А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений по закон

Вид материала

Закон

Содержание Е.В. Мирошниченко В.И. Суворов С.В. Архипкина В.Н. Харьков Р.К. Гусев Б.В. Ерофеева Н.Н. Веденина. В.И. Суворовым Глава 2. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений Б.М. Лазарев А.И. Медведев И.В. Бабичев И.В. Бабичева

Подобный материал:

• Черноморец Альберт Евгеньевич доктор юридических наук, профессор Алексеев Алексей Павлович, 1348.21kb.
• Управление земельными ресурсами трудоизбыточного региона в условиях аграрной реформы, 349.06kb.
• Экономический механизм управления земельными ресурсами сверхкрупных городов (на примере, 365.17kb.
• Экономико-информационный механизм внутрихозяйственного управления земельными ресурсами, 446.82kb.
• Теория управления земельными ресурсами агроэкосистем на основе сохранения и реабилитации, 400.4kb.
• Разработка методологии социо-эколого-экономического управления земельными ресурсами, 755.21kb.
• Дисциплина: «Управление человеческими ресурсами», 16.7kb.
• Для заказа этой или новой работы свяжитесь, 139.71kb.
• Экзаменационные вопросы по дисциплине: Управление земельными ресурсами, 16.07kb.
• Курс лекций по дисциплине «Использование гис и технологий в земельном кадастре» Тема, 1387.69kb.

§ 3. Система органов управления земельными ресурсами поселений

Под органом государства в теории права и государства понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства».⁸² Органы государства могут быть классифицированы по нескольким критериям: по принципу разделения властей, по длительности действия, по действию в пространстве, по юридическому источнику их легитимности и т.д.⁸³

Воздействие государства на общественные процессы осуществляется системой органов, причем соотношение понятий «структура» и «система» по настоящий день четко не определено. Понятие «система» отдельные авторы определяют как «организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, определенным способом упорядоченных, находящихся во внутреннем единстве и выполняющих определенные функции по достижению единой цели».⁸⁴

Напротив, структура, по мнению ряда авторов, представляет собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними. Как отмечает В.А. Юсупов, «каждый элемент системы обладает определенным функциональным свойством, т.е. способен осуществлять только присущий ему комплекс функций».⁸⁵

Вопрос о соотношении указанных терминов попытался решить Конституционный Суд РФ.⁸⁶ Как было указано в одном из его постановлений, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Таким образом, когда речь идет о «системе» органов исполнительной власти, подразумевается деление указанной ветви государственной власти на Правительство, федеральные министерства, надзоры, службы и иные органы исполнительной власти. Если речь идет о «структуре» органов исполнительной власти, подразумевается выделение конкретных министерств, комитетов, служб – министерства здравоохранения, федеральной службы земельного кадастра России и иных, согласно утверждаемого указом Президента РФ перечня.

Е.В. Мирошниченко предлагает толковать понятие «структура органов местного самоуправления» в узком и широком смысле слова. В узком смысле «под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, образующая определенную организационную модель самоуправления, через которую в данном муниципальном образовании осуществляются функции и полномочия местного самоуправления». Если же рассматривать в широком смысле, то «понятие «структура органов местного самоуправления» охватывает и внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом, т.е. органы, имеющие производный статус (подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления)».⁸⁷

Однако до сих пор не получила надлежащего исследования система органов управления земельными ресурсами, а также основания и порядок разграничения полномочий между ними. На основе различных критериев представителями различных отраслевых юридических наук было предложено несколько подходов к пониманию системы органов управления.

Так, представители науки административного права, по критерию характера компетенции, подразделяли органы исполнительной власти на органы общей компетенции, органы отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции и органы внутриотраслевой компетенции.⁸⁸

В теории земельного права были предложены иные подходы к данному вопросу. Как отмечал В.И. Суворов, представители советского земельного права различали органы общего государственного управления земельным фондом и органы ведомственного (отраслевого) управления землями. При этом деление органов государственного управления земельным фондом на органы общего и ведомственного (отраслевого) управления не совпадало с классификацией органов государственного управления на органы общей и специальной компетенции, которая использовалась в административном праве. В основу такой классификации в административном праве положен объем компетенции того или иного органа по отношению к существующим отраслям государственного управления: органам общей компетенции подведомственен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции – одна определенная отрасль государственного управления. С административно-правовой точки зрения государственное управление земельным фондом является отраслевым управлением, т. е. специальным.⁸⁹

Однако если смотреть с позиций науки земельного права, необходимо выделить несколько подходов к определению системы органов государственного управления земельным фондом. Так, одни авторы полагают, что общее государственное управление осуществляется органами общей и специальной компетенции РФ и субъектов РФ и распространяется на все земли в пределах определенной территории независимо от категории земель и субъектов прав на землю. К числу таких органов относятся органы законодательной и исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Ведомственное управление землями осуществляют министерства, комитеты, надзоры, службы и иные органы исполнительной власти. Данный вид управления строится по принципу подведомственности учреждений и организаций, которым предоставлены земельные участки.⁹⁰

К этой точке зрения примыкает позиция ряда авторов, отмечающих, что по характеру управления и объему его функций следует различать общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным фондом. Основное отличие между ними заключается в том, что полномочия органов общей компетенции в области земельных отношений распространяются не на определенный круг субъектов, а на определенную территорию. Напротив, отраслевое (межотраслевое) управление имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли отдельных отраслей (ряда отраслей) народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, и т.д.).

Общее государственное управление земельным фондом осуществляется представительными и исполнительно-распорядительными органами власти. К числу представительных органов власти данная группа авторов относит Президента РФ, Федеральное Собрание и Государственную Думу РФ, соответствующие органы субъектов РФ. Исполнительно-распорядительные органы власти подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления – городские, районные, сельские и поселковые администрации. Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные органы). К числу отраслевых (ведомственных) органов авторы относят те министерства и ведомства, к ведению которых отнесены земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Федеральная служба лесного хозяйства и т.д.).⁹¹

Подобную классификацию нельзя признать удачной. Во-первых, Президент РФ не может быть отнесен к органам представительной власти, поскольку является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Более того, по своей юридической природе институт президента ближе к исполнительной, а не представительной власти.⁹² Во-вторых, не ясен смысл разграничения Государственной Думы РФ и Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В-третьих, неясна причина отнесения исполнительных органов местного самоуправления к системе органов государственного управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом лишь отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако из этого не следует включение их в систему государственных органов.

Г.И. Ткач, анализируя систему и компетенцию государственных органов, осуществляющих административно-правовую охрану зеленых насаждений, выделяет следующие органы: органы государственной власти, органы государственного управления общей компетенции, органы межотраслевой компетенции, органы отраслевой компетенции, органы специальной компетенции.⁹³

По мнению С.В. Архипкина, органы исполнительной власти можно подразделить на органы общей компетенции (Правительство) и органы специальной компетенции, в состав которых входят отраслевые и межотраслевые органы.⁹⁴

В.Н. Харьков полагает, что в системе федеральных органов власти можно выделить органы общей компетенции (правительство РФ), межотраслевой (правительственные комиссии и др.), специальной (министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.) компетенции.⁹⁵ Анализируя систему органов государственного управления земельным фондом на уровне области, указанный автор включает в нее: Законодательное собрание; губернатора и администрацию области; координационный совет по проблемам охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов при администрации области; управление архитектуры и градостроительства администрации области; межведомственную комиссию администрации области по размещению производственных сил на территории области; органы местного самоуправления (по вопросам осуществления государственных функций, им переданных) и т. д.⁹⁶

Однако с данной позицией нельзя согласиться, поскольку правительственные комиссии, равно как и координационные советы областного уровня, не допустимо рассматривать в качестве государственно-властного органа. По общему правилу, комиссии носят согласительный, совещательный или координационный характер, и не могут оформлять свои решения в форме общеобязательного акта. Точно также, нельзя рассматривать в качестве самостоятельных органов комиссии и департаменты, являющиеся структурными подразделениями органа общей компетенции – администрации области.

По мнению других исследователей, государственное управление земельным фондом разделяется на общее, специальное и ведомственное (отраслевое) управление землями.⁹⁷ Например, по мнению О.И. Крассова, в систему органов общего управления входят государственные органы исполнительной власти РФ (Правительство РФ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В систему органов специального управления включены Федеральная служба земельного кадастра России; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерство сельского хозяйства РФ. В систему органов ведомственного управления входят Министерство природных ресурсов РФ; Федеральная пограничная служба России; Министерство путей сообщения РФ; Министерство обороны РФ и некоторые иные. Данные органы осуществляют ведомственное управление землями, находящимися, как правило, в федеральной государственной собственности. Кроме того, О.И. Крассов выделяет иные органы управления, которым присущи некоторые функции управления в области использования и охраны земель, например, Министерство экономического развития и торговли РФ; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и т.д.⁹⁸

В данной классификации представляется интересным подход автора к установлению места Министерства природных ресурсов РФ в системе органов государственного управления. О.И. Крассов относит Министерство природных ресурсов РФ одновременно к двум категориях органов государственного управления – специальных и ведомственных.

Действительно, Министерство природных ресурсов РФ, во-первых, выполняет ряд управленческих функций по отношению таких природных ресурсов, как недра, воды и леса. Соответственно, данному органу присущи определенные полномочия в отношении земель лесного и водного фонда. Во-вторых, Министерству природных ресурсов РФ присущи функции по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, которые распространяются на все категории земель. Этим и обусловлено отнесение данного органа к числу органов специального управления.

Еще более удачную, на наш взгляд, классификацию предложил Р.К. Гусев. Он считает, что «по направленности и объемам предоставленной компетенции в сфере управления земельными ресурсами» все управленческие органы следует подразделить на несколько групп. При этом речь идет об «управлении», а не «государственном управлении».

Во-первых, он выделяет общие органы управления. В отличие от ряда указанных выше авторов, Р.К. Гусев включает в эту группу только органы общей компетенции, понимая под ними Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Во-вторых, он выделяет специальные (межведомственные) органы управления. В-третьих, ведомственные (отраслевые) органы управления, которые занимаются организацией использования, охраны, учета и т.д. только за землями, закрепленными за подчиненными учреждениями и организациями. В-четвертых, внутрихозяйственные органы управления. В-пятых, общественные организации, участвующие в охране земельных ресурсов. ⁹⁹

По мнению Б.В. Ерофеева государственные органы по характеру регулирования земельных отношений подразделяются на органы общей компетенции и органы специальной компетенции, «т.е. регулирующие круг земельных вопросов и те, которые занимаются специализированными вопросами регулирования».¹⁰⁰

К данной точке зрения примыкает и позиция Н.Н. Веденина. Он отмечает, что государственным управлением использования и охраны земельных ресурсов в узком смысле занимаются органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые подразделяются на органы общей и специальной компетенции. В число органов специальной компетенции, т.е. органов, осуществляющих непосредственное управление использованием и охраной земельных ресурсов, он включает Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерство природных ресурсов РФ; Государственный земельный комитет РФ; Государственный комитет РФ по охране окружающей среды; Федеральную службу лесного хозяйства. Наряду с государственным управлением в сфере использования и охраны земель, данную деятельность осуществляют и органы местного самоуправления, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями в сфере использования и охраны земель.¹⁰¹

К числу достоинств данного подхода следует отнести, во-первых, разграничение государственного и муниципального управления земельными ресурсами. Во-вторых, указанные авторы не выделяют в качестве отдельной группы органов управления ведомственные (отраслевые) органы, роль и значение которых постепенно уменьшается.

На наш взгляд, следует поддержать высказанное В.И. Суворовым мнение о том, что в земельном праве вопросы государственного управления земельным фондом должны рассматриваться не только как часть государственного управления, но и как часть земельных отношений. С этой позиции государственное управление земельным фондом следует рассматривать не как отрасль государственного управления, а как самостоятельный элемент правового режима земли. Поэтому в основу классификации органов государственного управления земельным фондом должен быть положен, во-первых, объем компетенции тех или иных органов не по отношению к существующим отраслям государственного управления, а по отношению ко всему земельному фонду и всем категориям землепользователей, а, во-вторых, по отношению к отдельным категориям земель и соответствующему кругу землепользователей.

Соответственно органы, к компетенции которых относится государственное управление земельным фондом в пределах определяемой территории независимо от категорий земель и землепользователей, будут являться органами общего государственного управления. Напротив, органы, компетенция которых ограничена лишь определенным кругом земель и подведомственных землепользователей, будут органами ведомственной (отраслевой) компетенции управления землями.¹⁰²

Подводя итоги высказанным позициям, мы полагаем, что система государственных органов управления земельными ресурсами поселений строится на сочетании федеральных и территориальных начал управления с межотраслевыми и отраслевыми началами, а, следовательно, включает в себя органы общей и органы специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства и т.д.). К числу органов специальной компетенции относятся органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам независимо от форм собственности по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение кадастра и т.д.). К числу межотраслевых органов относятся Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство имущественных отношений РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство здравоохранения РФ и их органы на местах.

К числу органов отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти и их органы на местах, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель поселений в рамках определенной отрасли хозяйства и применительно к землям определенной территориальной зоны в черте поселений (промышленности, транспорта, связи, обороны и т.д.).¹⁰³

Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного бессрочного пользования. Роль и значение этих органов в управлении землями поселений будет постепенно сокращаться. Уже сейчас, например, возрастает роль органов межотраслевой компетенции в вопросах использования и охраны земель. Для реализации своих задач такие органы наделяются правом посещения режимных объектов с целью проверок соблюдения земельного законодательства и составления протоколов.¹⁰⁴

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами поселений, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе данные органы располагаются в группе органов общей компетенции.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе включать в структуру соответствующих администраций дополнительно департаменты (отделы, комитеты) по вопросам использования и охраны земель с целью оказания содействия территориальным подразделениям федеральных органов в осуществлении их задач по управлению земельными ресурсами на соответствующих территориях, а также создания дополнительных гарантий реализации конституционных прав граждан и их объединений на землю и на благоприятную окружающую среду.


Глава 2. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений

§ 1. Полномочия органов общей компетенции в сфере управления землями поселений

Как уже отмечалось, функции управления земельными ресурсами поселений осуществляет система органов общей и специальной компетенции, т.е. единого специального органа, осуществляющего управление земельными ресурсами поселений, не существует. В связи с этим, представляется актуальным исследование проблемы разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции, органов представительной и исполнительной власти всех уровней, а также полномочий органов государственного управления РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, как в общетеоретическом плане, так и применительно к управлению земельными ресурсами поселений. Данная проблема до сих не получила надлежащего научного исследования. Между тем его проведение позволило бы усовершенствовать работу органов государственной власти и местного самоуправления, а также способствовало бы разработке и принятию законов и подзаконных актов, призванных регулировать вопросы управления землями поселений. Для последовательного решения указанных вопросов необходимо выявить общетеоретические основы разграничения компетенции между органами управления всех уровней.

Термин «компетенция» имеет два наиболее распространенных значения. Во-первых, под компетенцией понимается круг вопросов, в которых данное лицо (лица) обладают познаниями («ведают что-то»). Во-вторых, круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»).¹⁰⁵ Поэтому в самом общем виде под компетенцией государственного органа следует понимать «установленные правом полномочия (правомочия) в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения».¹⁰⁶

Соответственно, под компетенцией органа исполнительной власти можно понимать «четко ограниченный круг задач (дел), отведенный органу в соответствии с направлением его деятельности, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера».¹⁰⁷

Указанный подход к пониманию компетенции получил свое развитие и в федеральном законодательстве. Так, под компетенцией органа государственной власти понимается совокупность полномочий по предметам ведения, установленных Конституцией РФ и принятых в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ. Под полномочиями органа государственной власти понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. ¹⁰⁸ Следовательно, под компетенцией, например, исполнительных органов местного самоуправления логично понимать «систему полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, по решению определенной части публичных дел».¹⁰⁹

Как отмечал Б.М. Лазарев, «устанавливая компетенцию органов государственного управления, государство посредством правовых норм регулирует отношения трех видов: во-первых, постоянно длящиеся отношения между государством и его органом, который представляет государство; во-вторых, отношения между органами управления и управляемыми объектами; в-третьих, отношения между органами управления и другими органами государства, между различными органами управления».¹¹⁰

Соотношение компетенции как совокупности прав и обязанностей представляется сложным потому, что каждой обязанности не всегда соответствует аналогичное право. Зачастую одна обязанность раскрывается в сумме прав, а одно право проистекает из суммы обязанностей.

По месту компетенции среди иных правовых явлений она относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям, вытекающим непосредственно из закона и существующим до стадии конкретных правоотношений.¹¹¹ Компетенция органа государственного или муниципального управления имеет пространственные и временные пределы, а также принципиально различается по характеру осуществляемых полномочий.

Рассматриваемые в данном параграфе органы общей компетенции включают в себя органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами поселений, а также органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальное управление.

Государственные органы общей компетенции (правительства, администрации, мэрии) осуществляют свои полномочия по управлению земельными ресурсами поселений как непосредственно, так и через создаваемые структурные подразделения. Любой орган общей компетенции, как правило, имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из главы администрации (председателя правительства, президента, мэра), его заместителей, а также различных управлений, отделов, комитетов, комиссий, департаментов и иных структурных подразделений. Например, Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Аппарат Правительства Российской Федерации взаимодействует с Администрацией Президента Российской Федерации и аппаратами палат Федерального Собрания.¹¹² В структуру Аппарата входят департаменты, управления и иные структурные единицы, например, Департамент производственной инфраструктуры и строительства, Департамент развития агропромышленного комплекса, Департамент экономики и управления собственностью, Департамент энергетических и природных ресурсов и т.д.¹¹³

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральными законами.

Структура органа общей компетенции РФ и субъекта РФ обладает рядом схожих черт, но в целом уникальна в каждом субъекте РФ. Например, в структуру администрации Волгоградской области входят глава администрации, его заместители, управляющий делами администрации, аппарат главы администрации, комитет по управлению государственным имуществом, территориальный строительный комитет, комитет по охране окружающей среды, комитет по здравоохранению, Главное управление архитектуры и градостроительства, управление науки, промышленности и ресурсов и т.д.¹¹⁴ В структуру городской администрации Москвы входят мэр и коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром.¹¹⁵

В целях совершенствования управления и упорядочения взаимодействия между органами исполнительной государственной власти субъекта РФ, могут приниматься специальные акты о разграничении полномочий.¹¹⁶

Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется последними самостоятельно, но по предметам совместного ведения действует единая система органов исполнительной власти. Поэтому следует различать две группы органов исполнительной власти субъектов РФ. Во-первых, это органы, созданные по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Во-вторых, это органы исполнительной власти субъекта РФ, созданные по предметам ведения ст. 73 Конституции РФ.

Согласно ст. 43 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов.¹¹⁷

Однако несмотря на предпринятые шаги по установлению принципов взаимодействия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, четкого разграничения полномочий между федеральным органом управления общей компетенции и органом государственного управления общей компетенции субъекта РФ в области управления земельными ресурсами поселений пока не произведено (за исключением круга вопросов, по которым приняты отдельные Федеральные законы¹¹⁸).

В соответствии с действующим законодательством, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.¹¹⁹

Следует подчеркнуть, что Договоры о разграничении предметов ведения заключаются не между РФ и ее субъектами, а между органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 11; ч.2 ст. 125 Конституции РФ) или между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ (ч.2,3 ст. 78 Конституции РФ). Другими словами, сторонами в Договоре являются именно органы власти, а не РФ как суверенное государство и субъекты РФ как ее составная часть.¹²⁰ При этом делегировать полномочия могут друг другу только органы исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ).

Соглашения между органами исполнительной власти являются разновидностью административных договоров, под которым в научной литературе принято понимать «управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях. Оно опосредствует горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки права.

Юридическая природа административного договора состоит в том, что это соглашение интегрирует волю участников процесса осуществления исполнительной власти. Как правило, административные договоры предшествуют акту органа управления, но иногда акты органов исполнительной власти предопределяют возникновение таких соглашений между нижестоящими органами».¹²¹

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г., в числе предметов рассматриваемых Соглашений могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы.¹²²

Однако еще до принятия указанного федерального закона, указанный способ разграничения полномочий был востребован практикой двумя путями:

Во-первых, посредством заключения Соглашений между органами исполнительной власти общей компетенции РФ и субъекта РФ о разграничении полномочий. Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства было признано, что государственные функции, ответственность и полномочия в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства на территории Ростовской области разграничены на три уровня. Первый (федеральный) - функции, ответственность, полномочия и предметы ведения, которые реализует Правительство Российской Федерации. Второй (совместного ведения) - функции, ответственность и полномочия, которые реализуют Правительство Российской Федерации и администрация Ростовской области. Третий (областной) - функции, ответственность и полномочия, которые реализует администрация Ростовской области. В соответствии с указанным разграничением, при исполнении соответствующих полномочий стороны приняли на себя ряд обязанностей в указанной сфере.¹²³

Подобные Соглашения о разграничении полномочий со своими региональными особенностями заключены между Правительством РФ и иными субъектами РФ, например, с администрацией Краснодарского края.¹²⁴

Во-вторых, посредством заключения Соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами специальной компетенции и органами общей компетенции субъектов РФ. К числу последних следует отнести Соглашение от 29 мая 1996 г. между Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, а также Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и Администрацией Нижегородской области в сфере охраны окружающей среды Нижегородской области.¹²⁵

Использование обоих путей разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ посредством заключения Соглашений представляется пока наиболее оптимальным способом их взаимодействия в условиях пробельности и противоречивости действующего земельного и административного законодательства по следующим причинам:

Во-первых, посредством взаимного делегирования полномочий органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ получают возможность более детальной проработки системы дополнительных гарантий по реализации прав граждан соответствующих поселений, в том числе, путем создания региональных органов (управлений, комитетов в структуре органов общей компетенции) по использованию и охране земель (иным вопросам), не вступая в противоречие с полномочиями федеральных органов. Во-вторых, в случае, если субъекты РФ не планируют создание соответствующих структурных подразделений, возможна передача отдельных полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральным органам специальной компетенции (их территориальным органам) с надлежащим финансированием.

Не менее важной и не разрешенной до конца проблемой является отсутствие детального разграничения полномочий по управлению землями поселений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (органами общей компетенции). В связи с этим представляется необходимым кратко остановиться на анализе юридической природы муниципального управления.

Как таковой принцип разделения властей предусматривает не только построение государственного механизма, исходя из специфики государственных полномочий по горизонтали, но также и разграничение властей по вертикали. Ф.М. Рудинский выделяет несколько аспектов толкования принципа разделения властей, одним из которых является распределение полномочий между РФ и субъектами РФ, и, в частности, предлагает добавить соотношение «между центральными органами государства и органами местного самоуправления».¹²⁶

Как отмечает А.И. Медведев, «разделение властей предполагает несколько уровней и форм реализации: а) непосредственное выражение власти народом; б) осуществление власти через органы государства; в) осуществление власти через органы местного самоуправления».¹²⁷

В соответствии с действующим законодательством РФ и субъектов РФ, муниципальное управление характеризуется рядом принципиальных черт. Во-первых, местное самоуправление осуществляется на ограниченной (локальной) территории, на которой расположены земельные ресурсы разного уровня (федеральные, субъекта РФ, муниципальные земли, земельные участки, находящиеся в частной собственности).

По нашему мнению, компетенция органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель поселений находится в стадии формирования, поскольку до сих пор четко не разграничены собственность на земельные ресурсы, полномочия по охране окружающей среды, управления земельными ресурсами поселений и т.д. Принятый Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», при наличии ряда удачных подходов, не отвечает на вопрос: в чьей собственности находятся земли поселений, и по какому критерию будет осуществляться их разграничение?

Согласно ст. 3 данного закона, основанием внесения земельных участков, в перечень земельных участков, на которые у РФ возникает право собственности, является включение этих участков в состав … земель населенных пунктов. Аналогичная норма закреплена в ст. 4 (земли субъектов РФ) и ст. 5 (муниципальные земли). Таким образом, остается открытым вопрос, например, о собственности на земли общего пользования поселений или на земли, занятые городскими лесами и т.д.¹²⁸

Актуальность определения объектов муниципальной собственности заключается еще и в том, что согласно п.2 ст. 60 Бюджетного кодекса РФ, в местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Во-вторых, муниципальная власть носит подзаконный характер. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поэтому органы местного самоуправления ограничены в возможностях осуществлять деятельность «самостоятельно и под свою ответственность» по использованию и охране земельных ресурсов за пределами, установленными законами РФ и субъектов РФ.

В-третьих, полномочия органов местного самоуправления распространяются на ограниченный круг вопросов, отнесенных законодателем к числу вопросов «местного значения», а также государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В качестве правовой основы делегирования полномочий выступает, в первую очередь, ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Как отмечал И.В. Бабичев, «компетенция по вопросам местного самоуправления шире, чем компетенция по вопросам местного значения, и шире в той степени, в коей само понятие «местное самоуправление» шире понятия «вопросы местного значения».¹²⁹ При этом, под местными вопросами автор понимает те из предусмотренных ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые органы местного самоуправления смогут решить самостоятельно.¹³⁰

Для решения вопросов местного значения, связанных с использованием и охраной земель поселений (включая вопросы градостроительного планирования и зонирования, выдачи разрешений на строительство), в структуре местной администрации могут создаваться специальные комитеты, управления, департаменты и иные структурные подразделения. Так, в структуре администрации города Петрозаводска выделяются Аппарат администрации города; Департамент экономики и финансов; Департамент градостроительства и управления городской недвижимостью; Департамент жилищно-коммунального хозяйства.¹³¹ В свою очередь, в состав каждого Департамента включаются свои структурные подразделения. Так, Департамент градостроительства и управления городской недвижимостью включает в себя три Управления, состоящие из отделов, и отделы, не включенные в состав Управлений. Например, Управление архитектуры и градостроительства включает в качестве структурных подразделений отдел городских градостроительных программ; отдел подготовки и контроля градостроительных регламентов; отдел подготовки разрешительной градостроительной документации; отдел главного художника.

Структура местной администрации различается для крупных городов, либо сельских районов. Если для крупных городов областного (краевого, республиканского) значения актуальны, например, вопросы охраны окружающей природной среды, то вполне объяснимо создание муниципальных органов по охране окружающей среды, основная задача которых заключается в создании дополнительных гарантий реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую природную среду. Например, в отличие от структуры администрации города Петрозаводска, в структуре администрации города Волгограда создан Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов, включающий отделы экологической безопасности, отдел организации экологической экспертизы; оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита, выдачи разрешений; отдел финансирования и бухгалтерского учета.¹³² Департамент подотчетен администрации Волгограда, ликвидируется и реорганизуется постановлением главы администрации Волгограда. Свою деятельность Департамент осуществляет во взаимодействии с органами законодательной и исполнительной власти, а также государственными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Напротив, для сельских районов более целесообразно создание в структуре местной администрации сельскохозяйственных управлений или иных структурных подразделений, отвечающих потребностям сельского района.

Однако на территории каждого муниципального образования действуют территориальные подразделения федеральных органов по охране окружающей среды, использованию земельных ресурсов и т.д. Поэтому представляется актуальным исследование соотношения полномочий органов местного самоуправления и полномочий указанных территориальных федеральных органов в части охраны и использования земель поселений.

Проблема соотношения государственного и муниципального управления решается по-разному в субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ созданы представительные и исполнительные органы местного самоуправления, поэтому органы государственной власти общей компетенции в городах, районах и иных муниципальных образованиях отсутствуют. В таких муниципальных образованиях государственные функции выполняют лишь территориальные государственные органы исполнительной власти специальной компетенции, либо сами органы местного самоуправления в случае делегирования им соответствующих полномочий (например, Волгоградская область, Рязанская область, Саратовская область и т.д.).

К числу вопросов государственного значения, решение которых может возлагаться на органы местного самоуправления, законами таких субъектов Российской Федерации относят, например, вопросы охраны окружающей среды на территории муниципального образования; осуществление государственного архитектурно-строительного контроля; обеспечение санитарно - эпидемиологической безопасности и другие вопросы.

В случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе передавать их органам государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами на договорной основе. В случае же, когда отсутствие материальных и финансовых ресурсов является единственной причиной невыполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы государственной власти субъекта РФ могут быть обязаны принять указанные полномочия без соответствующего обеспечения.¹³³

В других субъектах РФ между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления расположено еще одно звено – органы местного государственного управления, которые наделены рядом функций наряду с иными государственными органами общей и специальной компетенции (Республики Хакасия, Удмуртия, Коми и другие).

Как отмечалось в научной литературе, «Конституция РФ не препятствует созданию в субъектах РФ системы органов государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому создание местных органов власти вполне правомерно. Формы государственного самоуправления в тех или иных вариантах присутствуют в большинстве региональных правовых актов. В правовых актах субъектов РФ наблюдается несколько вариантов решения вопросов государственного участия в делах местного самоуправления: передача полномочий на основе заключаемых договоров; включение исполнительной власти местного самоуправления в единую исполнительную вертикаль субъекта РФ (например, только по переданным государственным полномочиям); подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору (Пермская область); введение предметов совместного ведения (только между исполнительными структурами)».¹³⁴

Более того, в декабре 1999 г. Совет Федерации Российской Федерации проводил круглый стол «О первом этапе конституционной реформы», на котором были высказаны предложения о том, что местное самоуправление должно осуществляться на уровне поселков, сел и деревень. Городской и районный уровень должны быть звеном системы государственной власти.¹³⁵ Тем не менее конституционность существования данного звена государственного управления неоднократно была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

На основании рассмотренных материалов дел о проверке конституционности ряда законов субъектов РФ, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации; к числу таких административно-территориальных единиц могут относиться районы и города республиканского (областного, краевого) подчинения, непосредственно входящие согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на праве субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать на своей территории административно-территориальное деление и определять систему местных органов государственной власти. Это право вытекает из федеративной природы государственности России.

В тоже время Уставом, например, Курской области (ст. 18) было предусмотрено создание органов государственной власти общей компетенции на уровне, более низком, чем районы, непосредственно входящие в состав Курской области. Аналогичные по смыслу положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года были признаны неконституционными.¹³⁶

Таким образом, создавая органы государственной власти, субъект Российской Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе, в части использования и охраны земель поселений.

К третьей группе субъектов РФ, имеющих определенную специфику управления, относятся города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст. 6 Устава города Москвы, устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы. Это правовое положение означает, что названные органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах города Москвы – районные Управы, являющиеся органами власти районов.¹³⁷

Однако по своему правовому положению и особенностям компетенции «органы власти района нельзя в полной мере отнести к органам местного самоуправления, которые образовываются самим населением, самостоятельно и под свою ответственность, независимо от государственной власти и реализуют конституционное право граждан на управление собственными местными делами».¹³⁸ Поэтому более правильно их следует рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. Таким образом, о местном самоуправлении в г. Москве можно говорить лишь как о территориальном общественном самоуправлении.¹³⁹

В числе иных специфических особенностей управления территорией городов федерального значения следует отметить, во-первых, многозвенность системы административного управления. Так, мэр Москвы руководит городской администрацией. В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти, состоящий из Правительства Москвы, управления делами мэрии, отраслевых и функциональных органов городской администрации, префектов административных округов и органов, специально создаваемых мэром. Во-вторых, в указанных субъектах РФ отмечается значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти (мэра и губернатора).

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни крупного мегаполиса (экономические особенности, численность жителей и т.д.), что обусловливает специфику создаваемых органов и особенности их компетенции.

В-четвертых, государственная исполнительная власть действует на том территориальном уровне, на котором в иных субъектах Российской Федерации осуществляется муниципальная власть. Это отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями. Существуют и иные характерные особенности.¹⁴⁰

Таким образом, разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления (включая управление земельными ресурсами поселений) является одной из актуальных проблем на данном этапе правовой реформы. Для решения этой проблемы необходимо, во-первых, активизация законотворческой активности по вопросам отнесения конкретных полномочий к числу вопросов местного значения не только на уровне РФ, но и субъектов РФ.

Во-вторых, необходимо совершенствование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением может определяться субъектами РФ.¹⁴¹

В-третьих, следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что допустима передача муниципальными образованиями отдельных полномочий органам государственной власти, которая хотя прямо и не предусмотрена федеральным законодательством, но и не запрещена им. Такой вариант возможен в случае, если органы местного самоуправления не в состоянии обеспечить решение вопросов, жизненно важных для населения муниципального образования. Условием передачи является двухстороннее добровольное соглашение.¹⁴²

Итак, Конституция РФ и Федеральные законы предусматривают для органов местного самоуправления как собственную компетенцию (вопросы местного значения), так и возможность осуществлять государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

По мнению И.В. Бабичева, наделение государственными полномочиями муниципальных образований может быть осуществлено в формах передачи и делегирования. Передача - это способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления; делегирование же - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления в разовом порядке, на определенный срок или бессрочно.¹⁴³

Другие авторы полагают, что в Конституции РФ не употребляется термин «делегирование полномочий», а говориться о «наделении государственными полномочиями». Данные термины не являются синонимами. Делегирование – «это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица)». Таким образом, делегирование – это «некоторое расширение полномочий органов власти и управления и как следствие – временное (на период выполнения переданных полномочий) расширение сферы их действия и компетенции».¹⁴⁴

В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, делегирующие органам местного самоуправления определенные полномочия по распоряжению земельными ресурсами, включая и земельные участки в черте поселений. Так, в Республике Коми установлено, что представительные органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по распоряжению землями, находящимися в границах муниципальных образований, за исключением:

а) земель, находящихся в федеральной собственности;

б) земельных участков, распоряжение которыми осуществляется в соответствии с Законом Республики Коми «О продаже земельных участков собственникам предприятий»;

в) земельных участков для любых целей, расположенных на территории двух или более районов, в границах национального парка, либо для строительства дорог, линий электропередач, связи и магистральных трубопроводов, разработки месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) независимо от качественной оценки и категории земель, предоставление и изъятие которых осуществляет Глава Республики Коми.

Осуществление государственных полномочий по распоряжению землями органы местного самоуправления осуществляют по предварительному согласованию с территориальными структурами органа по земельным ресурсам и землеустройству Республики Коми. ¹⁴⁵

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «государственная деятельность и деятельность органов местного самоуправления взаимоувязаны и взаимопроникаемы, а порой институты государства непосредственно осуществляют деятельность по предметам ведения местного самоуправления (например, сбор местных налогов органами государственной налоговой инспекции, контроль и санкции за неуплату местных налогов со стороны налоговой полиции, исполнение местного бюджета через государственное казначейство, исполнение муниципальных программ занятости через государственные центры занятости и т.д.)».¹⁴⁶ Отсюда следует вывод о том, что «как государство является субъектом местного самоуправления, так и местное самоуправление - субъектом государства». Органы местного самоуправления могут проявлять себя как субъект государства при издании нормативно-правовых актов общей юрисдикции; при реализации переданных государственных полномочий и в иных случаях. Примером взаимоперетекаемости полномочий может служить сбор местных налогов (в том числе земельного) государственной налоговой инспекцией, когда государство в лице своего института – налоговой инспекции – выступает как субъект местного самоуправления, а органы местного самоуправления, содействующие ей и в чем-то руководящие в части сбора местных налогов – как субъекты государства.¹⁴⁷

В настоящий момент в науке определилось два основных подхода к решению вопроса о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: во-первых, предлагается законодательное установление сферы совместного ведения государства и муниципальных образований (причем высказывается предложение о закреплении этой модели посредством внесения изменений в федеральный закон);¹⁴⁸ во-вторых, указывается на необходимость разработки и принятия Федерального закона «О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом РФ и муниципальными образованиями».¹⁴⁹

Принятие такого закона (после осуществления детального разграничения прав на землю) позволит предотвратить ситуацию, когда возникает коллизия актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления. Так, постановлением Волгоградской городской Думы от 8 декабря 1995 г.¹⁵⁰ была приостановлена на территории города Волгограда продажа земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями, до разграничения прав собственности на землю между субъектами РФ и органами местного самоуправления. Постановлением администрации города Ижевска приостановлена передача в частную собственность земельных участков, предназначенных для жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в деревнях Тонково, Октябри, Смирново Устиновского района до выхода закона, регулирующего земельные отношения в санитарно - защитных зонах.¹⁵¹ Такие примеры можно продолжить.

Не менее сложной проблемой является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ в сфере использования и охраны земель, включая земли поселений. Общие положения об этом содержатся в Конституции РФ (принцип разделения властей) и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», иных федеральных законах, Конституциях (уставах) субъектов РФ и т.д.

Поэтому в ряде субъектов РФ для разграничения указанных полномочий приняты специальные законы, и именно этот путь представляется наиболее предпочтительным. Так, во Владимирской области к полномочиям представительных органов власти области отнесены вопросы утверждения порядка отнесения земель к областной и муниципальной собственности; предоставления земель в частную собственность; утверждение порядка управления и распоряжения земельными ресурсами, отнесенными к собственности области; утверждение порядка установления границ территорий с особым правовым режимом использования земель (например, земель историко-культурного назначения); утверждение целевых программ, связанных с использованием и перераспределением земельного фонда; установление предельных размеров земельных, участков, закрепляемых в собственность, пользование или аренду за физическими лицами в соответствии с действующим законодательством (например, для целей садоводства, огородничества, дачного строительства и т.д.); установление размеров платежей за землю и дополнительных льгот по взиманию платы за землю в соответствии с законодательством Российской Федерации; утверждение и изменение границ муниципальных образований и черты поселений и т.д.

Полномочия исполнительных органов власти Владимирской области направлены на осуществление исполнительно-распорядительных функций, например, управление и распоряжение земельными ресурсами, отнесенными к собственности области; территориальное планирование использования и зонирование земель; организация ведения государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель; выкуп земельных участков, находящихся в частной и муниципальной собственности, для областных нужд; предоставление земельных участков по согласованию с органами местного самоуправления для строительства объектов, имеющих областное, федеральное или межрегиональное значение; ежегодное определение нормативной цены земли для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам и т.д.¹⁵² По аналогичному принципу произведено разграничение полномочий в области использования и охраны земель и в других субъектах РФ.¹⁵³

Не решен вопрос и о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.