Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Япония

В Японии центральное правительство оказывает финансовую помощь ниже стоящим уровням в целях выравнивания расходных потребностей на содержание полиции, общественные работы, образование, социальное обеспечение и трудовые ресурсы, промышленность и экономика, и общее управление. Нормативы расходов не соответствуют фактическим бюджетным расходам. Они рассчитываются на основе так называемого “образцового местного правительства”, представляющего собой условную префектуру с населением в 1,7 млн. человек и площадью 6900 кв. км или муниципальное образование с населением 100 тыс. человек и площадью 160 кв. км. Нормативы по каждой статье расходов равны произведению трех измерений, представляющей собой переменную, позволяющую определять “коэффициент использования” бюджетной услуги. Например, количество полицейских, необходимых для обеспечения должной защиты населения; число жителей, нуждающихся в противопожарной охране, протяженность дорог, а также “поправочного коэффициента” - переменной, отражающей уровень затрат на предоставление услуги, который для территории может быть выше или ниже среднего по стране. Коэффициенты поправок применяются на численность населения, плотность населения, на особые факторы, такие, как расходы на оплату труда и пособия на оплату жилья, на климатические условия (позволяющие учитывать повышенные затраты на предоставление услуг в районах с холодным климатом) и т.п., то есть учетом повышенных расходных потребностей при предоставлении услуг.

Португалия

Система распределения финансовой помощи, используемая в Португалии, очень проста и предусматривает использование приближенных расчетов нормативов расходов для одного из видов трансфертов, выделяемых из Фонда финансового выравнивания. Указанные нормативы определяются на основе целого ряда показателей стоимости, а также показателей, отражающих отклонения этих значений стоимости от среднего в большую или меньшую сторону. Каждое территориальное образование получает трансферт, рассчитываемый следующим образом: 45% выделяется пропорционально численности населения; 15% делятся поровну между территориями; 15% выделяется пропорционально площади; 10% - пропорционально протяженности дорог; 5% - пропорционально числу детей; 5% - пропорционально числу церковных приходов; 5% выделяется на труднодоступные районы и 5% - на районы со слабой налоговой базой. В основном факторы выбираются с таким расчетом, чтобы они отражали расходы муниципалитетов на оказание услуг населению.

Нами приведены разные варианты, применяемые в разных странах и усилия центра по оказанию финансовой помощи, которые направлены с целью выравнивания жизненно необходимых возможностей органов власти на местах по оказанию качественных бюджетных услуг населению.

В советской бюджетной системе применялись нормативы, которые использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Нормативы позволяли обеспечивать механизм контроля в процессе исполнения бюджета, а также облегчали составление бюджета. Нормативы давали возможность, во-первых, определять объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения; во-вторых, контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета и, в-третьих, рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней. В мировой практике очень ограниченное число стран помимо СНГ используют бюджетные нормативы для целей формирования бюджетов. Общая точка зрения такова, что данный подход к составлению бюджетов является очень дорогостоящим и запутанным.

Для международной же практики более характерно, когда расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета. Данные нормы, используемые в ходе исполнения бюджета, имеют иную форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель использования таких норм - это обеспечить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на таком уровне, который считается приемлемым с точки зрения центральных властей.

Как правило, существуют большие различия в расходных потребностях между территориями. Так, к примеру, органы власти в одних регионах вынуждены решать задачи, требующие предоставления отдельных видов бюджетных услуг в повышенном объеме, такие как предоставление услуг в области здравоохранения для престарелых или образования для молодежи. Другим регионам приходится решать задачи, связанные с чрезвычайно высокой стоимостью оказания бюджетных услуг, вызванной, в частности, изношенностью инфраструктуры, климатическими особенностями (высокогорье, отдаленность) или плотностью населения. “Выравнивающие трансферты” призваны выравнивать в той или иной степени расходные возможности органов власти. Но для того, чтобы решить эти вопросы, необходимы Программы для каждой территории и оценить расходные потребности каждой территории в сравнении с другими территориями. Такие расходные потребности часто также называются “нормативами расходов”. Полученные путем расчетов такие нормативы могут затем использоваться при определении объемов финансовой помощи, распределяемой центром между нижестоящими органами власти. Утвержденная постановлением Правительства «Инструкция по формуле расчета выравнивающих грантов» 2 сентября текущего года пока еще не применялась на практике и невозможно сейчас дать ей оценку. Пока, в ходе исследования мы увидели обратную картину, когда центр не поддерживает, а занимается единоличным контролем и изъятием средств с ниже стоящих уровней бюджетов.

И несмотря на то, что закон «О финансово-экономических основах»^⁷⁸ устанавливает, что категориальные гранты выделяются из республиканского бюджета органам местного самоуправления на основе формулы, рассчитывающей потребность в финансировании государственных программ на местном уровне, фактически это расходы на две статьи: зарплата и отчисления в Соцфонд. Этот же закон устанавливает, что выравнивающие гранты рассчитываются и распределяются также на основе формулы, утвержденной Правительством Кыргызской Республики, которая учитывает финансовый разрыв между потенциалом доходов и потребностями местного бюджета на финансирование расходов местного сообщества. Однако, в период исследования формула еще не была утверждена^⁷⁹, а как выше проанализировано - выравнивание между местным и республиканским бюджетом осуществляется путем изъятия средств из ниже стоящих местных бюджетов. Другой вид оказания «финансовой помощи» местным бюджетам, на практике происходит в основном за счет проведения взаиморасчетов путем изъятия в республиканский бюджет соответствующих сумм в случае уменьшения расходов или увеличения доходов местных бюджетов.

В отношении применения утвержденной инструкции по формуле расчета выравнивающих грантов следует отметить, что эта формула может заработать только при обеспечении айыл окмоты повсеместно компьютерами и программным обеспечением. А для внедрения программного обеспечения потребуется, в первую очередь, закрепление в законодательном порядке собственных источников местных бюджетов. Также потребуется необходимость определения органа, который должен будет исчислять величину корректировочного коэффициента для айыл окмоту, также потребуется разработка механизма исчисления и определение показателей, которые должны стать базовыми для исчисления величины корректировочного коэффициента. В отдельных странах для исчисления корректировочных коэффициентов обычно используются такие показатели, как численность населения, плотность населения, или учитываются какие-либо особые факторы, к примеру, расходы на оплату труда и пособия на оплату жилья, расходы, связанные с климатическими условиями (повышенные затраты на предоставление услуг в районах с холодным климатом) и т.п. То есть показатели позволяющие учитывать повышенные расходные потребности при предоставлении услуг. Применение формулы возможно после выполнения ряда выше названных и тому подобных условий и непременно, в первую очередь, установления определенной базы, позволяющей исчислять корректировочный коэффициент.

Y.6. Рекомендации по оказанию финансовой помощи

1. Рекомендовать Минфину и его подведомственным подразделениям для формирования реального бюджета на всех уровнях бюджетной системы:

-провести мониторинг реального состояния всех ниже стоящих уровней бюджетов по всем статьям расходов.

-установить действительную потребность в электро/тепло энергии и реально закладывать в статьи расходов.

-провести инвентаризацию имеющиейся задолженности по тепло/электро энергии

-провести инвентаризацию имеющейся задолженности по зарплате и отчислениям в Соцфонд и принять решение по ним.

2. Утвердить единую методику распределения финансовой поддержки местных бюджетов ниже стоящих уровней, устраняющей субъективизм по закрытию просроченной задолженности по зарплате, тепло/электроэнергии, по повышению зарплаты, и обеспечивающей эффективное выравнивание их бюджетной обеспеченности.

3. Законодательно установить орган, который будет исчислять величину корректировочного коэффициента для айыл окмоту.

4. Законодательно закрепить Перечень айыл окмотов полностью или частично расположенных в невысокогорных и не отдаленных районах.

5. Разработать единую методику определения величины корректировочного коэффициента для айыл окмоту.

6. С 2007 года на первоначальном этапе начать применять простую формулу расчета выравнивания бюджетов айыл окмоту: расходы минус доходы, за исключением категориальных грантов.

Y.7. Практика внебюджетных фондов, бюджетного дефицита и их влияние на местные бюджеты

В период исследования были изучены вопросы учета других источников поступающих на различные уровни бюджетов, аудита исполнения бюджета, покрытия дефицита республиканского бюджета и роль и участие местных бюджетов в этом направлении, которые вкратце будут изложены ниже.

Внебюджетные фонды

Законодательная база

Закон об основных принципах бюджетного права устанавливает создание Социального фонда, Фонда обязательного медицинского страхования при Министерстве здравоохранения, а также внебюджетных фондов, образуемых за счет добровольных пожертвований и взносов. Этим же законом запрещено создание внебюджетных фондов министерств, госкомитетов, административных ведомств, госкомиссий и других центральных органов исполнительной власти, местных госадминистраций, органов местного самоуправления. Вместе с тем, закон «О финансово-экономических основах местного самоуправления» дает разрешение органам местного самоуправления на создание внебюджетных фондов. Принятые постановления ПКР^⁸⁰ устанавливают сроки и график перехода бюджетных учреждений и организаций на полное бюджетное финансирование.

Описание и оценка текущей ситуации

Исследования показали, что поступления спецсредств из года в год растут, как показано ниже в таблице 39:

Таблица 39

(тыс.сом)

	Наименование показателей	Республиканский бюджет			Местный бюджет
	Наименование показателей	2002	2003	2004	2002	2003	2004
1	Общие доходы	11242319,7	13144429,3	14721844,6	2345790,2	2604232,2	2898217,5
2	Текущие доходы	11121030,4	13024113,5	14544910,0	2337554,5	2587836,6	2850376,8
3	Поступления от спецсредств	115730,7	1359388,4	1622356,3	384373,2	438400,1	509703,9
4	Доля спецсредств к общим доходам	1,03	10,34	11,02	16,39	16,83	17,59
5	Доля спецсредств к текущим доходам	1,04	10,44	11,15	16,44	16,94	17,88

Как свидетельствуют данные таблицы, в сравнении с республиканским бюджетом доля спецсредств местных бюджетов в общих и текущих доходах местных бюджетов занимает значительный удельный вес и неуклонно растет из года в год. В то же время, не имеется сводного статистического отчета, отражающего, сколько внебюджетных доходов «прошло» через бюджет, сколько доходов получили бюджетные учреждения из внебюджетных фондов, сколько в КР бюджетных учреждений, какой орган отслеживает, где и кем осуществляется свод и оценка? Все внебюджетные фонды: Социальный фонд, пенсионный фонд, внебюджетные фонды министерств, предприятий, органов государственного и местного управления и другие существуют отдельно, в связи, с чем у главного распорядителя кредитов – Минфина не имеется возможности дать оценку по качеству предоставления бюджетных услуг. Возможно, есть необходимость привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению бюджетных услуг, что позволит уменьшить расходные обязательства всех уровней бюджетов.

Наличие списка бюджетных учреждений, учета и оценки их работы позволили бы главным распорядителям кредитов выявлению получателей бюджетных средств, осуществляющих непрофильную деятельность, учреждений по профилю деятельности относящейся к сфере компетенции другого уровня бюджетной системы, учреждений с высокой долей доходов от предпринимательской деятельности. Несмотря на проводимую реформу в отношении фискальной децентрализации и принятия законов в этой области, на наш взгляд местный бюджет всех уровней (областной, районный, городской, сельский) существующих в настоящее время недостаточно изучен и не прозрачен как для главного финансового ведомства страны Минфина, так и Парламента, ежегодно рассматривающего консолидированный бюджет. Складывается впечатление, что на всех уровнях консолидированный бюджет рассматривается формально путем сложения республиканского и местного бюджета, без анализа и не ведения в каком реальном финансовом положении находятся местные бюджеты нижестоящих уровней. Закон «Об основных принципах бюджетного права» дает определение государственного (консолидированного) бюджета, что государственный бюджет сосредотачивает в себе часть валового внутреннего продукта (ВВП) государства, является основным финансовым планом образования и использования фонда его денежных средств и представляет собой сметы доходов и расходов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Из-за нечеткого его определения, на местах каждая бюджетная организация как может, так и выравнивает свое финансовое положение, и отдельные (из-за ограниченных бюджетных средств) школы и больницы, поликлиники заключают прямые договора с международными организациями. Так, в одном из исследованных городов, к примеру, спонсорами международной организации была установлена система отопления на 1600, 0 тыс. сомов, данная сумма не была включена в консолидированный местный бюджет. При этом, местные финансовые органы не знают и не отслеживают реальное его исполнение, не учитывается даже предложение местного городского отдела образования, насколько целесообразно было бы устанавливать систему отопления, тогда как эта школа функционирует более 40 лет, крыша течет, окна требуют срочного ремонта. Возможно, приоритетным было бы первоначально отремонтировать крышу, закрыть окна, а потом приступить к установлению отопительной системы. В другом случае, отремонтировали крышу, но почему-то не установили сточные трубы, весной все было затоплено, пришлось заключать договор с другим спонсором, но уже на ремонт потолка и стен. Не отслеживание хода исполнения финансирования расходов за счет источников покрытия: бюджета или другой помощи приводит к таким казусам, которые можно было бы избежать. Аналогичная ситуация обстоит во всех регионах.

В то время, как в странах Центральной и Восточной Европы наблюдается значительное улучшение информационной прозрачности и качества управления региональных и местных органов власти и администрации обращаются к проведению внешних независимых аудиторов, публикуют детализированную финансовую отчетность и данные о состоянии долга, разрабатывают финансовую стратегию, а также поддерживают информативные веб-сайты, содержащие сведения о муниципальных образованиях. В Кыргызстане в последние годы после упразднения финансовой инспекции, выполняющего роль ранее существовавшего контрольно-ревизионного управления Минфина, а затем образования внутреннего аудита на уровне центрального аппарата Минфина и его отсутствия на местах, то фактически ни один государственный или независимый орган не отслеживает ход исполнения местных бюджетов различных уровней. Контроль исполнения местных бюджетов осуществляется Счетной палатой один раз в два года и только после совершения расходов, когда к тому времени не имеется возможности исправить недостатки или ошибки, а только отметить об имеющихся недостатках, что повторяется из года в год.

Бюджетный дефицит

Законодательная база

Далее исследование реального финансового положения местных бюджетов показали, что местные бюджеты принимают прямое участие в покрытии дефицита республиканского бюджета. Ежегодно утверждаемый закон «О республиканском бюджете» устанавливает порядок регулирования превышения расходов над доходами или дефицита республиканского бюджета. Так в законе 1991 года была установлена сумма дефицита и источник его покрытия – союзный фонд стабилизации. С 1992 года по 1995 год включительно норма об источнике покрытия была исключена. С 1996 года по 1999 год включительно была вновь введена норма об источнике покрытия дефицита республиканского бюджета за счет источников внутреннего и внешнего финансирования. С 2000 года по 2004 год источником покрытия (за исключением закона 2001 года) было установлено покрытие дефицита республиканского бюджета за счет источников внешнего финансирования.

Описание и оценка текущей ситуации

Исследование межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы в КР показали, что источниками покрытия дефицита республиканского бюджета кроме источников внешнего финансирования являются также так называемые краткосрочные заимствования^⁸¹, как показано ниже в таблице 40:

Таблица 40

(тыс.сом)

	Наименование показателей	Государственный бюджет	Республиканский бюджет	Местный бюджет
1	Дефицит бюджета	-505424,0	0481558,4	-31990,9
2	Источники покрытия	556144,2	379680,4	176463,8
3	Общее финанси-рование (4+5)	556144,2	379680,4	176463,8
4	Внутренне финансирование	260151,8	83688,0	176463,8
5	Авансы от органов управления	83832,6	-92631,2	176463,8
6	Внешнее финанси-рование	295992,4	295992,4	-
7	От международных организаций	295992,4	295992,4
8	Остатки средств на начало года, всего	-135712,3	-276591,3	140879,0
	Из них
	остатки бюджетных средств	-175449,7	-276977,6	101527,9
	остатки спец. средств	39737,4	386,3	39351,1
	-получение	39737,4	386,3	39351,1
	-погашение	0	0	0

Данные таблицы свидетельствуют о том, что, несмотря на закон 2004 года, которым было установлено покрытие дефицита республиканского бюджета за счет источников внешнего финансирования, отчетные данные показывают, что источником покрытия дефицита 2004 года послужили также авансы от органов управления, полученные из местных бюджетов. Как видно по данным показателям отчета, авансы образовались за счет имеющихся остатков местных бюджетов на их основных и спецсчетах.

Исследования также показали, что региональные отделения казначейства^⁸² устанавливают ограничение на расходование наличных средств (за исключением заработной платы) в зависимости от размеров сметных назначений на год. Так бюджетные учреждения не имеют возможности приобрести товары или оплатить за оказанные услуги из-за ограничения использования наличных средств. При сумме до 200,0 тыс. сомов имеют право получить наличными не более 20%, от 200,0 тыс. сомов до 500,0 тыс.сомов - не более 15%, более 500,0 тыс. сомов - не более 10%. (по состоянию на ноябрь 2005 года внесены изменения в сторону увеличения)

Также на уровне Центрального казначейства ежедневно устанавливается лимит по местному бюджету (в ходе интервьюирования мы были свидетелями установления лимитов в пределах 50,0 тыс. сомов, 100, 0 тыс.сомов для районных бюджетов). То есть из-за установления лимита, останавливаются все операции, айыл окмотам приходится приезжать по несколько раз в неделю, для того чтобы провести платежное поручение по оплате и это при том, что региональные отделения казначейства, как правило находятся в районном центре, на отдалении нескольких десятков и более километров.

Одной из причин неустойчивости результатов исполнения бюджетов объясняется также и проводимые, непоследовательно и урывками, реформирование межбюджетных отношений, в результате которых определенная часть обязательств без анализа финансового состояния местных бюджетов из центра передается на нижестоящий уровень. На протяжении последних трех лет на обслуживание государственного долга в среднем приходится около 5,0% от текущих доходов различных уровней бюджетной системы, как показано ниже в таблице 41:

Blog

Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики

Содержание