Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики
| Вид материала | Программа |
- Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1498.51kb.
- Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1341.89kb.
- Правительства Кыргызской Республики от 25 февраля 2004 года №103 «Об утверждении Реестра, 136.97kb.
- С изменениями от 26 февраля 2002, 90kb.
- В ред. Протокола от 26., 250.64kb.
- В ред. Протокола от 26., 101.28kb.
- Конституции Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики постановляет:, 900.52kb.
- Программе Правительства Кыргызской Республики. Исходя из этого, Правительство Кыргызской, 2946.88kb.
- Постановление правительства кыргызской республики, 592.26kb.
- Правительства Кыргызской Республики от 8 сентября 2011 года №540 Среднесрочная программа, 883.43kb.
VI.2. Отобранные международные практики, используемые в межбюджетных отношениях
Распределение функций в Испании
В Испании при распределении функций среди местных органов власти берут во внимание размер населения, и количество функций увеличивается по мере возрастания уровня населения на территории отдельного местного органа. Испанская система сопоставима со многими странами переходного периода, где существует большое количество небольших органов местной власти. В Испании, 60 % муниципалитетов насчитывают менее 1 000 жителей, 86 % муниципалитетов насчитывают менее 5 000 жителей, и 96 % муниципалитетов насчитывают менее 20 000 жителей. В тех случаях, когда местные органы власти не могут объединиться, или форма межмуниципального сотрудничества недостаточно эффективна, распределение функций, основанное на количестве населения, представляется довольно практичным методом.
В Испании учет размеров населения используется при распределении следующих функций. Местные органы власти, где население составляет менее 5 000 человек, несут ответственность за инспекцию водоснабжения и обслуживание магистралей. В тех органах, где насчитывается более 5 000 человек, местные органы власти должны обеспечивать инспекцию водоснабжения и обслуживание магистралей, а также общественных парков, библиотек, рынков и вывоз мусора.
На административной территории, где более чем 20 000 человек, местные органы власти должны предоставлять все услуги, которые предоставляются органами власти с меньшим числом населения, а также такие функции как: гражданская оборона, социальное обеспечение, предотвращение пожара, спортивные помещения и скотобойни.
Муниципалитеты, насчитывающие более 50 000 жителей должны предоставлять все вышеупомянутые услуги, а также общественный транспорт и защита окружающей среды.
Международные методы финансового выравнивания
Цель программ финансового выравнивания состоит в том, чтобы уменьшить различия в финансовых потенциалах местных органов власти. Финансовый потенциал местного органа власти - это его способность повышать доход относительно его затрат на выполнение обязанностей.
В Германии, Дании и Швеции применяются программы горизонтального выравнивания. Данные системы функционируют по принципу самофинансирования: вклады более состоятельных местных органов власти, округов в случае с Данией и Швецией и земель в случае с Германией, равны грантам, выдаваемым более бедным местным органам власти. С точки зрения центрального правительства, эта система представляет два преимущества: во-первых, она ограничивает вероятность того, что местные органы власти выступят общим фронтом, чтобы запросить увеличение ассигнований, и, во-вторых, она не использует доходы национального бюджета.
В Германии, воссоединение пяти восточных земель создало огромное напряжение при реализации программы по выравниванию. Данная система выравнивания гарантирует, что ни одна из земель не будет иметь доход на душу населения меньше чем 95 % национального среднего числа. До объединения, западные земли - бенефициарии (Нижняя Саксония, Ринеланд-Палитенат, Шлезвиг-Гольштейн, а также Саар и Бремен) получили приблизительно 20 процентов их доходов от перевода средств. После объединения восточных земель, выравнивающие гранты, полученные западными землями-бенефициариями, упали на 70 процентов между 1991 и 1995 годами. Более того, Бавария начала, впервые, делать существенные вклады в систему. В результате этих изменений, некоторые ограничения на обязательные межземельные трансфертные платежи были введены в законодательную базу.
Общая Программа Помощи для округов в Дании включает в себя Основной Грант и комплексную программы по выравниванию округов. Основной Грант распределен прямо пропорционально размеру общей налоговой базы округа, и таким образом не имеет никакого эффекта выравнивания. Программа выравнивания округов представляет собой больший компонент общей системы текущих переводов. Цель Программы Выравнивания состоит в том, чтобы помочь каждому округу предоставлять такой же уровень услуг, если бы был наложен стандартный набор налоговых ставок, несмотря на разницу в уровне дохода округов и демографических профилях. Чтобы достигнуть этой цели, существует два взаимодополняющих вида программы выравнивания для округов (и муниципалитетов): (1) программы, которые выравнивают налоговые базы между государственными органами, и (2) программы, которые дают компенсацию за разницу в расходах, необходимых для местных органов власти. Поскольку программа работает по принципу самофинансирования, обязательные платежи в программу округами (муниципалитетами) с относительно высокой доходообразующей способностью на душу населения или относительно низкими затратами на душу населения, равны платежам, сделанным программой для округов - бенефициариев.
VII. Анализ деятельности Программы Доноров по оказанию содействия
Всемирный Банк
За последние несколько лет Всемирный Банк принял огромное участие и приложил значительные усилия для усовершенствования финансового управления центральных и местных органов власти. В течение последних месяцев, Всемирный Банк подготовил новый Грант на Поддержку Сокращения Бедности, в рамках которого освещены три основные области:
- Создание экономического роста и увеличение уровня трудоустройства
- Повышение эффективности использования государственных ресурсов
- Укрепление политики социальной защиты и их реализация
Вторая область непосредственно связана с интересом ПРООН в предоставлении поддержки для внедрения изменений в межбюджетную систему. Области, нуждающиеся в поддержке, которые были определены в рамках предложенной программы Всемирного Банка, представлены ниже;
1. реформа межправительственных финансовых отношений
a. усовершенствование законодательной и регулятивной базы в вопросах распределения обязанностей местных органов самоуправления
b. усовершенствованное распределение доходов из собственных источников и эффективность их сборов
c. разработка компонентов межправительственной системы переводов с использованием формулы
Памятная записка данного проекта предоставляет комплексный анализ масштабов и содержания данных усилий и должен быть рассмотрен ПРООН при разработке его собственной программной деятельности в области межбюджетных отношений. Головной Офис ПРООН должен поддерживать тесное взаимодействие с Всемирным Банком в отношении будущего развития этого проекта в ближайшие месяцы и избежать наложения и дублирования в этой области.
С конца 2005 Правительство КР пока не одобрило этот проект, и дата начала данного проекта может быть отложена к концу 2006 в ожидании обсуждений по предварительным условиям, которые обязательно должны быть согласованы с Правительством до перечисления денежных средств.
Однако Грант по Институциональному Развитию был одобрен и будет двухгодичная программа по созданию потенциала местного самоуправления. Этот проект ожидается в начале 2006. Главным целью этой программы будет развитие расширенного уровня обучения. Программа ПРООН по Демократическому Управлению должна тесно скоординировать с этим проектом и развить области, где объединенные усилия проекта Всемирного Банка и программы ПРООН по Демократическому Управлению были бы плодотворны.
ЮСАИД
ЮСАИД реализует два главных проекта, которые близко связаны с областями межбюджетных отношений и развития системы местных органов власти.
Первый из них - это Проект Реформы Экономической Политики, осуществляемый компанией Bearingpoint, выступающей в качестве подрядчика. Данный проект в значительной степени поддержал Министерство финансов в разработке среднесрочной структуры расходов, но также обеспечил существенную поддержку при разработке формулы выравнивания для межбюджетных переводов. Эта формула была описана в предыдущем разделе данного отчета. Несмотря на что, эта поддержка сыграла существенную роль в продвижении этой проблемы на первое место в повестке дебатов о политике органов местного самоуправления; еще существует огромный объем работы, которая должна быть сделана, чтобы доработать систему, построенную с использованием формулы. Эта область, где ПРООН мог бы обеспечить дальнейшую поддержку в сотрудничестве с Инициативой по Финансовой Децентрализации.
В дополнение к этой технической поддержке, данный Проект Реформы Экономической Политики также предоставил расширенные обучающие программы с целью повышения квалификаций служащих органов Министерства финансов на местном уровне. В течение прошлого года, посредством обучения 65 тренеров, программа обучила 650 человек, где участвовали, по крайней мере, по одному представителю от районов и сел. Ожидается, что проект продолжит программу обучения в следующем году.
Проект, реализованный Bearingpoint, также оказал поддержку при создании трех региональных ресурсных центров при Министерстве финансов в Бишкеке, Оше и Джалал-Абаде. Данные центры на сегодня еще не полностью развиты и частично используемы и необходимо предоставить им существенную поддержку в течение следующих нескольких лет, чтобы они могли полностью отвечать требованиям обучающих программ в рамках осуществления значительных перемен в системе межбюджетных отношений. Это еще одна возможность для Программы ПРООН "Государственное Управление" для участия в этой области.
Проект Инициативы Местного Управления, финансируемый ЮСАИДом и осуществленный Урбан Институтом также способствовал значительному развитию системы местных органов власти и оказал поддержку при разработке правовой базы, существующей на данный момент, а также при разработке поправок, которые на сегодня находятся на рассмотрении в свете распределения функциональных обязанностей. Проект Инициативы местного Управления показал особую эффективность при институциализации процесса общественных бюджетных слушаний на муниципальном уровне, который и являлся основным местом действия в рамках деятельности проекта. Этот проект работает только с этими 9-ю муниципалитетами, не включая сельский уровень правления. Данный проект провел тщательную экспертизу и оказал огромную поддержку в развитии системы местных органов власти в Кыргызстане и дальнейшая координация и сотрудничество ПРООН с данным проектом является необходимым условием для дальнейшего развития.
VIII. Рекомендации по усовершенствованию системы межбюджетных отношений
На основе анализа законов, собранной финансовой информации, и результатов выездных интервью проведенных в ходе данной миссии, стали очевидными области для возможного участия ПРООН в поддержке дальнейшего развития системы межбюджетных отношений в Кыргызстане. Следующие области рассматриваются как одни из самых важных областей в плане продолжения процесса реформы и исполнения правовой базы, которая была утверждена. Существует необходимость поддерживать больше действий по реализации и повышению потенциала соответствующих заинтересованных сторон, вовлеченных в систему межбюджетных отношений. Данные заинтересованные стороны включают Министерство финансов, Министерство Местного Управления и Регионального Развития, а также местные органы власти, особенно сельского уровня. Эти рекомендации были разработаны с учетом анализа других донорских программ поддержки, в частности, анализа проекта, предложенного Всемирным Банком и существующим проектом ЮСАИД, проводимым совместно с Министерством финансов, который направлен на оказание поддержки в разработке формулы финансового выравнивания. Любые действия, которые будут предприняты ПРООН, должны развиваться в тесном сотрудничестве с этими донорскими организациями.
Усовершенствование формулы финансового выравнивания переводов
Несмотря на то, что была проведена начальная работа с целью разработки формулы выравнивания для безусловных переводов средств на уровень местных органов власти, остается еще многое осуществить, чтобы разработать факторы формулы и провести тестирование уровней выравнивания. Существует необходимость собрать более детальную информацию от местных органов власти относительно расходов и доходов на этих уровнях. Данная финансовая информация на данный момент не соответствует тому уровню точности, которая необходима, чтобы провести соответствующий тест предложенной формулы и модели.
Существующая модель только рассматривает финансовую информацию и не использует такие элементы как демографические и экономические условия, которые также необходимо рассматривать при разработке адекватной формулы переводов средств. Эти факторы должны быть определены и включены в формулу.
И наконец, изменения в структуре административно-территориальных органов должны оказать значительное воздействие на существующую базовую формулу, и будет более правильным провести тестирование модели финансового выравнивания после того, как создано новое административно-территориальное разделение.
В ближайшее время, в период осени 2005 года будет необходимость предоставить больше международной экспертизы в отношении разработки формулы выравнивания. В июне 2005, первый заместитель министра Министерства Местного Управления и Регионального Развития, несколько специалистов Министерства финансов, а также представители от областных и районных финансовых администраций посетили конференцию в Турции, спонсируемой Инициативой по Финансовой Децентрализации. презентации, в ходе которых были представлены описания формул выравнивания, разработанных в Грузии, а также модель выравнивания, представленная российским экспертами вызвали большой интерес. Дополнительно, формулы выравнивания из Албании, Армении, и Латвии должны быть изучены в качестве возможных моделей для применения к ситуации в Кыргызстане.
Это доказывает необходимость в более расширенном применении международного опыта при разработке формулы финансового выравнивания и является областью, где ПРООН может предоставить существенную поддержку. Ожидая источники финансирования, которые могут быть выделены офисом RBEC или Инициативой по Финансовой Децентрализации, рекомендуется, предоставить дальнейшую международную экспертизу для Министерства финансов, с тем, чтобы поддержать разработку формулы финансового выравнивания.
Следует отметить, что региональный центр ПРООН Братиславы обеспечил консультанта, для того чтобы сделать анализ формулы межбюджетного перехода. Ольга Воронцова завершила анализ. Госпожа Воронцова имеет обширный опыт в развитии межправительственных фискальных систем перехода в России и других стран СНГ. Анализ прикреплен к этому отчету и предоставляет суть и рекомендаций для улучшения межбюджетной системы перехода в Кыргызстане.
Новые административно-территориальные структуры:
Развитие новой административно-территориальной структуры является основным шагом вперед в процессе создания усовершенствованной системы межбюджетных отношений. Это является политической вопросом и может вызвать ощутимое сопротивление от тех местных органов власти, которые будут в результате объединены, а также от тех уровней власти, которые будут ликвидированы. Следовательно, эта попытка должна быть основана на самой надежной информации и должна рассмотреть много различных факторов в процессе принятия решения в отношении консолидации отдельных политических границ.
Это еще одна область, где ПРООН мог бы предоставить специализированную международную экспертизу и дополнительную информацию в свете подготовки к данной реорганизации, существуют превосходные примеры того, как был достигнут и завершен процесс слияния местных органов власти. Среди прочих, это примеры Балтийских стран, особенно Латвии и Эстонии, где состоялся очень открытый и прозрачный процесс, а разработанные критерии были крайне важны в обеспечении базы для слияния местных органов власти.
ПРООН может предоставить экспертизу и международный опыт при рассмотрении предложенных критериев по слиянию органов местной власти, потенциального воздействия на консолидацию предоставляемых услуг, и потенциальных решений, направленных на поддержание и усовершенствование услуг таким образом, чтобы граждане не столкнулись с более низким уровнем услуг в связи с объединением органом местной власти.
Развитие нового административно-территориального деления не было завершено, как предполагалось к концу 2005. В декабре 2005-го выборы местной власти проводились для новых советов в местных органах власти. Это дает то, что эти новые избранные советы и едва ли смогут вносить любые изменения в структуре административно-территориального деления в течение следующего года. Это еще другая потерянная возможность для поддержания более эффективно местного органа власти и системы межбюджетных отношений.
Распределение функций
После создания новых административно-территориальных подразделений, распределение функциональных обязанностей будет более ясным. Размер органов местной власти, в плане количества населения и размеров экономической базы, будет оказывать значительное влияние на распределение функций.
Исходя из предложенного варианта административного разделения, при котором предполагается как минимум 5 000 жителей для органа местной власти в высокогорных районах и как минимум 10 000 жителей для равнинных территорий, можно предположить, что возможно функциональные обязанности должны распределяться в соответствии с данными диапазонами населения. Например, те органы местной власти, в которых насчитывается от 5 000 до 10 000 жителей, будут ответственны за предоставление минимального числа услуг, таких как сбор мусора, досуг и культура и другие минимальные услуги. Органы местной власти, где насчитывается более 10 000 жителей, будут наделены функциями в полном объеме, включая здравоохранение, образование, транспорт и другие жизненно необходимые услуги. Этот подход применяется в Испании, а также и в других странах и представляет собой практический метод достижения соответствующего уровня при наделении функций. Другие страны, такие как Армения, которая продвинулась вперед на пути к децентрализации, также создала соответствующий уровень функций, который отвечает специфическим обстоятельствам и финансовым возможностям органов местной власти.
Программа ПРООН "Государственное управление" также собрала огромное количество информации относительно функций и видов деятельности на областном, районном и сельском уровнях, которая также может быть использована при распределении функций. Данная информация может стать одним из основных источников информации и рекомендаций при разработке функциональных обязанностей. Следовательно, Программа ПРООН "Государственное управление" занимает ключевую позицию в плане оказания содействия при разработке новой системы распределения функций в Кыргызстане.
Результаты функциональных анализов местных органов власти программы ПРООН по демократическому управлению завершились к концу 2005. Дальнейшие анализы и рекомендации будут проделаны в грядущие месяцы. Первоначальные оценки и рекомендации были представлены в нескольких постановках задач к центральному органу власти и региональным должностным лицам для их комментариев. Этот процесс все еще в процессе разработки.
Источники доходов
Чтобы местные органы власти были способны финансировать исполнение наделенных функций, необходимо создание более эффективной системы доходов для местных органов власти. В настоящее время, наблюдается недостаточная база налоговых доходов для местных органов власти, и это усугубляется низким уровнем налоговых сборов. Районы и села были наделены полномочиями по сбору налогов, но это было сделано без предоставления необходимого обучения и штатных ресурсов, необходимых для эффективного сбора налогов. В ходе выездных интервью было выявлено, что многие местные налоги не собираются и существуют трудности в процессе их сбора, в частности, при сборе земельного налога и налога на предпринимателя. Наблюдается высокий процент уклонения от данных налогов, и подсчитано, что возможно только местные налоги составляют меньше 50-70 % того, что могло быть собрано.
Существует необходимость в усовершенствовании потенциала местных органов власти во взимании налогов через обучение налоговых инспекторов и оказание поддержки в правоприменении при нарушении налоговых сборов в некоторых налоговых областях.
Другая основная область поддержки - это предоставление поддержки в осуществлении налога на недвижимость с использованием инструкций и земельного кадастра, чтобы сделать систему налога на недвижимость эффективной.
ПРООН может предоставить международную экспертизу и поддержку в проведении обучающих программ, а также в усовершенствовании системы налога на недвижимость. Это будет иметь огромное воздействие на потенциал местных органов власти в сборе доходов и улучшит систему межбюджетных отношений.
Поддержка Развитию Региональных Учебно-Ресурсных Центров при Министерстве финансов
Существует необходимость поддержать развитие потенциала Министерства финансов, чтобы обеспечить необходимое обучение и информационные ресурсы для усовершенствования финансового управления и сбора доходов на уровне местных органов власти. Существующим Региональным Учебно-ресурсным Центрам, созданным при поддержке проекта ЮСАИД необходимо расширить свой охват и выйти за пределы обслуживаемых на сегодня трех областей: Бишкек, Ош, и Джалал-Абад. Институциональный потенциал Министерства финансов необходимо усилить, чтобы оно могло поддержать долгосрочное управление и функционирование этих центров.
ПРООН мог бы обеспечить поддержку для повышения потенциала и увеличить число региональных учебных центров. Это та сфера деятельности, где ПРООН имеет особые возможности и может стать основным вкладом в усовершенствование системы финансового управления на уровне местных органов власти. ПРООН уже предпринял меры по проведению обучения на сельском уровне, но институциональный потенциал не был создан для этого на базе Министерства финансов или Министерства Местного Управления и Регионального Развития. Это новая деятельность, которая сильно рекомендуется для Программы ПРООН в целях оказания поддержки системы межбюджетных отношений в Кыргызстане.