Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики
| Вид материала | Программа |
- Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1498.51kb.
- Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1341.89kb.
- Правительства Кыргызской Республики от 25 февраля 2004 года №103 «Об утверждении Реестра, 136.97kb.
- С изменениями от 26 февраля 2002, 90kb.
- В ред. Протокола от 26., 250.64kb.
- В ред. Протокола от 26., 101.28kb.
- Конституции Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики постановляет:, 900.52kb.
- Программе Правительства Кыргызской Республики. Исходя из этого, Правительство Кыргызской, 2946.88kb.
- Постановление правительства кыргызской республики, 592.26kb.
- Правительства Кыргызской Республики от 8 сентября 2011 года №540 Среднесрочная программа, 883.43kb.
Программа развития ООН в Кыргызстане
Правительство Кыргызской Республики
ОТЧЁТ
по системе межбюджетных отношений
в Кыргызской Республике
Бишкек-2005
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие
I. Введение
I.1. Роль ПРООН в проведении государственных реформ в Кыргызской Республике
I.2. Будущие виды деятельности
I.3. Текущее состояние системы межбюджетных отношений
II. Методология подготовки отчета
II.1. Элементы системы межбюджетных отношений
II.2. Анализ системы межбюджетных отношений в Кыргызстане
III. Анализ существующей нормативной правовой базы в части межбюджетных отношений
III.1. Описание и оценка существующей нормативной правовой базы
III.2. Оценка нормативной правовой базы
III.3. Рекомендации по нормативной правовой базе
IV. Роль госструктур в системе межбюджетных отношений
IV.1. Текущая роль государственных структур
IV.2.Рекомендации о роли госструктур в системе межбюджетных отношений:
IV. 3. Административно-территориальное деление
IV. 4. Рекомендации по административно-территориальному делению
Y. Формирование и оценка существующих межбюджетных отношений
Y.1. Распределение расходных обязательств
Y.2. Рекомендации по распределнию расходных обязательств
Y.3. Распределение доходных источников
Y.4. Рекомендации по распределнию доходных источников
Y.5. Межбюджетные финансовые трансферты
Y.6. Рекомендации по оказанию финансовой помощи
Y.7. Практика внебюджетных фондов, бюджетного дефицита и их влияние на местные бюджеты.
Y.8. Рекомендации в отношении внебюджетного фонда, бюджетного дефицита, консолидированного бюджета
Y.9. Рекомендации по процедурным вопросам
VI. Анализ реформ бывших стран Советского Союза и международный опыт
VI. 1. Опыт отобранных бывших стран Советского Союза
VI. 2. Отобранные международные практики по межбюджетным отношениям
VII. Анализ деятельности Программы Доноров по оказанию содействия
VIII. Рекомендации по усовершенствованию системы межбюджетных отношений
IX. Заключение
Приложения
Предисловие
Настоящее исследование текущей системы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы в структурных подразделениях Министерства финансов Кыргызской Республики, Центрального казначейства и финансовых органов местного самоуправления осуществлено в рамках Программы ПРООН по демократическому управлению в Кыргызской Республике.
Настоящий исследовательский отчет подготовлен для содействия Правительству в разработке эффективной политики финансовой децентрализации.
Миссия ставила перед собой конкретные задачи:
● Провести анализ существующей нормативной правовой базы бюджетного законодательства в части межбюджетных отношений.
● Показать роль органов, участвующих в межбюджетных отношениях разных уровней бюджетной системы: областной, районный, городской, сельский и дать взаимодействия этих органов.
● Провести исследование текущего состояния бюджетов разных уровней бюджетной системы в формировании межбюджетных отношений.
● Дать оценку распределения расходных обязательств, доходных полномочий, межбюджетных финансовых трансфертов.
● Провести анализ базы данных существующих межбюджетных отношений.
● Подготовить рекомендации по упорядочению межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы
Настоящий исследовательский отчет подготовлен международным консультантом по фискальной децентрализации регионального центра Братиславы ПРООН г-ном Глен Райтом и национальными консультантами ПРООН г-жой А. Таранчиевой и г-ном А. Эрмековым. Исследование проведено в рамках Программы ПРООН по демократическому управлению в период с июля по ноябрь 2005 года.
Для исследования были выбраны регионы дотационные, высокогорные, отдаленные, малые города, приграничные районы исходя из рекомендации международного консультанта Программы и по согласованию с Министерством финансов Кыргызской Республики.
Отчет составлен на основе проведенных исследований в:
● областях: Иссык-Кульской, Ошской, Чуйской, Баткенской и Джалал-Абадской;
● городах республиканского значения: Бишкек, Ош;
● городах областного значения: Каракол, Узген, Токмок, Баткен, Джалал-Абад, Кокжангак1.
● городах районного значения: Сулюкта, Исфана
● районах областного значения: Тонский, Алайский, Кара-Суйский, Узгенский, Кеминский, Чуйский, Сулюктинский, Ляйлякский, Сузакский.
● районах городского значения: Октябрьский и Ленинский районы города Бишкек;
● поселках районного значения: Орловка.
● селах районного значения: Кун-Чыгышский, Гулчунский, Сарайский, Куршабский, Сайлыкский, Кен-Булунский, Ивановский, Краснореченский, Иссык-Атинский, Кара-Бакский, Сузакский.
С августа по сентябрь 2005 года были проведены встречи в офисе Программы ПРООН по демократическому управлению и на местах с работниками Жогорку Кенеша, Министерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Центрального казначейства, региональных финансовых и налоговых органов, отделений казначейства, финансовых работников гор/сел/поселковых управ, ассоциации сел и поселков, а также с представителями Всемирного банка, ЮСАИД, УРБАН институт и с министром по делам местного самоуправления и регионального развития, с сотрудниками его аппарата. Встречи были очень плодотворными на всех уровнях. В собеседовании приняли участие 243 человека.
Выражаем особую благодарность всем участниками встреч за их глубокую заинтересованность и активное профессиональное общение, а также за любезно предоставленную информацию, которая оказала помощь в написании настоящего отчета.
Мнение, изложенное в настоящем отчете, отражает мнение экспертов и может не совпадать с мнением ПРООН и участников интервью.
I. Введение
I.1. Роль ПРООН в проведении государственных реформ в Кыргызской Республике
Вполне очевидно, что ПРООН сыграла значительную роль в формировании повестки реформы государственного управления в Кыргызстане за последние десять лет. Это было выражено различными формами поддержки – от технического содействия Аппарату Президента и усовершенствования процесса политического развития до содействия Парламенту в усовершенствовании законодательного контроля над исполнительными властями, поддержки в развитии системы государственной службы, а также помощи линейным министерствам и различным уровням правительства, включая сельское управление.
Мы отметим несколько основных сфер, где было оказано содействие с целью развития системы местного управления и усовершенствования системы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике.
Основная поддержка была оказана в разработке проекта законодательной базы для системы местного управления. Но этому предшествовало усиленная поддержка в разработке Национальной Стратегии по Децентрализации Государственного Устройства и Развитию Местного Самоуправления до 2010 года, утвержденная Указом Президента № 381 от 17 декабря 2002 года. Это явилось основной вехой в развитии системы местного управления и многие последовавшие достижения в сфере правовой базы стали результатами поддержки, оказанной при разработке данной Национальной Стратегии.
Вслед за Национальной Стратегией, ПРООН оказала значительное содействие в разработке проекта правовой основы, направленной на поддержку данной стратегии. Это включает в себя Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации, Закон о финансово-экономической основе для местного самоуправления, Закон о муниципальных службах, Закон о коммунальной собственности, а также значительный вклад в Налоговый Кодекс при определении источников доходов для местного управления и обеспечения для бюджетных организаций местного управления в рамках Закона об основных принципах бюджетного закона. В связи с этим, значительная часть правовой основы, которая на сегодня поддерживает систему местного управления в Кыргызстане, может быть отнесена на счет поддержки, оказанной Программой ПРООН «Государственное управление» в Кыргызстане.
Другим значительным вкладом Программы ПРООН «Государственное управление» стала поддержка в проведении функциональных анализов в 15 министерствах и ведомствах, включая Администрацию Президента и Правительство Кыргызской Республики на национальном уровне, а также в некоторых децентрализованных организаций государственного управления, в особенности при проведении анализа функций органов Министерства Финансов на областном уровне. Данная деятельность была проведена в рамках совместной программы при поддержке Британского Департамента по Международному Сотрудничеству и стала частью Проекта по Модернизации Государственного Управления. На сегодня эта деятельность расширена и охватывает субнациональные уровни, проводятся функциональные анализы на районном и сельском уровне. Предполагается, что данная деятельность охватит все семь областей республики и обеспечит необходимую базу для разработки отдельных рекомендаций по перераспределению функций с целью делегирования отдельных функций от центрального уровня сельским органам управления.
В дополнение к вышеуказанному еще один компонент Программы "Государственное Управление" направил свою деятельность на обеспечении поддержки в сфере развития общинных организаций и развитие потенциала сельских администраций в принятии бюджетных решений. Огромное количество общинных организаций было сформировано, а также было проведено большое количество обучающих программ и предоставлен обучающий материал, чтобы поддержать данные усилия.
I. 2 Будущие виды деятельности
На основе достижений, имеющихся на данный момент в развитии системы местного управления в Кыргызстане, Головной офис ПРООН признал, что дальнейшие усилия необходимы, чтобы поддержать развитие системы межбюджетных отношений в Кыргызстане. Это необходимо, для того, чтобы большая часть имеющейся правовой основы могла бы эффективно осуществляться посредством предоставления финансовых ресурсов, которые позволят местным органам власти быть независимыми государственными органами управления. Это может быть достигнуто только через хорошо развитую систему межбюджетных отношений, которая обеспечит местные органы власти существенными финансовыми ресурсами и необходимыми переводом средств от национального уровня с тем, чтобы усилить потенциал местных органов власти в предоставлении минимальной базы основных услуг для всех граждан на территории Республики.
В связи с этим Головной Офис ПРООН приступил к разработке концепции о программной поддержке, которая необходима для усовершенствования системы межбюджетных отношений и способах ее предоставления ПРООН для ключевых аспектов в развитии данного процесса. Это потребует экспертизы нескольких ключевых сфер межбюджетной системы, выделенных следующим образом:
● Правовая база, поддерживающая финансовую систему на уровне местных органов власти, включая независимость бюджета органов местного управления от одобрения центрального уровня
● Необходимое распределение функций на уровне местных органов власти, которое отвечает требованиям концепции о взаимодополняемости согласно которой “услуги, должны предоставляться тем уровнем государственных органов, который непосредственно ближе к населению и имеет необходимые ресурсы для предоставления данных услуг”.
● Необходимая доходная база, которая обеспечивает финансовые ресурсы для исполнения функций на данном уровне управления.
● Создание прозрачной и объективной системы перевода средств на основе формулы, которая стремится балансировать расходы и источники доходов на уровне местного управления и уравнивать данные ресурсы между различными уровнями структуры местного управления.
● И, наконец, тщательно разработанная система займов на субнациональном уровне, которая позволит местным органам власти финансировать усовершенствование инфраструктуры, что невозможно достичь при имеющихся источниках доходов.
Вышесказанное предоставляет строительные блоки, на основании которых построена и реализуется комплексная система межбюджетных отношений. В дополнение к этому, структура государственной власти, включая число уровней управления и размер административно-территориальных единиц, также является важными характеризующими свойствами межбюджетных отношений.
После проведения инаугурации Президента, состоявшейся в августе 2005 года, Головной Офис ПРООН признал необходимость дальнейшего реформирования в Кыргызстане и тот факт, что вопросы фискальной децентрализации являются приоритетной областью для ПРООН в плане предоставления поддержки при взаимном сотрудничестве с другими международными донорскими программами, в частности с Всемирным банком и ЮСАИД.
Исходя из понимания данной необходимости, Головной Офис ПРООН инициировал анализ системы межбюджетных отношений в Кыргызстане в качестве вводной части к разработке Программного Документа по поддержке Программы ПРООН «Государственное Управление» с целью усовершенствования системы органов местного управления.
I.3 Текущее состояние системы межбюджетных отношений
Данный раздел представит краткое описание текущего состояния системы местного управления и основ системы межбюджетных отношений. Данные вопросы будут более подробно описаны в последних разделах данного отчета.
Правовая база
Как говорилось выше, правовая основа системы органов местного управления является относительно полной. Тот набор законов, который, как правило, необходим для создания полномасштабного местного управления и системы финансового управления был принят за последние несколько лет. В дальнейших разделах данного отчета, эти законодательные акты и их недостатки и противоречия будут более подробно проанализированы.
Административно-территориальная структура
В настоящее время рассматривается внесение значительных изменений в структуру административно-территориальных делений, в той форме, в которой они существуют на сегодня в Кыргызстане. Существующие четыре уровня – центральный – областной – районный - сельский – усложняют разделение властей и функций на территории сравнительно маленькой страны и возможно требуют такое количество финансовых ресурсов, выделяемых из национальной казны, которое превышает их экономическую эффективность. Ряд органов сельского уровня, имеющие серьезные экономические и социальные проблемы также должны быть взяты во внимание с тем, чтобы межбюджетная система могла быть разработана на основе системы, выстроенной с учетом более прозрачной и объективной формулы. Значительную роль играет тот факт, что данный политический вопрос был поднят в связи с тем, что реформа административно-территориального деления является необходимым условием для определения функциональных обязательств, источников дохода и разработки межбюджетных отношений в плане перевода средств и грантов местным органам управления.
Расходы или функциональные обязанности
Наряду с анализом вышеописанного административно-территориального деления, проводится в настоящее время анализ функциональных обязанностей местных органов управления. Данный анализ прошел через несколько стадий. Ранее в марте 2004 года рассматривалась возможность разработки отдельного законопроекта о функциях местного управления, которая позже была отклонена, и было принято решение, что будут сделаны поправки в существующее законодательство. На сегодня в период августа 2005 года данные поправки разработаны с помощью международных донорских программ в тесном сотрудничестве с Министерством местного самоуправления и регионального развития. Тем не менее, данные поправки не были представлены вниманию представителей органов местного управления для открытого обсуждения или проведения общественных дебатов.
Доходная часть
Ассигнования доходов для местных органов управления отражены в Налоговом Кодексе и включают в себя 16 различных источников дохода для органов местного управления. В большинстве случаев, основным источником доходов для органов местного управления являются земельный налог и налоги на отдельные виды предпринимательства. В большинстве случаев, только два или три источника доходов собираются непосредственно органами местного управления. Их способность устанавливать ставку ограничена, а также их возможности в сборе налогов на районном и сельском уровне крайне ограничены. Принят закон о налоге на недвижимое имущество, но Министерство Финансов не издало необходимых обязательных инструкций. Налог на недвижимое имущество может стать важным источником доходов для органов местного управления. Тем не менее, реестр недвижимости и права на собственность не являются достаточной базой для успешного ведения налога на недвижимость в ближайшем будущем. Имеющиеся источники доходов неадекватны для нужд органов местного управления и уровень налоговых поступлений крайне низкий по отношению к некоторым из этих налогов. В связи с этим, краткосрочной решение заключается в попытке расширить налоговую базу, повышении некоторых налоговых ставок и усовершенствовании системы налоговых сборов.
Межбюджетная формула
Существующей межбюджетной формуле необходим более прозрачный и объективный метод в направлении от национального уровня к местному уровню. На каждом уровне от областного к районному уровню и от районного к сельскому уровню, корректировка производится с учетом доходов, получаемых от этих органов управления, префицита и выделенных ресурсов для нуждающихся. Распределение долевого налога происходит непоследовательно и противоречиво между разными областями и в процессе распределения приходится полагаться на неполную финансовую информацию, получаемую от органов местного управления. Таким образом, существующая система представляется неравным и неэквивалентным, а также лишена прозрачных и объективных критериев распределения. Данный вопрос будет более подробно описан в дальнейших разделах отчета.
Проект по Реформе Экономической Политики, профинансированный ЮСАИДом, оказал поддержку Министерству Финансов в разработке формулы выравнивания. Формула была разработана и представлена как представителям национального, так и местного уровня правления для комментариев и замечаний. На август 2005 года система, построенная на данной формуле выравнивания, не была ни одобрена, ни реализована Министерством Финансов. Последующее обсуждение и описание данной формулы будет представлено в другом разделе данного отчета.
Бюджетная система
Предполагалось, что важные изменения в бюджетной системе будут внесены в бюджет 2006 года. Основная черта предлагаемых изменений заключалась в том, что местные органы управления стоящие ниже районного уровня будут представлять свои отчету непосредственно Министерству Финансов. Другие изменения позволили бы местным органам управления владеть большими полномочиями в процессе принятия решения в отношении их локальных бюджетов. Тем не менее, внедрение данных перемен потребовало бы значительные усилия для обучения и ознакомления служащих местного уровня с этими новыми процедурами. Рассмотрение этого вопроса не ожидалось в начале 2005 года, и потом в связи с политическими событиями в марте и снятием Президента, а также в связи с новыми президентскими выборами, прошедшими в июле этого года и проведением инаугурации Президента в августе, возможность внедрения этих изменений была отложена на бюджет 2007 года.
II. Методология подготовки отчета
II.1. Элементы системы межбюджетных отношений
Разработка межбюджетной системы представляет собой крайне сложную систему, включающую в себя вовлечение ряда критических вопросов, которые должны быть разрешены. Элементы межбюджетной системы были кратко определены в разделе I.2 . Они включают в себя следующее:
● Правовую основу в соответствии, с которой построена и организована система межбюджетных отношений.
● Распределение функций органов местного управления, определив служебные обязанности, которые должны выполнять местные органы.
● Источники доходов, которые должны быть полностью и ли частично достаточными для финансирования служебных функций, которые им предписаны в соответствии с правилом «финансирование следует за функцией».
● Разработка системы выравнивания, построенной с использованием формулы, как для условных субсидий, так и для субсидий выдаваемых без предварительных условий, которые обеспечивают органы местного управления дополнительным финансированием, когда собственных ресурсов недостаточно.
● Ассигнования на займы для органов местного управления с целью финансирования тех долгосрочных проектов по усовершенствованию инфраструктуры, которые не могут быть профинансированы с текущих доходов.
Вышеприведенный текст представил элементы, которые были изучены в процессе подготовки данного отчета и которые кратко описаны в следующем разделе в контексте текущей ситуации в Кыргызстане.
II.2 Анализ системы межбюджетных отношений в Кыргызстане
Следующие элементы, будучи частью существующей, системы межбюджетных отношений и структуры органов местной власти в Кыргызстане, предоставляют базу для сбора информации, анализа и результатов, полученных в последующих разделах данного отчета. Это предоставляет краткий обзор основных характеристик данных элементов, которые были изучены во время интервью и анализа документов в ходе подготовки данного отчета. Разработка комплексной методологии, основанной на основных характеристиках органов местного управления и системы межбюджетных отношений в Кыргызстане была осуществлена с целью обоснования и предоставления фактической информации для основных рекомендаций и заключений, разработанных для дальнейшего развития и включения в Программный Документ, которым будет руководствоваться Программа ПРООН «Государственное Управление» в своей будущей деятельности.
Законодательная база
Конституция и законы, которые обеспечивают правовую базу для органов местного управления, являются первым элементом, требующим изучения при разработке межбюджетной системы. Основополагающие законы, необходимые для изучения, включают в себя акты об органах местной власти и структур, которые в свою очередь могут включать в себя распределение функций для органов местного управления. Как правило, необходимо принятие дальнейшего закона, который определяет источники доходов, включая налог на недвижимость, долевые налоги и предоставление полномочий для установления местных взносов за услуги. Последующий закон должен включить в себя вопросы бюджетного процесса в рамках процесса национального бюджета, а также вопросы разработки межбюджетных формул, которые используются для условных субсидий и субсидий, предусматривающих выполнение определенных условий. В то время как, законодательные акты могут варьировать в соответствии со специальными правовыми требованиями, отсутствие какого-либо законодательного акта является показателем значительных недоработок в сфере законодательной базы для органов местной власти. Дополнительные законы могут быть необходимы для решения вопросов, связанных с муниципальными правами на недвижимость, организация коммунальных услуг и других вопросов, таких как законы о государственных закупках.
Различные законодательные акты в Кыргызстане, имеющие отношение к определению межбюджетной системы и местного управления, были изучены на предмет полноты охвата при определении соответствующих структур местного управления. Любые несоответствия и противоречия в законодательстве были тщательно изучены с целью определения возможного воздействия на возможность полной реализации системы местного управления, которая отвечает международным стандартам.