Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики

Вид материала

Программа

Содержание Административно-территориальная структура Распределение функций Источники доходов Межбюджетные формулы Субнациональные займы III. Анализ существующей нормативной правовой базы в части межбюджетных отношений III.1 Описание и оценка существующей нормативной правовой базы Основа для развития децентрализованного государства Основное бюджетное и финансовое законодательство

Подобный материал:

• Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1498.51kb.
• Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1341.89kb.
• Правительства Кыргызской Республики от 25 февраля 2004 года №103 «Об утверждении Реестра, 136.97kb.
• С изменениями от 26 февраля 2002, 90kb.
• В ред. Протокола от 26., 250.64kb.
• В ред. Протокола от 26., 101.28kb.
• Конституции Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики постановляет:, 900.52kb.
• Программе Правительства Кыргызской Республики. Исходя из этого, Правительство Кыргызской, 2946.88kb.
• Постановление правительства кыргызской республики, 592.26kb.
• Правительства Кыргызской Республики от 8 сентября 2011 года №540 Среднесрочная программа, 883.43kb.

Административно-территориальная структура


Структура правительственной системы, независимо унитарная это или федеральная система, является важным фактором в создании системы местного управления. Это создает основу для определения уровней правительства (двух-трех- или четырехуровневого) и количества органов местного управления. Это является решающим фактором при создании межбюджетной системы, поскольку слишком много уровней в структуре государственного управления усложняет распределение функций, а также становится слишком большой ношей в плане поддержки этих органов управления. Это является одной из основных проблем в странах с переходной экономикой, поскольку у них проявляется тенденция создавать огромное число органов местной власти с небольшим населением, которые экономически неустойчивы и не способны поддержать необходимый уровень услуг без достаточного числа переводов или субсидий от вышестоящих органов власти.

В Кыргызстане, несмотря на то что, государственная система управления носит унитарный характер, тем не менее, существуют четыре уровня правления в относительно небольшой стране. Вопросы о том, необходимы ли данные уровни и какое число уровней буди оптимальным и какие функции или обязанности должны быть ликвидированы или объединены на другом уровне были изучены с учетом примеров из международной практики. Это является основным вопросом государственного управления, который на сегодня обсуждается общественностью и существуют практики, используемые в международном масштабе, которые можно применить при решении данной проблемы в системе государственного управления.


Распределение функций


Определение функций местных органов власти является одним из ключевых шагов в развитии системы местного управления. Существует необходимость в тщательном изучении потенциала местных органов власти в предоставлении основных услуг для граждан. Основные услуги, предоставляемые местными органами власти, начиная от образования и заканчивая здравоохранением, а также другие основные услуги, такие как улучшение санитарных условий, зависят от финансового потенциала, а также от потенциала человеческих ресурсов, развитие которых ограничивается экономикой переходного периода. Ограниченные возможности местных органов власти в предоставлении данных услуг являются одним из основных камней преткновения, которые необходимо рассмотреть при распределении функциональных обязанностей.

Существующая система в Кыргызстане лишена четкости и ясности в плане распределения функциональных обязанностей между районным и сельским уровнями. Большинство услуг, кажется, все еще предоставляются децентрализованными органами государственной системы. Создание административно-территориальных делений окажет существенное воздействие при определении услуг, предоставление которых может быть делегировано на районный и сельский уровни, или какой-либо новый промежуточный уровень между центральным и местным уровнями. Необходимо приложить много усилий и провести анализ данной проблемы и изучить опыт других стран с переходной экономикой, в частности стран СНГ.


Источники доходов


Исходя от аксиомы, что “функции определяют финансирование”, адекватность источников доходов местных органов власти в плане обеспечения достаточной доходной базой для местных органов должна рассматриваться в свете назначенных функций. В целом, существуют несколько основных источников доходов местных органов власти, начиная с налога на недвижимость и заканчивая налогами на предпринимательство и на другие доходообразующие виды деятельности. Сбор с местных пользователей на такие услуги как транспорт и вывоз мусора также является важной чертой адекватной доходной базы для местных органов власти.

Местные органы власти были изучены с тем, чтобы определить типы собираемых налогов, уровень налоговых ставок и привести в соответствие эти доходы с требованиями в отношении расходов, которые им предъявляются. Ключевым вопросом для обсуждения стал вопрос о том, стоит ли рассматривать областной, районный или сельский уровни в качестве финансирующей или финансируемой единицы и как ассигнования финансируемых единиц для финансирующих единиц должно быть скорректировано в соответствии с отдельными объективными критериями.

Налоговый Кодекс Кыргызской Республики обеспечивает базу для налогов местных органов власти. Налоговый Кодекс предоставляет 16 различных налогов, но только два или три эффективно собираются на местном уровне. Налог на недвижимость до сих пор должен осуществляться, и существуют огромные препятствия по его выполнению. Следовательно, обеспечение адекватной доходной базой для местных органов власти в Кыргызстане является основной проблемой для развития местных органов власти и межбюджетной системы.


Межбюджетные формулы


Основным аспектом системы межбюджетных отношений является основа по обеспечению дополнительных ресурсов финансирования для тех местных органов управления, которые нуждаются в достаточном уровне финансирования для того, чтобы отвечать стандартам предоставления государственных услуг. Две основные цели межбюджетной системы направлены на корректирование финансирования как, на так называемом, вертикальном, так и на горизонтальным уровнях. Вертикальный баланс определяется как разница между уровнем требуемых расходов и имеющимися финансовыми ресурсами, или дефицитом бюджета. Система межбюджетных отношений должна стремиться закрыть этот пробел в финансировании местных органов власти. На втором уровне необходимо гарантировать, чтобы местные органы власти одинаковых размеров и с одинаковым потенциалом рассматривались на равных условиях в плане уровня финансовых ресурсов, которые выделяются для них посредством системы переводов. Данная система называется горизонтальным балансом.

Межбюджетная система в Кыргызстане должна быть исследована с точки зрения ее вклада в достижение вертикального и горизонтального балансов, которых она достигает. Это требует огромного количества финансовой информации, которая может быть проанализирована местными органами власти. Также существует необходимость изучить критерии формулы и насколько данный процесс прозрачен и открыт при подготовке бюджета. Система процедур, используемая при распределении ассигнований, требует анализа с тем, чтобы изучить выполняет ли она требования общепринятых передовых методов при определении межбюджетных переводов средств.

Отсутствие завершенной системы межбюджетных отношений, построенной с использованием формулы в настоящее время, указывает на серьезные несоответствия в межбюджетной системе. Существует необходимость развивать соответствующую систему переводов, которая будет принимать во внимание различные характеристики органов местного управления. Существует ряд высокогорных сел, которые требуют особого внимания в процессе, построенном с использованием формулы. Создание системы, основанной на формуле, которая направлена на обеспечение адекватного уровня финансирования, является одной из главных проблем, которая стоит на сегодня перед системой межбюджетных отношений в Кыргызстане.


Субнациональные займы

Несмотря на тот факт, что субнациональные займы являются одной из главных особенностей завершенной межбюджетной системы, этот вопрос не был полностью обозначен в рамках данного отчета. Хотя выделение займов разрешается, выездные интервью и сбор данных показал, что они мало используются в связи с низким уровнем имеющихся ресурсов финансирования, необходимого для возможной выплаты ссуд или займов. Дальнейшую оценку займов местного управления и их объемов необходимо рассматривать в рамках усиления финансового потенциала местных органов власти в ближайшие годы.

III. Анализ существующей нормативной правовой базы в части межбюджетных отношений


Данная глава содержит анализ бюджетного законодательства, отраслевых законов, Программ, влияющих прямо или косвенно на межбюджетные отношения, роль и оценку госорганов в системе межбюджетных отношений, вопросы административно-территориального деления.


III.1 Описание и оценка существующей нормативной правовой базы


Конституция является основным источником законодательной базы в КР в вопросах финансово-бюджетного регулирования, которые раскрывают задачи государства в сфере финансов, определяет полномочия органов управления по осуществлению финансовой деятельности, дает определение государственного бюджета, устанавливает разграничения между органами власти по порядку утверждения и исполнения бюджетов² и действие единой налоговой системы, а также дает право установления налогов Жогорку Кенешу.


Основа для развития децентрализованного государства


Национальная Стратегия по децентрализации государственных органов и развития местного самоуправления до 2010, утвержденная Указом Президента, № 381 от 17 декабря 2002 предполагает, что к 2010 году будут осуществлены административные реформы по децентрализации государственного управления и развитию МСУ:

• (которые потребуют изменения административно-территориального устройства),
  
• органы МСУ будут иметь децентрализованные финансово-бюджетные средства, располагать эффективной местной налоговой системой,
  
• будут наделены такими правами, как создание местных финансово-кредитных учреждений, получение и заем финансовых средств для долгосрочного инвестирования в социальную инфраструктуру,
  
• будет введен единый порядок составления, рассмотрения и утверждения местных бюджетов,
  
• обеспечена прозрачность всей финансово-хозяйственной деятельности органов МСУ, включая сведения по налоговым поступлениям и расходам.
  

Для многих органов МСУ удельный вес их доходов будет формироваться за счет их собственных налогов, главным среди которых будут земельный налог и налог на недвижимость (который предстоит ввести), будут самостоятельно распределять собственные бюджетные средства по расходам, основываясь на ожидаемых уровнях налоговых поступлений и получаемых грантов из республиканского бюджета и вышестоящего территориального уровня. Расходные полномочия будут четко разграничены между всеми уровнями местных бюджетов, в результате чего многие органы местного самоуправления станут достаточно независимыми в управлении своими финансами.

Будет введен новый метод "составления бюджета на программной основе", который даст возможность оценивать бюджетные показатели в различных программах и обеспечивать эффективное и рациональное использование бюджетных средств. Все эти права и нормы будут отражены в Законе "О финансово-экономических основах местного самоуправления", на основе которого повсеместно будут проходить открытые бюджетные слушания по вопросам формирования и исполнения бюджета органов МСУ.

Национальная стратегия "Комплексное развитие села до 2010 года", утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 23 июня 2004 года N 210 предполагает, что органы местного самоуправления разработают свою муниципальную программу - пакет мер по развитию сельской управы до 2010 года. План финансирования пакета мер будет утверждаться сельским кенешом и являться неотъемлемой частью местного бюджета. И для его реализации предполагается максимальная мобилизация ресурсов самих сельских сообществ и средства, направляемые субъектами сельского предпринимательства на развитие экономики села. Главы государственных администраций и органов местного самоуправления должны будут изыскивать дополнительные резервы на финансирование инициатив, связанных с социальной мобилизацией, за счет средств местных бюджетов и привлеченных ресурсов частного сектора. Предполагается финансовая поддержка из республиканского бюджета

И необходимость Министерству финансов КР переориентировать выделение средств из бюджета на программную основу для бюджета 2005 года. Предполагается для решения проблемы выравнивания регионов по обеспеченности их объектами социальной и инженерной инфраструктуры до среднего уровня по республике в республиканском бюджете предусматривать соответствующие ассигнования и дотации (гранты). Гранты будут предоставляться в виде со-финансирования в дополнение к мобилизованным ресурсам местных бюджетов, международных организаций и НПО. К приоритетным рекомендуется относить проекты по реабилитации объектов, доступных для жителей населенных пунктов в отдаленных районах. Из республиканского бюджета предполагается направление стимулирующих (долевых) грантов на финансирование приоритетных проектов по восстановлению и развитию объектов социальной, общественной, коммунальной и инженерной инфраструктуры и других объектов.

По отчету исполнения бюджета 2004 года из республиканского бюджета за счет (долевых) стимулирующих грантов было профинансировано 217 проектов по всей республике на сумму 92,6 млн.сомов, из них на строительство и ремонт школ было направлено 52,5 млн. сомов, на ремонт и строительство ВУЗов в регионах было направлено 6,2 млн. сомов, на реабилитацию объектов культуры (ДК, библиотеки, спортивные комплексы и т.д.) было выделено 9,6 млн. сомов, а также была осуществлена реабилитация ирригационных сооружений, водопроводных и коллекторно-дренажных сетей.


Основное бюджетное и финансовое законодательство


Бюджетное законодательство Кыргызской Республики состоит из законов:

1. «Об основных принципах бюджетного права в КР»
   
2. Ежегодного закона «О республиканском бюджете»
   
3. «О финансово-экономических основах местного самоуправления»
   
4. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации»
   
5. «О коммунальной собственности на имущество»
   
6. «Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики»
   
7. Налогового кодекса
   
8. «О базовых ставках земельного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, приусадебными и дачными участками, землями населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения»
   
9. «О неналоговых платежах»
   
10. «Об отчислении средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Кыргызской Республикее»
    
11. «О налоге с предприятий, объединений и организаций»
    
12. Кодекса об Административной ответственности, и другие отраслевые законы, Указы, постановления, распоряжения.
    

Нормативные правовые акты регулируют правовые межбюджетные отношениям между различными уровнями бюджетной системы в части установления источников доходов, нормативов отчислений от общегосударственных налогов, составлении, утверждении, исполнений бюджетов двух уровней: республиканский и местный (областных и городов Бишкек и Ош), устанавливают процедуры взаимоотношений, администрирование налогов между уровнями управления, а также контроль за исполнением бюджетов.

Так, закон об основных принципах бюджетного права определяет основные принципы формирования и исполнения республиканского бюджета и местных бюджетов КР, состав бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, устанавливает бюджетный процесс порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета и местных бюджетов.

Ежегодно утверждаемый закон о республиканском бюджете устанавливает нормативы отчислений от общегосударственных налогов в республиканский и местный бюджеты, размеры грантов (категориальных, выравнивающих и стимулирующих) и порядок межбюджетных отношений между республиканским и местным бюджетом. В настоящем законе местный бюджет подразумевает только областные бюджеты и бюджеты города Бишкек и Ош.

Закон о финансово-экономических основах местного самоуправления регулирует финансовые и экономические отношения органов местного самоуправления аила, поселка и города с государственными органами, другими органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. А также определяет порядок и принципы формирования и исполнения местного бюджета и внебюджетных фондов органов местного самоуправления аила, поселка и города. Также устанавливает, что сбор местных налогов и сборов осуществляется органами Налоговой службы и уполномоченными ими налоговыми инспекторами органов местного самоуправления. Сбор местных неналоговых поступлений осуществляется уполномоченными сотрудниками органов местного самоуправления.

Данный закон также устанавливает займы органов местного самоуправления, которые могут быть краткосрочными (до одного года); среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет). Заем органов местного самоуправления осуществляется путем выпуска муниципальных ценных бумаг исключительно в целях реализации программ и проектов развития территории. Заем органов местного самоуправления обеспечивается и погашается средствами местного бюджета между органом местного самоуправления и кредитором. Органам местного самоуправления запрещается осуществлять займы, в случае если обязательства по обслуживанию общего долга, включая предстоящие долговые обязательства, превышают 20 процентов годового дохода органов местного самоуправления без учета средств, привлеченных в результате займов. Займы органов местного самоуправления фиксируются в реестре учета долговых обязательств органов местного самоуправления, который ведется в порядке, установленном Министерством финансов. Министерство финансов производит специальные проверки органов местного самоуправления в случаях, если органы местного самоуправления не погашают свои краткосрочные займы в конце того бюджетного года, в котором был осуществлен заем и если в течение фискального года размер займов превышает установленную сумму.

Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации устанавливает принципы организации местной власти на уровне административно-территориальных единиц КР, определяет роль местного самоуправления и местной государственной администрации в осуществлении публичной власти, закрепляет организационные и правовые основы их деятельности, устанавливает компетенцию и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и местной государственной администрации, государственные гарантии права местных сообществ на самоуправление.

Закон о коммунальной собственности регулирует отношения, связанные с возникновением, осуществлением и прекращением права коммунальной собственности на имущество в КР, и не распространяется на отношения, связанные с финансово-экономическими основами местного самоуправления (которые регулируются другими законами КР).

Закон «О муниципальной собственности на имущество» регулирует отношения, возникающие в ходе приема-передачи государственного имущества в муниципальную собственность, при получении доходов от управления этой собственностью и при финансировании муниципальных учреждений, состоящих на местном бюджете. Дает право местным кенешам управлять и распоряжаться муниципальной собственностью, устанавливать цены и тарифы на коммунальные услуги, оказываемые муниципальными предприятиями.

Налоговый Кодекс является сводом законоположений по всем налогам, их администрированию, налоговым действиям налогоплательщиков на территории Кыргызстана. Администрирование осуществляет налоговая служба на всех уровнях административно-территориального деления: области, районы, города/села/поселки.

С июля 1996 года действует Налоговый кодекс, который определил перечень налогов и сборов, в том числе и местных³, взимаемых на территории республики, порядок их администрирования, ставки и размеры. К категории местных налогов относятся 16 видов налогов и сборов. Следует отметить, что с момента внедрения Налогового кодекса было внесено сорок две поправки, однако местные налоги остаются неизменными, в то же время, на практике из 16-ти видов местных налогов действует от трех до пяти видов. По закону «О финансово-экономических основах местного самоуправления»⁴ поступления от всех видов местных налогов и сборов, установленных нормативными правовыми актами, а также земельный налог⁵ полностью поступают в доход местного бюджета, условия образования и распределения которого определяются ежегодно утверждаемым законом «О базовых ставках земельного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, приусадебными и дачными участками, землями населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения».

Земельный кодекс устанавливает и регулирует право собственности на землю, формирование определенных видов доходов бюджетов и расходование средств по землепользованию, определяет механизм установления базовых ставок земельного налога, условия аренды за земли Фонда перераспределения (без определения предельной платы).

Закон «О неналоговых платежах» определяет перечень и понятие неналоговых платежей, поступающих в бюджет в виде сборов, платежей, доходов и санкций и создает законодательную основу для добровольного взноса и принудительного взыскания, а также определяет право установления и отмены, размеров и сроков, порядка зачисления в бюджет неналоговых платежей и предоставления льгот их плательщикам Жогорку Кенешу и другими органами государственной власти.

Закон «Об отчислении средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» устанавливает размер ставки отчисления, перечень предприятий, порядок перечисления и направление средств. Для всех промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций, за исключением сельскохозяйственных товаропроизводителей, расположенных на территории Кыргызстана, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности установлены отчисления от производства продукции и услуг в размере 1,5% стоимости реализованной продукции (работ). Денежные средства, отчисленные предприятиями и организациями перечисляются на специальный счет республиканского бюджета и направляются на финансирование восстановительных и других необходимых мероприятий в случае стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также работ по предупреждению их возникновения и снижению наносимого ущерба.

Закон «О налогах с предприятий, объединений и организаций» устанавливает плательщиков налога за пользование автомобильными дорогами, размеры ставок, порядок зачисления и льготы по ним. Плательщиками этого налога являются все субъекты, имеющие статус юридического лица независимо от их организационно-правовых форм, видов деятельности, принадлежности и форм собственности. Размеры ставок установлены в зависимости от вида деятельности лица: от объема товарной продукции, объема выполненных работ, товарооборота, валового дохода, дохода от оказанных услуг в размере от 0,08% до 0,8%. Суммы налога зачисляются в республиканский бюджет, имеют целевое назначение и используются исключительно для финансирования строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования.

Кодекс об Административной ответственности введен в действие законом 1998 года. Законодательство об административной ответственности Кыргызстана состоит из Конституции, законов, указов Президента Кыргызской Республики, постановлений Правительства, общепринятых принципов и норм международного права и Кодекса. Новые законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в Кодекс об административной ответственности. Законодательство об административной ответственности имеет задачей защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, общественной нравственности, собственности, окружающей природной среды, установленного порядка осуществления государственной власти и порядка управления, общественного порядка, прав юридических лиц и их объединений от административных правонарушений, а также своевременное и объективное рассмотрение дел об административных правонарушениях и их предупреждение.

Закон «Об основных положениях Казначейства» определяет статус Казначейства в Министерстве финансов как основного компонента управления бюджетно-налоговой сферой органов государственной власти и местного самоуправления и как органа, играющего ведущую роль в контроле над расходами и доходами государства, управлении всеми денежными ресурсами государства, контроле за долгом и активами государства. Основными обязанностями и функциями Казначейства являются контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов, отслеживание хода исполнения бюджетов и представление отчетов Министру финансов и соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления о ходе исполнения бюджетов, аккумуляция всех государственных денежных средств: включая бюджетные и внебюджетные средства в национальной и иностранной валюте и другие.

Кроме вышеперечисленных нормативных правовых актов, действуют так называемые «отраслевые», такие, как закон «Об образовании», «О здравоохранении», «О науке» и другие, в которых устанавливаются источники финансирования, принципы разработки и реализации целевых программ, льготы уязвимым слоям населения, льготы по налогам для них и т.п.