Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики
| Вид материала | Программа |
СодержаниеТаблица 34 (тыс.сом) таблица 35 (тыс.сом) Всего по Алайскому району Наименование показателей Таблица 37 (в тыс.сом) Таблица 38 (тыс.сом) Международная практика |
- Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1498.51kb.
- Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1341.89kb.
- Правительства Кыргызской Республики от 25 февраля 2004 года №103 «Об утверждении Реестра, 136.97kb.
- С изменениями от 26 февраля 2002, 90kb.
- В ред. Протокола от 26., 250.64kb.
- В ред. Протокола от 26., 101.28kb.
- Конституции Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики постановляет:, 900.52kb.
- Программе Правительства Кыргызской Республики. Исходя из этого, Правительство Кыргызской, 2946.88kb.
- Постановление правительства кыргызской республики, 592.26kb.
- Правительства Кыргызской Республики от 8 сентября 2011 года №540 Среднесрочная программа, 883.43kb.
Таблица 34
(тыс.сом)
| | Алайский | Чон-Алайский | Араванский | Кара-Суйский | Наукатский | Кара-Кульджа | Узгенский | Г.Узген | Областной | Всего по Ошской области |
| | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | Сумма |
| Средства передаваемые | | | | -19503,1 | | | | | + 19503,1 | 0 |
Далее происходит то же самое, но на еще более, нижнем уровне местного бюджета, как показано ниже в таблице 35 на примере районного бюджета Алайского района:
таблица 35
(тыс.сом)
| | Всего по Алайскому району | Районный бюджет | Свод бюджетов по айыл окмотам | Гулчо АО | Будалык АО | Жошолу АО | Коруп АО | Конур-Добо АО | Ленин АО | Булолу АО | Алай АО | Уч-Добо АО | Сары-Таш АО | Талды- Суу АО | Жаны-Алай АО | Кабылан –Кол АО |
| Выравнивающий грант | 11148,5 | 5053,7 | 6094,8 | 719,9 | 342,1 | 413,1 | 443,1 | 429,2 | 448,6 | 400,4 | 726,4 | 564,3 | 533,0 | 570,9 | 180,3 | 323,5 |
Как видно из таблиц, если областной бюджет Ошской области изымает средства только из одного района, то в Алайском районе изъятие осуществляется из всех сельских бюджетов, которые аккумулируются в районном бюджете Алайского района. Таким образом, на практике выравнивание бюджетов происходит между уровнями местных бюджетов за счет изъятия средств у своих же нижестоящих бюджетов, можно сказать происходит горизонтальное выравнивание.
Другой формой выравнивания местных бюджетов являются средства, получаемые по взаимным расчетам, средства, получаемые по взаимным расчетам из республиканского бюджета, средства, получаемые по взаимным расчетам из местного бюджета, как показано ниже в таблице 36:
Таблица 36
(тыс.сом)
| Наименование показателей | Республиканский бюджет | Местный бюджет | ||||
| 2002 | 2003 | 2004 | 2002 | 2003 | 2004 | |
| Общие доходы | 11242319,7 | 13144429,3 | 14721844,6 | 2345790,2 | 2604232,2 | 2898217,5 |
| Текущие доходы | 11121030,4 | 13024113,5 | 14544910,0 | 2337554,5 | 2587836,6 | 2850376,8 |
| средства, получаемые по взаимным расчетам | 58908,3 | 87903,6 | 65474,8 | 765421,9 | 750189,5 | 698063,4 |
| средства, получаемые по взаимным расчетам из республиканского бюджета | 0 | 0 | 0 | 629376,7 | 505130,4 | 371141,7 |
| средства, получаемые по взаимным расчетам из местного бюджета | 58908,3 | 87903,6 | 65474,8 | 0 | 0 | 0 |
| Трансферты на повышение заработной платы | 0 | 0 | 0 | | | 32692,7 |
| Доля ср-в по взаимным расчетам к общим доходам | 0,52 | 0,67 | 0,44 | 32,63 | 28,81 | 24,09 |
| Доля ср-в по взаимным расчетам к текущим доходам | 0,53 | 0,67 | 0,45 | 32,74 | 28,99 | 24,49 |
| Доля средств по взаимным расчетам из республиканского бюджета к общим доходам | х | х | х | 26,83 | 19,40 | 12,81 |
| Доля средств по взаимным расчетам из республиканского бюджета к текущим доходам | х | х | х | 26,92 | 19,52 | 13,02 |
Одновременно как видно из таблицы республиканский бюджет получает средства по взаимным расчетам из местных бюджетов, при этом следует сказать, что при прогнозе местных бюджетов планируется передача средств из местных бюджетов намного больше, чем получают по итогам года, как показано ниже в таблице 37: Таблица 37
(в тыс.сом)
| показатели | 2003 (план) | 2004 (план) |
| Иссык-Кульская | 61394,5 | 38511,0 |
| Чуйская | 98338,4 | 136412,3 |
| Г. Бишкек | 136614,4 | 35000,0 |
| город Ош | | 14944,3 |
| Всего | 296347,3 | 217737,6 |
Таким образом, разрыв в планировании и фактической передачей средств из местных бюджетов за 2003 год составил 208443,7 млн.сомов, за 2004 год – 152262,8 тыс. сомов, что естественно отразилось при планировании расходных обязательств как в республиканском бюджете, так и в местных бюджетах регионов по которым запланирована передача средств по взаимным расчетам. Кроме того, ежегодно утверждаемый закон «О республиканском бюджете» устанавливает, что в случае не поступления средств, передаваемых по взаимным расчетам из местных бюджетов в республиканский бюджет, приостанавливается финансирование грантов из республиканского бюджета, то есть обычная процедура, ограничивающая полномочия только со стороны местных бюджетов.
Что же конкретно подразумевается под взаимными расчетами ни в одном законе не дано ясного пояснения. Так, по данным таблицы видно, что более 30% общих и текущих доходов местных бюджетов составляют так называемые «средства по взаимным расчетам».
При исследовании полученных материалов также было выявлено, что вместо оплаты за тепло/электроэнергию из-за ограниченных ресурсов местных бюджетов (контрольные цифры Минфина едва покрывают защищенные статьи расходов): производятся взаимозачеты на центральном уровне. Однако, процедура взаимозачетов по ним настолько не прозрачна, что невозможно было их увидеть даже в формате прогнозирования местных бюджетов.
При формировании проекта бюджета одним местным бюджетам устанавливают лимиты на потребление этих услуг и соответственно средства выделяются в пределах лимита. Другие местные бюджеты на эти статьи относят остаток, который получается после распределения контрольных цифр Минфина по основным статьям расходов, то есть столько сколько останется. У одних регионов контрольные цифры не покрывают даже заработную плату, как было ранее отражено в отчете. Местные финансовые органы формально принимают участие при взаимозачетах с тепло/энергокомпаниями, фактически при исследовании мы не смогли найти общую реальную потребность необходимую для местных бюджетов, так как в бюджете проставляется, как выше было сказано или по лимиту или по оставшемуся остатку выделенных средств. В ходе исследования мы получили информацию по исследованным регионам об имеющихся задолженностях, как показано ниже в таблице 38:
Таблица 38
(тыс.сом)
| | Ошская | Баткенская | Джала-Абадская | Иссык-Кульская | Чуйская | Город Бишкек | Город Ош |
| Плата за электроэнергию | 24042,9 | 7543,1 | 16952,2 | 3569,3 | 30185,3 | 1004,1 | 2804,2 |
| Плата за теплоэнергию | 11119,9 | 3752,9 | 14367,8 | 17074,0 | 36588,9 | 28575,2 | 11514,1 |
Исследования показали, что децентрализация в КР осуществляется скорей на бумаге, чем на практике. Национальная стратегия в основном направлена на сферу расходных полномочий. Часть расходных полномочий была передана в ведение органов местного самоуправления, что соответствует Национальной стратегии децентрализации, но в то же время большая часть источников доходов остается в ведении центрального Правительства. На протяжении предыдущих лет значительный объем расходных обязанностей относящихся к ведению Правительства был делегирован нижестоящим уровням власти без передачи полномочий в сфере установления источников доходов.
В результате у большинства областей и районов возник дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями, и при этом региональным (областным и районным) и местным органам власти было дано право самостоятельно формировать бюджет. Для ликвидации дисбаланса между расходной и доходной частью региональных бюджетов каждый год о республиканском бюджете доля поступлений от общегосударственных налогов закреплялась за местным бюджетом. Но неравномерность распределения доходной базы явилась причиной того, что при одинаковом закреплении нормативов отчислений от общегосударственных налогов неравенство доходов между областями выросло. Кроме того, неравенство расположений, климатических условий, неравномерность транспортной сети на территории республики, приводили к значительным различиям в стоимости предоставления бюджетных услуг. В результате одни регионы (Бишкек) могли не только выполнять возложенные на них обязательства, но и проводить самостоятельную бюджетную политику, в то время как бюджеты других регионов оказались перегружены возложенными на них обязательствами при отсутствии источников для их финансирования. Возникла необходимость оказания финансовой поддержки наименее обеспеченным регионам из республиканского бюджета. Вначале размеры передаваемой помощи определялись путем переговоров, в основном через лоббирование депутатов этих регионов, затем Министерством финансов была разработана формальная методика распределения трансфертов, методика категориальных грантов.
Выравнивание бюджетов нижестоящих уровней фактически происходит не вертикально, как написано в законе, а горизонтально между самими областями путем изъятия у областных бюджетов средств и передачи их в республиканский бюджет. Аналогично, областные бюджеты изымают средства у более самодостаточных районных и городских бюджетов для горизонтального выравнивания между районами своей территории. Далее, также поступают ниже стоящие уровни бюджетов: районные бюджеты, которые также изымают средства у сельских бюджетов и выравнивают на своей территории. Интервьюирование с сотрудниками Минфина показало, что ими фактически не осуществляется мониторинг ни при выделении категориальных грантов, ни при изъятии и передаче средств так называемых «передаваемых», не имеется стандартов и индикаторов, на которые можно было бы ориентироваться при распределение расходных обязательств и при определении источников доходов на каждом уровне бюджетной системы. Создалось впечатление, что межбюджетные отношения регулируются стихийно без оценки реальной ситуации и на каждом уровне по своему усмотрению.
Международная практика
Канада
Бюджеты провинций получают финансовую помощь из федерального бюджета в виде целевых и нецелевых трансфертов. До 1997 года федеральная финансовая помощь нижестоящим уровням предоставлялась на основе программ. Существовало три программы: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ (Established Programs Financing — EPF) и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки (Canada Assistance Plan — CAP). Нецелевые трансферты центром выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен в Конституции. Формула расчета выравнивающих трансфертов построена таким образом, что федеральные средства распределяются только между семью провинциями — Ньюфаундленд, Принс Эдвард Айленд, Нова Скотия, Нью Брансвик, Квебек, Манитоба и Саскатчеван, которые имеют доходы ниже среднего уровня. При этом доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления рассчитываются по средним ставкам (действовавшим на территории всех провинций), а сам налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.
По утвержденной программе с центра выделяется бюджетам провинций целевой трансферт для финансирования расходов на здравоохранение и среднее образование. Из федерального бюджета финансовые ресурсы могут передаваться бюджетам провинций как в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета, сумма финансовой поддержки заранее не определяется, а действует принцип долевого финансирования. Финансовая помощь направляется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также направляется в адресном порядке инвалидам, престарелым и безработным. Средства целевых трансфертов не направляются на покрытие капитальных затрат, расходы по их финансированию полностью покрываются за счет бюджетов провинций.
ФРГ
В бюджетной системе ФРГ действует трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Доходное выравнивание - конкретно через НДС: 25% от доли бюджетов земель от общей суммы поступлений НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% от указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.
Межбюджетное выравнивание через перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства федерального правительства. Критерием определения получателя трансферта выступает рассчитанный региональный фискальный потенциал, который включает суммы налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и на объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала.
При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре. Прямые федеральные гранты отдельным территориям. При межбюджетном выравнивании учитываются территории с низким уровнем бюджетных доходов, а также территории с высоким уровнем бюджетных доходов, которые получают компенсацию за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды отдельным землям, трансферты на погашение задолженности региональных бюджетов, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста. Сразу после объединения (ФРГ с ГДР), новые восточные земли не принимали участия в процессе горизонтального межбюджетного выравнивания, поскольку их включение в эту систему привело бы к постоянному перераспределению финансовых ресурсов западных земель в пользу восточных. Вместо этого выравнивание производилось внутри каждой из указанных групп, а также для уменьшения объема средств, направляемых в бюджеты восточных земель, для них была повышена доля поступлений НДС, остающаяся в распоряжении органа власти субъекта федерации (до 44%). Начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.