Geum.ru

Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики

Вид материалаПрограмма

Содержание


Просроченная кредиторская задолженность
Чуйская область
Заработная плата
Месячная потребность
Разница недополучен-ной суммы на ФЗП
Государственное устройство в Кыргызской Республике
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20


Исследования показали, что на местах суммы категориальных грантов по здравоохранению аккумулируются на областном бюджете и после передаются ТУ ФОМС для распределения28. Суммы категориальных грантов по образованию аккумулируются региональными отделениями казначейства, а распределение осуществляют айыл окмоту.

Исследование показали, что Правительство можно сказать, по своему усмотрению регулирует расходные обязательства между уровнями бюджетной системы в целях снятия нагрузки на республиканский бюджет путем передачи финансирования расходов на местные бюджеты без подкрепления источниками. Так, законом «О республиканском бюджете» 1994 года было установлено что, начиная с 1 января 1994 года финансирование выплат социальных пенсий, а также пособий семьям, имеющим детей, и пособий по социальной защите населения производится из местных бюджетов (но не конкретизировано из каких местных бюджетов). Кроме того, 1994 год отмечается тем, что именно в этом году произошла передача многих социальных объектов в местные бюджеты, ранее находящихся на балансе предприятий и обеспечивающих порядка 60% доходной части городских бюджетов (Ош, Токмок и другие). Так, к примеру, в г. Оше находилось 28 ведомственных детских садов, а также 14 общежитий и других объектов социальной сферы (больницы, поликлиники) услугами которых пользовалось все население. После принятия поправки в закон о налогообложении, отменяющий вычеты из налогооблагаемой базы предприятий расходов на содержание объектов социальной сферы были переданы местным органам власти на содержание городского бюджета. В то же время городской бюджет города Ош29 имел в 1994 году дефицит порядка 29,3 млн. сомов и в этом же году из-за ограниченных бюджетных ресурсов были остановлены выплаты пособий семьям с низким уровнем доходов, и размер задолженности по ним составил порядка 17,5 млн. сомов. То есть, передача расходных обязательств нижестоящим уровням из республиканского бюджета проводилась без учета реального финансового положения нижестоящих бюджетов. Далее, в 1996 году было установлено, как написано «в порядке исключения» были установлены предельные расходы местных бюджетов на образование и здравоохранение. То есть, можно сказать, расходы по ним были установлены в пределах ограниченных доведенных контрольных сумм без учета реальной потребности.

В 2001 году было установлено, что 30% от всей суммы спецсредств и платных услуг, аккумулируемых на счетах бюджетных организаций и учреждений, финансируемых из республиканского бюджета (за исключением бланочной продукции) подлежат перечислению в доход республиканского бюджета. То есть, на удовлетворение расходов республиканского бюджета начались изыматься спецсредства, которые хоть как-то выручали местные бюджеты.

Кроме того, ежегодно через закон «О республиканском бюджете» даются рекомендации местным кенешам всех уровней компенсировать недофинансированные в предыдущих годах расходы местных бюджетов за счет и в пределах ассигнований предусмотренных в текущих годах. Не ясное разграничение функций по расходам и регулярное ограничение местных доходов, не отрегулированные межбюджетные отношения позволяют Правительству продолжать осуществлять контроль над этими функциями и управлять через местные государственные администрации. Кроме того, нечеткое распределение обязанностей по регулированию, финансированию и выполнению совмещенных функций на всех уровнях управления послужили очень быстрому распространению республиканских распоряжений, не учитывающих наличие или отсутствие ресурсов у местного уровня управления.

Основной принцип финансирование должно следовать за функциями на практике не соблюдается, так с 1996 года тянется просроченная кредиторская задолженность по заработной плате и отчислениям в Социальный фонд по системе образования и здравоохранения.

Итоги интервьюирования по исследованным областям выявили наличие кредиторской задолженности, которая показана ниже в таблице 8:

Таблица 8

Просроченная кредиторская задолженность30/ по годам
Иссык-Кульская область
Ошская область
Чуйская область
Баткенская область
Джалал-Абадская область

Статьи
Заработная плата
Отчисление в Соц

фонд
Заработная плата
Отчисление в Соц

фонд
Заработная плата
Отчисление в Соц

фонд
Заработная плата
Отчисление в Соц

фонд
Заработная плата
Отчисление в Соц

фонд

С 1996 года по 2001 год





















8,6



10,4

2002 год





















1,2






2003 год





















1,1
1,2
0,3

2004 год


















11,6
5,5
9,5
2,7

2005 год
0,7
0,5
0
0
3,2
1,3
4,4
2,3
3,4
1,9


Как видно из таблицы не все области31 находятся в одинаковом положении. У кого-то вообще не имеется кредиторской задолженности, у других не погашается с 1996 года. Ни в одном законе не установлены процедуры корректировок и открытия кредитов по погашению кредиторской задолженности, нет единого принципа подхода по погашению задолженности.

Исследование показали, что Минфин ежегодно по итогам финансового года производит корректировку доходов и расходов. Обычная практика, которая осуществляется регулярно – корректировка недопоступления доходов сокращением расходов. Такой подход сокращения, не только не предотвращает полную ликвидацию внутренней задолженности, которая как видно из таблицы тянется с 1996 года, но и приводят к возникновению новой задолженности. Подобные меры направлены на временную отсрочку последствий разбалансированности бюджета, более того, будучи произвольными они ничего не дают для снятия основных причин их образования. Ежегодно принимаемые решения по увеличению заработной платы еще более усугубляют и без того тяжелое финансовое положение регионов, которые не могут не только покрыть рост заработной платы прошлого периода, но не имеют возможности оплачивать труд в настоящее время.

Так, к примеру, в отдельных айыл окмоту Баткенской области32, доведенные контрольные цифры Минфина по статье зарплата аппарату айыл окмотам хватило только на 1 месяц и 3 дня вместо положенных 18 окладов, фактически сотрудники отдельных айыл окмоту работают бесплатно, как показано ниже в таблице 9:


Таблица9


Наименование
Числен-ность
Месячная потребность

Фонда оплаты труда
Положено ФЗП – 18 окладов
Утверждено по смете на 2005 год по ст.зарплата
Разница недополучен-ной суммы на ФЗП

сумма
Количество месяцев

Сумбула а/о
19
26,6
478,8
71,8
2,7
407,0

Жаныжер а/о
19
25,3
455,4
35,0
1,4
420,4

Исфана а/о
25
37,8
680,4
289,1
7,6
391,3

Тогуз-Булак а/о
16
20,3
365,4
76,7
3,8
288,7

Кулунда а/о
21
28,3
509,4
172,6
6,1
336,8

Ак-Суу а/о
16
19,7
354,6
32,3
1,6
322,3

Лейлек а/о
18
22,3
401,4
44,4
2,0
357,0

Катран а/о
17
24,5
441,0
31,2
1,3
409,8

Бешкент а/о
16
40,1
721,8
50,5
1,3
671,3

Маргун а/о
15
13,9
250,2
59,9
4,3
190,3

ВСЕГО по А/О
182
258,8
4658,4
863,5
3,2
3794,9

Райгосадминистрация
29,0
75,8
1364,4
550,4
7,3
814,0

Райкенеш
7,0
19,1
343,8
216,1
11,3
127,7

Районо аппарат
6,0
15,8
284,4
72,6
4,6
211,8

Архитектура
1,0
3,0
54,0
11,3
3,8
42,7

Райотдел культуры
2,0
4,5
81,0
36,3
8,1
44,7

Райсоцзащита (аппарат)
22,0
41,5
747,0
477,6
11,5
269,4

ВСЕГО
249,0
418,5
7533,0
2227,8
5,3
5305,2



Таким образом, образующаяся задолженность приобретает хронический характер и способствует к проявлению недоверия к проводимым реформам.


Государственное устройство в Кыргызской Республике


КР в настоящий момент является государством с унитарным устройством с четырьмя уровнями государственной власти: центральные, региональные (областные), районные и органы местного самоуправления. Бюджетная система КР построена на принципе единства, когда каждый бюджет (республиканский и местный бюджет) выступает как часть единого государственного бюджета республики. Законодательство определяет, что основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных законодательством собственных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы. Также устанавливает принципы, которые должны являться фундаментом финансово-экономической основы местного самоуправления, такие как разграничение функций государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение необходимыми финансово-экономическими средствами для решения дел местного значения, для исполнения делегированных государственных полномочий, независимость местных кенешей.

Однако, такая сложившаяся ситуация приводит к тому, что принципы вступают в противоречие между собой и фактически местный бюджет не может быть самостоятельным. Ныне существующая бюджетная система в КР можно сказать построена на принципе централизма, означающую не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения денежных средств между различными уровнями бюджетной системы на основе централизованно принимаемых решений. Действующее законодательство по государственному устройству в ныне существующей редакции не позволяют определять распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. На сегодня закон КР «Об основных принципах бюджетного права» устанавливает расходные полномочия по отраслям: здравоохранение, культура, образование, наука для всех уровней, финансирование осуществляется также из всех источников местных бюджетов (областного, районного, сельского) и республиканского бюджета, при котором упраздняется контроль и ответственность, а также наблюдается разрозненность по отслеживанию хода исполнения бюджетов.

На практике, прослеживается сильная зависимость от решений Правительства, как самих исполнительных органов власти – местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления. Орган местного самоуправления на практике больше выполняет роль органа подчиненного государственному органу исполнительной власти. Законодательство распределяет полномочия, в общем, не конкретно для каждого уровня власти, и не разделяя роли региональных (областных, районных, сельских (поселковых) органов управления. Между ними предусматривается только принцип подчиненности, при котором отсутствуют как прозрачность и гарантия качества услуг, так и обеспечение равенства в финансировании делегированных функций.

При этом можно сказать, что объем полномочий органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями, несмотря на дублирование полномочий между всеми уровнями управления33. Также не определен механизм стимулирования участия местного сообщества в полномочиях районного и областного уровня.

Экономико-региональное регулирование в развитых демократических странах обычно строится на четком механизме взаимоотношений между различными уровнями власти. Законы также устанавливают не только разграничение и делегирование полномочий между республиканскими органами власти и органами власти регионов, но также устанавливают общие принципы организации управления регионами и внутри регионов между нижними уровнями управления. В КР на практике промежуточные уровни управления предназначены исключительно для распределения необходимых для единого уровня управления ресурсов по подведомственным территориям, а также за использованием этих ресурсов и одинаковом исполнении одних и тех же государственных функций в разных административно-территориальных единицах.

Практика формирования бюджета не изменилась с 1991 года, когда отдельные местные органы власти в ходе процесса разработки и утверждения бюджета переступают границы бюджетных полномочий, а другие - даже и не представляют в центральные органы свой бюджет34 и принимают любой бюджет, который доводит Минфин, а затем в ходе его исполнения вносят в него свои поправки и добиваются выделения средств на покрытие дефицита доходной части бюджета. Обычной практикой Правительства развитых демократических стран в отношении регионов является не прямое управление развитием этого региона, а создание условий, при которых регионы были бы заинтересованы в достижении лучших экономических результатов, а также в масштабах всей страны в расширении финансовой базы, как регионов, так и страны в целом. В первую очередь обычно удовлетворяют местные потребности как обеспечение нормальных условий жизнедеятельности населения, а именно получение основного общего образования, необходимой медицинской помощи, обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, торгового, бытового и культурного обслуживания населения и т.п.

А также для содействия развитию малого и среднего бизнеса, поддержку инвестиционной деятельности, снижению безработицы на конкретной территории, удовлетворить соответствующую потребность конкретной территории возможно только при совершенствовании бюджетно-налоговой системы и разделения государственной собственности и доходов от собственности между республиканскими и региональными уровнями, а также уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между уровнями. Важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, подкрепленная четко регламентированными полномочиями и ответственностью каждого органа власти. В развитых демократических государствах бюджетные системы различаются степенью самостоятельности каждого бюджета, входящих в бюджетную систему страны, но не являющихся его составной частью. Самостоятельность каждого бюджета доводится до логического завершения, например, в бюджетах внутри системы американского типа (США) являются не только самостоятельными, но и автономными, здесь принцип «один налог – один бюджет» реализуется полностью.

Принятый закон КР «Об основных принципах бюджетного права» устанавливает фактически одноуровневую модель местного самоуправления: аил, поселок, город и не раскрывает принципа бюджетной взаимосвязи между уровнями бюджетной системы. Правительством данный закон откладывается с момента принятия и не принимается решение по судьбе существующих в настоящее время областных и районных бюджетов, между которыми необходимо сделать выбор.

В распределении расходных обязательств КР приоритетом являются финансирование расходов на две статьи: заработная плата и отчисление в Соцфонд. Капвложения занимают самый низкий удельный вес в общих расходах, то есть бюджет республики фактически ориентирован на «проедание», а не на развитие. Если отдельные страны Центральной и Восточной Европы за последние годы передают и/или предполагают передать часть расходных обязательств на ниже стоящие уровни бюджетов при которой процессы децентрализации межбюджетных отношений ускоряются, то политика децентрализации в КР в последние годы входит в противоречие с отраслевой политикой, к примеру, отраслевая политика КР направлена на централизацию системы здравоохранения.

В разных странах процессы децентрализации проходят по-разному. Так, например, Чехия и Польша в реформировании межбюджетных отношений провели такие мероприятия, как образование новых административных уровней, внесены изменения и дополнения в налоговое законодательство, в нормативную правовую базу, регулирующую систему бюджетного выравнивания и передачи новых полномочий на нижние административные уровни. В Чехии передача расходных обязательств на ниже стоящие уровни обеспечиваются необходимыми ресурсами. В Хорватии начаты процессы передачи на местный уровень части полномочий в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения. В России система межбюджетных отношений предполагает ее усовершенствование более жестким распределением полномочий, разделением доходов бюджетов и изменением системы бюджетного выравнивания, установлением ограничений на объемы заимствований.