнительной власти органа местного самоуправления). Так, комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда является структурным подразделением администрации города, входит в единую систему органов управления архитектуры и градостроительства Российской Федерации, является ее структурным подразделением и образуется администрацией Волгограда, подотчетен в своей деятельности администрации города и главному управлению архитектуры и градостроительства администрации Волгоградской области.

В-третьих, это территориальные подразделения федеральных органов, организационно не подчиняющиеся главе администрации (правительства) субъекта РФ (например, территориальные подразделения федеральной службы земельного кадастра России).

Особую актуальность проблема разграничения полномочий специально уполномоченных органов приобретает в городах, поскольку:

а) вопросами управления земельными ресурсами в городских и сельских поселениях занимается больше органов, чем в сельской местности. Например, Госстрой не осуществляет управление землями сельскохозяйственного назначения.

б) управление земельными ресурсами поселений намного сложней, чем землями сельскохозяйственного назначения. Наряду с общими проблемами использования участков рационально и по целевому назначению, в городах добавляются проблемы планировки и застройки, оборота земель и т.д.

в) в сельской местности живет меньше населения, поэтому меньше спорных ситуаций, меньшая потребность принимать правоприменительные акты или заключать соглашения о разграничении полномочий.

Выполнение определенных управленческих функций федеральными органами исполнительной власти (их территориальными подразделениями на местах) по отношению к землям поселений не является главной и единственной задачей этих органов. Например, федеральная служба земельного кадастра России осуществляет ведение земельного кадастра по землям всех категорий; в число полномочий министерства природных ресурсов РФ входит руководство охраной окружающей природной среды на всей территории РФ, а не только в городах и т.д. Определенным исключением из данного правила является Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, функции которого распространяются, практически, только на города.

Поэтому более правильно говорить не об органах управления землями поселений, а о компетенции органов исполнительной власти в области управления землями поселений. Однако наличие нескольких органов специальной компетенции на территории любого субъекта РФ (территории муниципального образования), организованных по различному принципу (или их комбинации) ставит вопрос о разграничении их полномочий по управлению земельными ресурсами поселений.

В связи с этим представляется обоснованным кратко остановиться на основных полномочиях указанных органов специальной компетенции с последующим анализом проблем и перспектив разграничения их полномочий. Как уже отмечалось, в структуру специально уполномоченных государственных органов, наделенных полномочиями в области использования и охраны земель, включая земли поселений, входят Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ; Министерство имущественных отношений; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; Федеральная служба земельного кадастра России.

1. Федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами

Попытки создать орган управления земельными ресурсами предпринимались еще в первые годы советской власти. Таким органом являлся Наркомат земледелия СССР, который выполнял ряд функций в области управления земельными ресурсами, в том числе «обеспечение правильного использования земель всеми землепользователями, охрана земель, землеустройство, учет всех земель и регистрация землепользователей, отвод и изъятие земельных участков и т.д.».187

С преобразованием в середине 40-х годов Наркомата земледелия в Министерство сельского хозяйства СССР, единое управление земельным фондом перестало существовать. Вместо него впоследствии сложилась близкая к современной система органов общей и специальной компетенции в области управления земельными ресурсами.

Так, в качестве органов общей компетенции выступали Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, а также исполнительные комитеты областных, краевых, городских, поселковых и сельских Советов депутатов трудящихся. К числу органов специальной компетенции можно отнести Министерство сельского хозяйства, осуществлявшее ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, государственный контроль за использованием всех земель и т.д. В городах и иных населенных пунктах функции государственного управления осуществлял Государственный комитет СССР по делам строительства и его органы на местах (планировка и застройка населенных пунктов). Кроме того, были созданы министерства жилищно-коммунального хозяйства союзных республик и их местные органы, в компетенцию которых входили вопросы организации надлежащей эксплуатации земель городов и поселков городского типа; Государственный комитет по лесному хозяйству. Указанные органы осуществляли одну или несколько управленческих функций в отношении всего земельного фонда или отдельных категорий земель.188

Однако данная реформа вызвала справедливую критику в юридической литературе. Рядом ученых предлагалось создать «общегосударственную службу земли при Совете Министров СССР, возложив на нее такие функции государственного управления земельным фондом, как планирование использования и охраны земель, земельное проектирование, подготовку решений органов общего государственного управления земельным фондом о предоставлении и изъятии земель; ведение государственного земельного кадастра…»189 и ряд иных.

Однако реализовать указанные предложения удалось только после начала земельной реформы в России в 1990 г., когда был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и его органы на местах. К числу вопросов нового органа были отнесены разработка программ проведения земельной реформы и механизма их осуществления, обеспечение поэтапной реализации и финансирование этих программ; создание социально-экономических и организационно-хозяйственных условий для развития и укрепления новых высокоэффективных норм организации и использования земли; организация систематического выявления неиспользуемых и нерационально используемых земель в целях создания земельного запаса Советов народных депутатов для последующего их перераспределения; государственный контроль за использованием земель по целевому назначению, ведение мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра; разработка механизма экономического стимулирования рационального использования земли; содействие предпринимательской деятельности, связанной с реализацией земельной реформы и т.д.190

Вскоре Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР был преобразован в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации. 191

Полномочия нового реорганизованного органа были указаны в Постановлении Правительства РФ от 26 мая 1992 г. «Об утверждении Положения о Комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации».192

Теперь, наряду с ранее закрепленными полномочиями (ведение мониторинга, землеустройства и т.д.) на реорганизованный орган возлагаются и новые задачи. Роскомзем становится органом, осуществляющим не только разработку программ земельной реформы, но и органом, организующим и координирующим работу по проведению земельной реформы, осуществляющим научное, кадровое, методическое и материально-техническое ее обеспечение; принимает участие в разработке и финансировании федеральной, межрегиональных и региональных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земельных ресурсов. Принимаемые им в установленном порядке в пределах своей компетенции решения по вопросам земельной реформы, охраны и использования земельных ресурсов являются обязательными для исполнения министерствами, ведомствами Российской Федерации, предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, а также гражданами. Кроме того, к числу принципиально новых задач данного органа следует отнести разработку предложений по порядку определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и мерам экономического стимулирования рационального использования и охраны земель; создание единого для Российской Федерации банка данных о наличии и состоянии земельных ресурсов; составление ежегодных отчетов о наличии земель и распределении их по категориям, угодьям, землевладельцам, землепользователям и собственникам земли, об использовании и охране земель; обеспечение систематического представления информации о ходе земельной реформы; выдача лицензий на проектно-изыскательские работы по землеустройству и ряд иных.

Значение этого постановления заключается еще и в том, что в нем предпринимается первая попытка установления правовых основ взаимодействия Роскомзема с иными органами общей и специальной компетенции по вопросам управления земельным фондом. Например, с Министерством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и его органами на местах такое взаимодействие должно осуществляться в части осуществления градостроительной деятельности, связанной с земельными отношениями, в границах городов, рабочих поселков и населенных пунктов; выполнения программ проведения земельной реформы и использования земель несельскохозяйственного назначения; подготовки исходных данных по порядку определения платы за земли несельскохозяйственного назначения.

Постановлением Совета Министров РФ от 2 февраля 1993 г. «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству», наряду с изменением наименования, изменяются и уточняются полномочия данного органа.193

Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов. Как одна из главных его задач определяется «осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды». Кроме усиления экологических функций комитета, а также появления функций по организации и проведению работ, связанных с приватизацией земель, Комитет вправе заключать контракты с руководителями находящихся в федеральной собственности предприятий и утверждать уставы таких предприятий при делегировании Комитету этих функций Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Таким образом, Постановление Правительства РФ впервые предусматривает возможность заключения горизонтальных административных договоров между специально уполномоченными федеральными органами по вопросам управления земельным фондом вместо указанного ранее перечня вопросов «взаимодействия» между ними.

Ряд функций комитета, закрепленных за ним и ранее, был уточнен как в самом положении, так и иными нормативными актами в период его действия. Например, комитет организует межевание земель, выполняет работы по установлению (восстановлению) административно-территориальных границ и их техническому оформлению. Порядок осуществления данных функций на территории поселений был утвержден Правительством в феврале 1996 г.194

Кроме того, существовавшая и ранее функция государственного контроля за состоянием земель теперь принципиально дополняется. Комитет проверяет соблюдение требований земельного законодательства по использованию и охране земель не только гражданскими предприятиями, организациями, учреждениями, но и оборонными с учетом режима их посещения.

Приятие Конституции РФ и установление ею порядка определения структуры федеральных органов исполнительной власти Указами Президента РФ повлияло и на динамику изменения наименования как Роскомзема, так и иных специально уполномоченных органов.

Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству переименован в Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству.195 Непонятная, на первый взгляд, «смена вывески» объясняется просто. До принятия данного Указа разграничивались Комитеты и Государственные комитеты. Например, существовал Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора и Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству.

Оба органа относились к числу центральных органов федеральной исполнительной власти, осуществляющих межотраслевое регулирование (Государственный комитет) или межотраслевую координацию и государственное регулирование (Комитет). Отличие заключалось в том, что председатель Государственного комитета (в отличие от председателя Комитета) входил по должности в состав Правительства РФ.196 Указ Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. отказался от подобного разграничения, переименовав все Комитеты в Государственные комитеты.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»,197 Правительство Российской Федерации утверждает «Вопросы Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству».198 Данным нормативным актом было установлено, что Министерство является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, строительства, архитектуры, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, геодезии и картографии, государственного учета и оценки земли и прочно связанной с ней недвижимости.

Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству должно было стать правопреемником упраздненных органов: Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службы геодезии и картографии России. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «такое решение как с научной, так и с практической точки зрения вызывало сомнение, так как трудно было объяснить сосредоточение в одном органе управления функций по управлению земельным фондом, руководство строительным комплексом и функций управления такой важной с точки зрения социального развития отраслью, как жилищно-коммунальное хозяйство».199 Поэтому данный орган и просуществовал недолго.

Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»200 Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству упраздняется, а вместо него создается Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике и Государственный земельный комитет Российской Федерации. Однако никаких принципиальных изменений в части полномочий в области управления земельным фондом для данного органа не произошло, поэтому на этот раз реформа Госкомзема состояла лишь в незначительном изменении названия. Кроме того, Правительство РФ не успевало за постоянно меняющейся структурой федеральных органов исполнительной власти, и не принимало нового Положения о Государственном комитете.201

Такое положение было принято после очередной реорганизации Госкомзема. Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г.202 Государственный земельный комитет Российской Федерации преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. Согласно Постановлению Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике», Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (Госкомзем России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного земельного кадастра, кадастровую оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель.203

Данная реорганизация Госкомзема была вызвана дальнейшим ходом земельной реформы в РФ и необходимостью закрепления за данным органом как ряда новых полномочий, так и уточнению содержания тех из них, что принадлежали ему и ранее.

В числе новых полномочий, имеющих отношение к управлению землями поселений, следует отнести государственное управление земельными ресурсами Российской Федерации; прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов, зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, проведение государственной кадастровой оценки земли, в том числе и для целей налогообложения; обеспечение выполнения решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению государственных земель между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; обеспечение в установленном порядке федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных организаций и учреждений плановыми и картографическими материалами специального (отраслевого) назначения для целей управления земельными ресурсами; участие в работе по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашений между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами и т.д.

Уточняется содержание полномочий Госкомзема, принадлежащих ему и по Положению от 2 февраля 1993 г. Так, одной из задач данного органа является участие в совершенствовании экономических и других методов управления земельными ресурсами, участие в мероприятиях, связанных с приватизацией земельных участков, функционированием рынка земли и развитием всех видов права на землю; создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и т.д. Отдельные полномочия изымаются у Госкомзема, например, поддержка и обеспечение функционирования единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Последнее изменение вызвано вступлением в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и созданием специальных органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в связи с чем, у Госкомзема соответствующие функции и были изъяты.

Постановление Правительства от 22 сентября 1999 г. закрепляет и определенные права Госкомзема, которые Постановление от 2 февраля 1993 г. не предусматривало. Так, теперь Госкомзем в пределах своей компетенции вправе приостанавливать действие принятых с нарушением земельного законодательства решений органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и направлять материалы об этом в суд и правоохранительные органы; приостанавливать в установленном порядке промышленное, гражданское и другое строительство, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель, ведут к загрязнению, заражению, захламлению территорий, порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии почв, засолению, заболачиванию и другим негативным процессам; вносить соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, проведения других работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства; проверять не только на гражданских, военных и оборонных объектах (как было и ранее), но и объектах органов внутренних дел и других правоохранительных органов, соблюдение требований земельного законодательства, составлять протоколы, рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания; формировать внебюджетные средства за счет предусмотренных законодательством источников и использовать их в установленном порядке по целевому назначению на проведение земельной реформы и т.д.

Последняя реорганизация федерального специально уполномоченного органа в области управления земельными ресурсами произошла в связи с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти».204 В соответствии с данным Указом, Государственный комитет по земельной политике был упразднен, а его функции переданы Министерству имущественных отношений РФ и вновь созданной Федеральной службе земельного кадастра России.

Министерство имущественных отношений осуществляет проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции, а также регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности.205 Исходя из указанных полномочий, Министерству имущественных отношений совместно с другими органами исполнительной власти, в частности, поручена подготовка перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности после утверждения таких перечней Правительством РФ и государственной регистрации прав собственности на землю. Проблема разграничения права собственности на землю представляет особую актуальность для земель поселений, поскольку в соответствии с названным законом, земли поселений могут находиться как в собственности РФ, так и в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.206

Вновь созданная Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Другими словами, в результате последней реорганизации Госкомзема к Министерству имущественных отношений перешли вопросы, связанные с приватизацией земель и управлением земельными ресурсами как разновидностью иного недвижимого имущества. Напротив, у Роскадастра осталась та часть функций Госкомзема, которая связана, в основном, с осуществлением учетных, контрольных и информационных функций.

Многие полномочия Госкомзема, сохранившиеся за Роскадастром, перешли к нему в усеченном виде. Например, принадлежащее Госкомзему право приостанавливать действие принятых с нарушением земельного законодательства решений органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков в Положении о Федеральной службе земельного кадастра не предусматривается.207 Также не предусматривается существовавшее ранее право Госкомзема вносить соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, проведения других работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства. Данное правомочие, по сути, являлось дополнительной гарантией реализации другого, сохранившегося и в новом положении правомочия приостанавливать в установленном порядке промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства.

2. Федеральный орган исполнительной власти по охране окружающей природной среды

В дореформенный период в СССР, как справедливо отмечалось в научной литературе, отсутствовала как стройная система природоохранительных органов, так и должная правовая регламентация их деятельности.208

Государственные органы, призванные осуществлять контроль за состоянием окружающей среды, дублировали деятельность друг друга, вели работу крайне неэффективно, руководствуясь зачастую ведомственными и местническими интересами. В определении главных задач в области охраны природы и использования природных ресурсов допускались грубые просчеты и ошибки, что нередко приводило к ухудшению экологической обстановки и неоправданным потерям материальных и финансовых ресурсов.

Сложившаяся к концу 80-х годов система управления природопользованием ввиду чрезмерной разрозненности природоохранных функций по различным министерствам и ведомствам не отвечала современным требованиям хозяйствования и стала серьезным фактором, сдерживающим интенсификацию производства в условиях растущей взаимозависимости между состоянием окружающей среды и развитием экономики.

Справедливости ради необходимо отметить, что попытки создания координационного государственного органа по охране окружающей среды, предпринимались еще в 50-е годы и позднее. Так, в 1957-1975 г.г., в Азербайджане, Белоруссии, Грузии, Литве, Молдове, на Украине были образованы республиканские государственные комитеты по охране природы. Однако их эффективность была невелика.209 Столь же малоэффективна была деятельность Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, на который были возложены отдельные координационные природоохранные функции.210

Проводимая перестройка вызвала к жизни необходимость реформирования системы органов управления охраной окружающей среды. Одно из таких предложений по совершенствованию ведомственного управления высказал В.В. Круглов. Он полагал, что управление охраной окружающей среды в промышленности должна осуществлять совокупность органов, образующих единую систему, включающую четыре группы органов. «В первую входит руководство министерства: министр, его заместители, коллегия министерства, постоянно действующие комиссии по охране природы. Ко второй группе относятся специальные подразделения министерства по охране окружающей среды. К третьей – функциональные структурные подразделения и службы министерства. И, наконец, к четвертой группе относятся службы ведомственного контроля, уполномоченные министра по охране окружающей среды и другие подобные органы».211 Другие авторы, не отрицая необходимость совершенствования ведомственного управления, предлагали создание единого надведомственного органа по охране окружающей среды с широкими контрольными полномочиями, что в конечном итоге и было сделано.

В январе 1988 г. создается первый природоохранный орган с надведомственными полномочиями - Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода) на базе соответствующих подразделений Госагропрома СССР, Государственного комитета СССР по науке и технике, Государственного комитета СССР по лесному хозяйству, Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР, Министерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР. 212

Госкомприроде первоначально были предоставлены следующие надведомственные полномочия: осуществление комплексного управления природоохранной деятельностью в стране, координация деятельности министерств и ведомств в этой области; государственный контроль за использованием и охраной земель, а также иных природных ресурсов; разработка предложений по совершенствованию экономического механизма природопользования, разработка и утверждение экологических нормативов, правил, и стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охране природной среды от загрязнения и других вредных воздействий; осуществление государственной экологической экспертизы генеральных схем развития и размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства, контроля за соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологии, материалов и веществ, а также проектов на строительство (реконструкцию) предприятий и иных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов; выдача в установленном порядке разрешений на захоронение (складирование) промышленных, бытовых и иных отходов, выбросы вредных веществ в окружающую среду; контроль за отводом земель под все виды хозяйственной деятельности; руководство заповедным делом и иные функции.

Для реализации указанных выше полномочий, Государственному комитету СССР по охране природы, государственным комитетам союзных республик по охране природы и их органам на местах (в пределах их компетенции) предоставлялось право налагать запреты на строительство, реконструкцию или расширение объектов промышленного и иного назначения, проведение работ по эксплуатации природных ресурсов и других работ, осуществляемых с нарушением природоохранительного законодательства, а также приостанавливать работу промышленных и других предприятий, грубо нарушающих нормы и правила охраны окружающей среды; предъявлять иски предприятиям (объединениям) и организациям, а также советским гражданам и иностранным физическим и юридическим лицам о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного государству загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов. Кроме того, «признавалось необходимым», чтобы органы системы Комитета рассматривали дела об административной ответственности за правонарушения в области охраны природы и использования природных ресурсов.

Однако деятельность этого органа была малоэффективной, а распад Советского Союза вообще привел к прекращению его деятельности. Однако еще до юридического оформления независимости и суверенности бывших союзных республик, Совет Министров РСФСР 14 июня 1991 г. утверждает Положение о Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию.213 В течение срока действия данного Положения, Комитет дважды был переименован – в Министерство экологии и природопользования РСФСР, а впоследствии в Министерство экологии и природных ресурсов РСФСР.214

Согласно п. 1 Положения, Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию (Госкомприрода РСФСР) являлся центральным республиканским органом государственного управления и контроля в области рационального использования и охраны природных ресурсов, обеспечения качества окружающей природной среды на территории РСФСР, а также континентальном шельфе РСФСР и в морской экономической зоне РСФСР. Госкомприрода РСФСР должен был осуществлять руководство деятельностью министерств, государственных комитетов, ведомств эколого-ресурсного блока Совета Министров РСФСР в области экологии и природопользования и нести наряду с ними ответственность за соблюдение природоохранительного законодательства, эффективное управление природоохранной деятельностью, направленной на обеспечение качества окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов.

Основное значение данного Положения, на наш взгляд, заключается в установлении более четкого перечня прав должностных лиц Комитета, причем ряд полномочий добавляется, а ряд существовавших ранее конкретизируется. Так, должностным лицам Госкомприроды предоставляется право беспрепятственно инспектировать и проверять в установленном порядке предприятия, учреждения, организации (в том числе режимные); составлять по результатам проверок акты и протоколы, давать обязательные предписания по устранению нарушений законодательства об охране окружающей природной среды и рациональном использовании природных ресурсов; требовать от министерств, государственных комитетов и ведомств, предприятий, учреждений и организаций представления информации, необходимой для выполнения задач в области экологии и рационального природопользования; приостанавливать или запрещать проведение работ по строительству (реконструкции и расширению) объектов промышленного и иного назначения, по использованию природных ресурсов, других работ по проектам, не прошедшим экологическую экспертизу, получившим отрицательное заключение экологической экспертизы, либо осуществляемым с нарушением требований природоохранительного законодательства, вносить в учреждения банков представления о прекращении финансирования таких работ; вносить в установленном порядке предложения об изъятии у землепользователей (землевладельцев) земельных участков при использовании их способами, приводящими к снижению плодородия почв и ухудшению экологической обстановки; привлекать в установленном законом порядке к ответственности за нарушение природоохранительного законодательства и т.д.

Принятие закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., распад Советского Союза, формирование рыночной экономики, введение платности природопользования привело к необходимости пересмотреть полномочия главного природоохранного органа.

Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» Министерство экологии и природных ресурсов РФ было реорганизовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, а Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1992 г. определило полномочия нового органа.215

Указанным Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1992 г. устанавливались основные функции и задачи данного органа - Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России). Придание природоохранному органу статуса министерства свидетельствует о понимании политическим руководством России степени важности экологических проблем. В тоже время необходимо отметить, что «революционного» изменения полномочий природоохранного органа не произошло. По новому Положению, Минприроды России являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим управление и координацию в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Наряду с задачами, предусмотренными ранее, специально уполномоченному органу прибавилось дополнительно несколько важных функций. В их числе следует отметить участие Минприроды в работе по учету и оценке природных ресурсов, по ведению федеральных кадастров природных ресурсов; организации экологической паспортизации народнохозяйственных объектов и территорий; организации мониторинга окружающей природной среды, а также объектов, воздействующих на нее; подготовка предложений по установлению и взиманию платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, по формированию и использованию экологических фондов, определению и компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среды и другими воздействиями на нее, экономическому стимулированию рационального природопользования; утверждение лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; организация и выдача (аннулирование) разрешений (лицензий) на комплексное природопользование, а также на захоронение (складирование) промышленных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ и некоторые иные виды деятельности; создание экологических информационных систем. Уточнены объекты экологической экспертизы, а присутствовавшая и ранее информационная функция дополнена обязанностью подготовки проекта ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды.

В связи с появлением новых задач, произведена корректировка прав должностных лиц Минприроды. Например, к уже существовавшим ранее добавляется право аннулирования лицензий, право осуществлять запрет перевозки экологически опасных грузов, осуществляемой с нарушением установленных правил, получать безвозмездно от министерств, государственных комитетов, других органов федеральной исполнительной власти, учреждений, организаций и предприятий информацию, необходимую для выполнения задач в области охраны окружающей среды и природных ресурсов и т.д. Кроме того, если ранее подчеркивалось право посещения любых, даже режимных объектов, то новое положение использует менее конкретные и четкие формулировки.

Выделение природоохранных полномочий из природоресурсового блока советского периода, создание специального природоохранного органа, придание ему статуса Министерства, на наш взгляд, следует рассматривать как прогрессивное явление. В тоже время совмещение государственных правомочий по использованию и охране природных ресурсов за одним государственным органом представляется неоправданным, на что обращалось внимание и в юридической литературе.

Наличие функций по использованию природных ресурсов четко прослеживается и в следующем Положении о данном органе, согласно которому, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, и наряду с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды. Минприроды России при регулировании природопользования согласовывает и утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, а также правила ведения хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую природную среду.216

Данное Положение не внесло ничего принципиально нового в перечень функций федерального природоохранного органа. Из числа новых правомочий следует отметить право должностных лиц Минприроды взыскивать в установленном порядке задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды и другие отрицательные воздействия на нее; вносить предложения об изъятии в установленном порядке земельных участков при использовании их способами, приводящими к развитию эрозии и деградации земель, химическому, биологическому и радиоактивному загрязнению, а также о запрещении использования загрязненных и деградированных земель; заслушивать отчеты руководителей предприятий, учреждений и организаций по вопросам соблюдения экологических требований законодательства Российской Федерации, выполнения планов и программ осуществления природоохранных мероприятий; беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации (в том числе в установленном порядке режимные), охраняемые территории, другие объекты независимо от их ведомственной принадлежности и т.д.

Принципиально новое в этом Положении - установление внутренней структуры Министерства, а также правовых основ взаимодействия с иными органами исполнительной власти. В соответствии с Положением, для реализации своих полномочий Минприроды России создает территориальные органы в субъектах Российской Федерации, специализированные территориальные инспекции и другие органы и организации. Территориальные органы Минприроды России вправе создавать местные природоохранные органы по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления, причем местные природоохранные органы являются также специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.217

Указанные изменения полномочий федерального природоохранного органа явились следствием изменения структуры органов исполнительной власти, осуществленной Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Этим Указом были образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды на базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр.

Данное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти, в отличие от ряда предшествующих, имело большое значение для дела охраны окружающей природной среды. Как показали последующие Положения о Госкомэкологии и Министерстве природных ресурсов, произошло разграничение полномочий по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. Именно в этих целях Министерству были переданы функции комитетов по водному хозяйству и по геологии и использованию недр, а Госкомэкологии (впоследствии) функции Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.218 Указанное разграничение полномочий отчетливо видно при анализе задач обоих органов, установленных в соответствующих Положениях.

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России) являлся специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, обращения с отходами, за исключением радиоактивных в части, касающейся соблюдения требований природоохранительного законодательства. На вновь созданный орган Правительством РФ возлагалась ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды.

В числе основных задач данного органа следует выделить: проведение межотраслевой координация деятельности органов исполнительной власти и организаций; проведение государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля; государственного контроля за использованием и охраной земель и некоторых иных природных ресурсов; регулирование (в пределах своей компетенции) природопользования в целях охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности; обеспечение населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией; формирование системы особо охраняемых природных территорий; выдача лицензий на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, утилизацию, складирование, перемещение (в том числе трансграничное), размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов и веществ (кроме радиоактивных); проведение экологической паспортизации, сертификации и экологического аудирования и т.д.219

Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (c последующими изменениями) Государственному комитету РФ по охране окружающей среды были переданы функции упраздняемой Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Таким образом, произошло усиление информационных функций Госкомэкологии, название которого также претерпело изменение. В результате принятия данного Указа, специально уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей среды стал называться Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и гидрометеорологии. Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды снова определяется как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти.220

В отличие от Госкомэкологии, Министерство природных ресурсов Российской Федерации являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Функции нового органа следует классифицировать на три группы: полномочия в области геологического изучения и управления государственным фондом недр; полномочия в области управления использованием и охраной водного фонда; полномочия в области проведения государственной политики и координации деятельности других федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов.221

Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляло возложенные на него полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы, которые образовывали с ним единую систему.

Разграничение функций охраны окружающей среды и использования природных ресурсов продолжалось до мая 2000 г., когда Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. вновь реорганизовал федеральный специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды.222 В соответствии с Указом, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России упразднялись, а их функции передавались Министерству природных ресурсов РФ.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является теперь федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством; специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, а также федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.223

Характерно, что к числу основных задач Министерства отнесены «разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики Российской Федерации в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение». Таким образом, данный орган осуществляет как руководство использованием природных ресурсов (лесопользование, водопользование, недропользование и т.д.), так, одновременно, и контроль собственных структурных подразделений за соблюдением экологических нормативов, правил и стандартов. На наш взгляд, едва ли подобную конструкцию можно назвать удачной. Показательно и изменение названия специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды. До 1996 г. данный орган назывался Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, что подчеркивало равенство двух основных функций – охрану окружающей среды и использование природных ресурсов. Новое название специально уполномоченного органа – Министерство природных ресурсов РФ – подчеркивает главную задачу данного органа – использование природных ресурсов, а уже, во-вторых, – охрану окружающей среды.

3. Федеральный специально уполномоченный орган в области охраны здоровья

Прообраз современного специально уполномоченного органа в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения возник в результате Декрета Совнаркома «О санитарных органах республики» в 1922 г. При этом и в более ранний период (с 1886 г.) предпринимались попытки создания неких станций, институтов, комиссий с возложением на них отдельных функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.224

Появление специально уполномоченного государственного органа в области охраны здоровья граждан восходит к первым послереволюционным годам и связано с деятельностью Наркомздрава РСФСР.

Однако интересующие нас функции по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и как часть этой деятельности, обеспечение надлежащего санитарного состояния земель, четко проявляются, только начиная с 60-х годов XX века. Одним из первых нормативных правовых актов, который связал состояние здоровья населения с санитарным состоянием земель, а также воздействие на это состояние планировки и застройки поселений, были Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, утвержденные законом СССР от 19 декабря 1969 г.225

Согласно ст. 20 указанных Основ, планировка и застройка населенных пунктов должны предусматривать создание наиболее благоприятных условий для жизни и здоровья населения. Это означает, что жилые массивы, промышленные предприятия и другие объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения.

При проектировании и строительстве городов и поселков городского типа должны предусматриваться: водоснабжение, канализация, устройство уличных покрытий, озеленение, освещение, обеспечение санитарной очистки и другие виды благоустройства.

При предоставлении земельных участков под строительство, утверждении норм проектирования, проектов планировки и застройки населенных пунктов, вводе в эксплуатацию жилых домов, зданий культурно-бытового назначения, промышленных и иных предприятий и сооружений требовалось обязательное заключение органов санитарно-эпидемиологической службы, которая в тот момент входила в состав Министерства здравоохранения СССР, министерств здравоохранения союзных республик.

В своей деятельности, в том числе при осуществлении контрольных функций, органы санитарно-эпидемиологической службы руководствовались Положением о государственном санитарном надзоре в СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 29 октября 1963 г.,226 а также Постановлением Совета Министров СССР от 17 июля 1968 г. «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения СССР»227.

Министерство здравоохранения СССР являлось союзно-республиканским министерством, осуществляющим руководство здравоохранением в стране. Одной из главных задач Министерства здравоохранения СССР являлось обеспечение санитарно-эпидемического благополучия страны. Министерство здравоохранения СССР осуществляло руководство здравоохранением, как правило, через министерства здравоохранения союзных республик.

Министерство здравоохранения СССР, министерства здравоохранения союзных республик, министерства здравоохранения автономных республик, органы управления здравоохранением исполкомов Советов депутатов трудящихся, подведомственные им лечебно-профилактические учреждения и другие подведомственные учреждения, организации и предприятия составляли единую систему Министерства здравоохранения СССР.

Впоследствии был образован отдельный специально уполномоченный орган в области надзора за санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, который развивался по собственному пути параллельно с Министерством здравоохранения. Оба эти органа регулярно сотрясали реорганизации. Вот далеко не полная хроника событий.

В целях более эффективного обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и создания необходимых условий для утверждения системы независимого от ведомственных влияний государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также в связи с реорганизацией Правительства РСФСР Государственный комитет РСФСР санитарно-эпидемиологического надзора был преобразован в Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора при Президенте РСФСР (Госкомсанэпиднадзор РСФСР).228

Менее чем через два месяца принимается положение о данном органе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 января 1992 г. «О Государственном комитете санитарно-эпидемиологического надзора при Президенте Российской Федерации».229 На новый орган возлагались задачи по санитарно-гигиеническому нормированию; совершенствованию правового регулирования вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности; руководство Государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации; совершенствование организации и повышение эффективности государственного санитарно-эпидемиологического надзора и ряд других.

Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» было предписано «считать необходимым реорганизовать Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора в Комитет РФ санитарно-эпидемиологического надзора». Указом Президента РФ от 19 ноября 1993 г. «О Государственном комитете санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации» (с изменениями от 9 июля 1997 г.) утверждается новое положение о данном органе.230 На Госкомсанэпиднадзор возлагались задачи по обеспечению реализации государственной политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, осуществлению санитарно-гигиенического нормирования, совершенствованию правового регулирования вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности. Последняя функция будет сохраняться практически неизменной при всех последующих реорганизациях данного органа.

Аналогичные процессы происходили и со специально уполномоченным органом в области охраны здоровья граждан. Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» было образовано Министерство здравоохранения РСФСР на базе упраздняемого Министерства здравоохранения и социального обеспечения РСФСР (с передачей материально-технических ресурсов, финансовых средств, другого имущества, штатной численности работников центрального аппарата и ассигнований на его содержание в части здравоохранения).231 Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1992 г. утверждается Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, 232 признавшее утратившим силу действовавшее более 20 лет постановление Совета Министров РСФСР от 1 апреля 1969 г. «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения РСФСР».233

Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»234 Министерство здравоохранения Российской Федерации было преобразовано в Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 июля 1994 г., одной из основных задач данного органа является участие совместно с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в обеспечении социально-гигиенического и эпидемиологического благополучия населения.235

Попытка определить основные направления совместной деятельности Минздравмедпрома РФ и Госкомсанэпиднадзора РФ была предпринята в Приказе Минздравмедпрома РФ и Госкомсанэпиднадзора РФ от 20 декабря 1995 г. № 131/360 «О взаимодействии органов и учреждений здравоохранения и Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации».236

Целями совместной работы являются сохранение и укрепление здоровья населения, обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия. Для достижения поставленных целей реализуются задачи профилактики возникновения и распространения массовых заболеваний и отравлений людей, связанных с неблагоприятным воздействием факторов среды обитания человека на его здоровье. Реализация поставленных задач в рамках совместной деятельности органов и учреждений здравоохранения и Госсанэпидслужбы России осуществляется путем разработки и участия в реализации федеральных и региональных целевых, а также государственных научно-технических программ сохранения и укрепления здоровья населения, обеспечения его санитарно-эпидемиологического благополучия; разработки и издания совместных или взаимосогласованных организационных, распорядительных, нормативных и методических документов по этим вопросам; взаимной информации о заболеваемости населения и состояния среды обитания человека в соответствии со специальными регламентирующими документами, а также в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и т.д.

Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»237 Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации, при этом вопросы медицинской промышленности переданы Министерству промышленности Российской Федерации. Данный Указ Президента РФ упразднил Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации. С этого момента проблемы обеспечения санитарного состояния земель стали осуществляться Министерством здравоохранения РФ, которое в последние годы не подвергается реорганизациям.