Geum.ru

А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Представительный орган
Исполнительным органом
Георгиева Т.П.
Д.Н. Бахрах
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.154

Исполнительным органом местного самоуправления является «орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения».155

Георгиева Т.П. полагает, что на местном уровне «неприменимо понятие разделения властей, ибо в данном случае имеет место лишь разграничение и персонификация полномочий, которыми наделено местное сообщество в целом».156

Действительно, согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны. Данный принцип нельзя распространять на органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).157

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поэтому разграничение полномочий (а не разделение властей) между представительными и исполнительными органами местного самоуправления осуществляется не посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ, а на местном уровне – в уставах муниципальных образований и иных актах органов местного самоуправления. Этот подход прослеживается и в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти. Так, в Постановлении Правительства РФ от 5 января 1998 г. отмечается, что продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется по решению органа местного самоуправления, без указания на то, представительный это орган или исполнительный.158

Разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в части управления землями поселений в своей основе базируется на выбранной теоретической модели разграничения полномочий, известной и мировой практике: «сильный мэр»–«слабый совет»; «сильный совет–слабый мэр»; «совет-управляющий»;159 по подсчетам некоторых авторов, 25% муниципальных образований реализуют схему «сильный мэр – слабый совет».160

Выбор той или иной модели во многом зависит от географических, исторических и иных аспектов. Согласно п.3 ст. 15 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (в состав которой входят и муниципальные земельные участки), находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. До принятия в 1995 г. новой редакции данного закона были нередки случаи, когда представительные органы местного самоуправления брали на себя практическое решение вопросов о предоставлении участков. Так, Малый Совет Санкт-Петербургского городского Совета в 1992 г. принял решение о том, что предоставление земельных участков под строительство объектов, не предусмотренных утвержденной Советом адресной схемой капитального строительства в городе, проводится лишь по согласованию с Малым Советом. В данном случае налицо попытка органа представительной власти осуществлять не контрольную, а исполнительную деятельность.161

Аналогичное решение было принято в Вологодской области. Так, Малый Совет Череповецкого городского Совета народных депутатов вынес решение от 3 апреля 1992 года об изъятии у Череповецкого производственного объединения «Азот» земельного участка и отводе его другому предприятию. По исковому заявлению ПО «Азот» арбитражный суд признал указанное решение недействительным. Основанием для признания решения недействительным явилось превышение Советом своих полномочий. В соответствии с п. 1 ст. 71 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», предоставление во владение, пользование, передача в собственность, сдача в аренду, изъятие земельных участков являлось компетенцией городской администрации. Городской Совет определял только порядок предоставления и изъятия земельных участков (п. 16 ст. 66).

В настоящий момент в законах субъектов РФ, в которых осуществлено разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, не производится разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, оставляя детальное решение этого вопроса за самими органами местного самоуправления (например, во Владимирской области), что и является наиболее правомерным. Следует отметить и опыт ряда субъектов РФ, в которых раздельно регулируются полномочия в области использования и охраны земель органов местного самоуправления городов и районов и органов местного самоуправления городов районного значения, сел и поселков.162

Представляется обоснованным предусмотренное упомянутым законом Республики Коми положение о том, что представительный орган местного самоуправления вправе передавать государственные полномочия по распоряжению землями, за исключением указанных в самом законе, исполнительным органам местного самоуправления.

Однако, на наш взгляд, окончательное разрешение данного вопроса станет возможным только после повсеместного разграничения собственности на земельные участки между РФ, субъектами РФ, и органами местного самоуправления, т.е. выделения объектов муниципальной собственности во всех субъектах РФ.

В заключение данного вопроса необходимо поставить еще одну проблему управления земельными ресурсами поселений. Как отмечал Д.Н. Бахрах, «на территории каждого субъекта Федерации помимо собственной системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, территориальным федеральным органам, органами исполнительной власти субъекта Федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью».163

Отсюда вытекает проблема разграничения полномочий органов общей компетенции (субъектов РФ и органов местного самоуправления) и органов специальной компетенции в области использования и охраны земель поселений.

Так, требует специального правового анализа ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции является структурным подразделением органа общей компетенции субъекта РФ. Положения о большинстве федеральных органов исполнительной власти указывает на существование территориальных подразделений указанных органов. Так, например, в Волгоградской области действует территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра России, который не входит в структуру администрации области (как ранее не входил и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Волгоградской области). Не является органом «двойного подчинения» и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области,164 что специально оговорено разъяснениями Государственного комитета РФ по земельной политике.165

Напротив, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга являлся территориальным органом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и структурным подразделением администрации г. Санкт-Петербурга, т.е. в своей деятельности подчиняется Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и мэру - председателю Правительства Санкт-Петербурга. Финансирование деятельности Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга должна осуществляться за счет ассигнований из бюджетов Российской Федерации и г. Санкт-Петербурга, а также иных, не запрещенных законодательством, источников.166

В соответствии с подпунктом 57 п.7 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу,167 названный орган создает в установленном порядке территориальные органы для обеспечения своей деятельности в субъектах Российской Федерации. Согласно Примерному положению «Об органе архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации»,168 орган архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта РФ подотчетен в своей деятельности исполнительной власти субъекта РФ, а также Госстрою России в части формирования государственной политики в области строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей.

Органы архитектуры и градостроительства исполнительной власти РФ и субъекта РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства) входят в состав органов исполнительной власти РФ, и в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса РФ входят в единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства Российской Федерации.

Аналогичный подход был осуществлен в Типовом положении о комитете по управлению государственным имуществом.169 Указанный комитет создается распоряжением главы администрации края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, однако правами и полномочиями территориального агентства Госкомимущества России комитеты по управлению имуществом наделяются распоряжением Госкомимущества России. Комитет подотчетен: по вопросам управления и распоряжения имуществом края, области - главе администрации края, области и соответствующему Совету народных депутатов; по вопросам приватизации объектов собственности края, области - Госкомимуществу России, главе администрации края, области и соответствующему Совету народных депутатов; по вопросам приватизации, распоряжения и управления объектами федеральной собственности - Госкомимуществу России.

Ситуация, когда территориальное подразделение федерального органа специальной компетенции входит в структуру областного органа общей компетенции (или подчиняется ему) представляется не очень удачной, хотя она и является следствием объективных финансовых причин. Особенно четко недопустимость подобной практики видна на примере специально уполномоченного органа по охране окружающей среды.

В соответствии с Постановлением Администрации Волгоградской области от 18 ноября 1993 года № 330, Волгоградский областной комитет по охране природы является головным специально уполномоченным территориальным органом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и администрации области, осуществляющим государственное управление и контроль по охране окружающей природной среды, регулирование использования природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности на территории области.

Источниками финансирования деятельности данного органа являются ассигнования федерального и областного бюджетов, а также внебюджетных экологических фондов в установленном порядке (п. 1.6.).170

Между тем, необходимость раздельного существования в каждом субъекте Российской Федерации территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и природоохранного органа, создаваемого соответствующим органом исполнительной власти (администрацией края, области, правительством республики и т.д.), обусловлена закрепленным в законодательстве разграничением полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В частности, федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. устанавливает отдельными статьями полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 5) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6).

Наряду с федеральным законом «Об охране окружающей среды», постановлением Правительства РФ171 определены государственные органы, специально уполномоченные в области охраны окружающей природной среды, однако, в их числе не упоминаются государственные органы субъектов Российской Федерации. Следовательно, законодательство допускает возможность осуществления прав и обязанностей специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды только федеральными органами исполнительной власти. При этом в систему каждого федерального органа исполнительной власти входят территориальные органы и иные организации, функционирующие на территориях субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать собственные природоохранные органы и осуществлять посредством них всю необходимую для устойчивого развития региона деятельность.172 Однако некоторые функции природоохранных органов федерального значения не могут быть осуществлены органами субъекта Российской Федерации. В частности, проведение государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы - все то, что в соответствии с действующим законодательством вправе осуществлять исключительно федеральные органы власти и их территориальные органы как представители центральной власти на местах.

Перечень и объемы задач, решаемых территориальными органами Министерства природных ресурсов, определяется только Министерством природных ресурсов РФ на основании действующего законодательства, включая Положение о данном органе.173

Таким образом, предлагаемый комитетами и администрациями некоторых субъектов РФ путь решения данной проблемы (переподчинение, двойное подчинение специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и т.д.) в корне противоречит как действующему законодательству Российской Федерации, так и всей системе федеративного устройства государства, закрепленного в Конституции России. Поэтому, как отмечалось в Письме Госкомэкологии РФ от 13 сентября 1999 г., «воплотить в жизнь (предложение о двойном подчинении) возможно только изменив конституционные основы России».174

Одним из возможных выходов из сложившейся ситуации могло бы служить построение взаимоотношений территориальных органов Министерства природных ресурсов РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на основе соглашений. 175

Путем заключения подобных соглашений органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления передают часть своих полномочий в области охраны окружающей среды специально уполномоченным государственным органам в области охраны окружающей среды. При этом осуществление переданных полномочий может финансироваться из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Однако, заключение таких Соглашений носит единичный характер, в то время как присвоение региональными или муниципальными органами полномочий федерального органа специальной компетенции является повсеместным.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.132), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Вместе с тем, в нарушение данных требований, в ряде субъектов Российской Федерации на уровне отдельных органов местного самоуправления имеют место случаи муниципализации функций территориальных подразделений федеральных органов специальной компетенции.

Например, в числе задач Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда указаны организация и обеспечение осуществления экологической экспертизы и экологического контроля; установление нормативов вредного воздействия на окружающую природную среду для предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования - Волгоград; ведение учета и оценки объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и размещения отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения и т.д.

Отмечались действия по присвоению государственных полномочий и имущества городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в городах Самара, Краснодар, Челябинск, Нижний Новгород, Омск, Вологда, Калуга, Таганрог и других. Беспрецедентным случаем является создание муниципального земельного комитета в г. Тюмени. Подобные действия получили в научной литературе справедливую оценку как не корректные с точки зрения конституционного принципа разделения системы государственного и местного управления.176

В других регионах нарушались требования действующей в то время ст. 29 Земельного кодекса РСФСР, в соответствии с которой, подготовка материалов по предоставлению и изъятию земельных участков осуществляется городскими (районными) комитетами по земельным ресурсам и землеустройству. 177

Принимаются Уставы муниципальных образований, в которых к муниципальным землям незаконно относят все земли в границах этих образований, за исключением находящихся в частной собственности, в то время как вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72 Конституции Российской Федерации).

Согласно п.2 ст.9 Конституции Российской Федерации, земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности. Однако, до настоящего времени ни на федеральном, ни на уровне субъекта РФ, ни на муниципальном уровне окончательного распределения собственности на землю не произведено. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. также не содержит окончательного решения вопроса о разграничении собственности на земли поселений.

В тоже время, согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», до разграничения государственной собственности на землю, распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не определено иное. Однако порядок распоряжения землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством РФ.

Кроме того, нельзя считать оправданным закрепление ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в числе предметов ведения местного самоуправления, контроля за использованием земель на территории муниципального образования, а также закрепление в ст. 72 ЗК РФ муниципального земельного контроля.178 Представляется, что аналогичные полномочия принадлежат территориальным подразделениям федерального органа специальной компетенции в области использования и охраны земель. Разграничения полномочий в данной сфере федеральными законами не осуществляется. Это затрудняет деятельность органов местного самоуправления в области использования и охраны земель в целях создания дополнительных гарантий реализации конституционных прав граждан на землю и охрану окружающей среды.

Иная ситуация складывается в сфере планировки и застройки территорий муниципальных образований. Согласно п.3 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований. Так, комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда является структурным подразделением администрации города, входит в единую систему органов управления архитектуры и градостроительства Российской Федерации, является ее структурным подразделением и образуется администрацией Волгограда, подотчетен в своей деятельности администрации города, главному управлению архитектуры и градостроительства администрации Волгоградской области и Госстрою РФ.179 В данном случае реализация принципа «двойного подчинения» прямо противоречит Конституции РФ, устанавливающей в ст. 12 норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Подводя итоги, необходимо отметить, что на наш взгляд, структурные подразделения администрации субъекта Российской Федерации, безусловно, должны взаимодействовать с территориальными федеральными органами специальной компетенции, однако включение территориальных федеральных органов в структуру администраций (правительств) субъектов РФ неоправданно и неконституционно. В тоже время оправдана взаимная передача (делегирование) отдельных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти на основании специальных Соглашений.

Нецелесообразно создание в структуре областных и (или) муниципальных органов общей компетенции отделов (управлений, департаментов), дублирующих полномочия федеральных органов специальной компетенции (например, органов по охране окружающей среды). Представляется более обоснованным участие субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в использовании и охране земель поселений посредством выделения на договорной основе дополнительных финансовых средств территориальным подразделениям соответствующих федеральных органов специальной компетенции с целью увеличения штатного состава данных органов. Данная мера позволит более эффективно осуществлять перечень необходимых мероприятий на территории муниципального образования (субъекта РФ), используя возможности территориального подразделения такого федерального органа, поскольку создаваемые на уровне субъекта РФ и органа местного самоуправления собственные органы обладают лишь незначительной частью возможностей федеральных органов.