Программа развития ООН в Кыргызстане Правительство Кыргызской Республики

Вид материала

Программа

Содержание Таблица 41 (тыс.сом) Государственный бюджет Международная практика Y.8. Рекомендации в отношении внебюджетного фонда, бюджетного дефицита, консолидированного бюджета VI. Анализ реформ бывших стран Советского Союза и международный опыт VI. 1. Опыт отобранных бывших стран Советского Союза Реформы местного Правительства в Латвии

Подобный материал:

• Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1498.51kb.
• Постановление Правительства Кыргызской республики о техническом регламент, 1341.89kb.
• Правительства Кыргызской Республики от 25 февраля 2004 года №103 «Об утверждении Реестра, 136.97kb.
• С изменениями от 26 февраля 2002, 90kb.
• В ред. Протокола от 26., 250.64kb.
• В ред. Протокола от 26., 101.28kb.
• Конституции Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики постановляет:, 900.52kb.
• Программе Правительства Кыргызской Республики. Исходя из этого, Правительство Кыргызской, 2946.88kb.
• Постановление правительства кыргызской республики, 592.26kb.
• Правительства Кыргызской Республики от 8 сентября 2011 года №540 Среднесрочная программа, 883.43kb.

Таблица 41

(тыс.сом)

	Государственный бюджет			Республиканский бюджет			Местный бюджет
	2002	2003	2004	2002	2003	2004	2002	2003	2004
Текущие доходы	13458584	15611950	17395286	11121030	13024113	14544910	2337554	2587836	2850376
Источники покрытия дефицита бюджета	776377,5	596195,4	556144,2	724099,3	465432,5	379680,4	52278,2	130762,9	176463,8
Уд вес долга к текущим доходам	5,77	3,82	5,00	6,51	3,57	2,61	2,24	5,05	6,19

Такой низкий процент вероятней всего происходит преимущественно из-за «удлинения» срока заимствования, так как по последним данным государственный долг составляет 84,379⁸³ млрд. сомов, которые составляют порядка пяти бюджетов текущих доходов. Вместе с тем, как видно из таблицы покрытие дефицита из республиканского бюджета из года в год падает, тогда, как из местного бюджета растет.

Проводимые половинчатые реформы в стране фактически не улучшили ни жизненный уровень населения в целом, ни бюджетную систему в частности, а привели к огромным государственным долгам, которые гражданам страны придется выплачивать на протяжении жизни нескольких поколений. При этом, следует отметить, что большинство населения не информированы о результатах проводимых реформ и не имеют представления об истинном состоянии финансово-бюджетной сферы, так как ни один орган, начиная, с Правительства не рассматривает консолидированный бюджет в совокупности. Если не принять срочные меры по исправлению положения в финансово-бюджетной сфере, то продолжающиеся процессы планирования дефицита бюджета, а также управления внешним и самое главное, внутренним долгами государства приведут в скором времени, не только к обнищанию населения страны, эмиграции трудоспособного поколения страны, но и остановят развитие страны и откинут ее на сотни лет назад.


Международная практика


Япония

В Японии специальные фонды являются составной частью специальных счетов. В 80-е годы имели порядка 12 специальных фондов, такие как страховые, пенсионные, сберегательные и другие фонды. С середины 80-х годов в Японии началось постепенное реформирование пенсионной системы, основной задачей было направление: создать национальную базу пенсий всего населения, включая пенсий, выплачиваемые предприятиями наемным работникам. Базовая пенсия выплачивается по старости, инвалидности, а также всем нуждающимся. 2/3 финансирования обеспечивается средствами различных страховых пенсионных фондов, например, фонд базовой пенсии по старости, фонд потерявших кормильца. На создание пенсионных фондов работает практически все население Японии в возрасте от 20 до 60 лет. В 1994 году каждый работающий японец вносил в тот или иной фонд около 100 долларов в месяц. Пенсионный фонд наемных работников частного сектора состоит из отчислений предприятий, взносов самих работников и доплат со стороны государства. Пенсия составляет около 70% месячной зарплаты работника-мужчины. Пенсионные фонды работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений формируются из средств обществ взаимопомощи, которые создаются по месту работы, а также выплат самих предприятий и государственных дотаций. Для получения базовой пенсии по старости необходим 25-летний трудовой стаж и 65-летний возраст. Размер такой пенсии может быть сокращен до 58% установленного уровня в случае ухода на пенсию в 60 лет и увеличен до 188% при уходе на пенсию в 70 и более лет. В середине 90-х годов базовая пенсия составляла 65 тысяч иен (примерно 600 долларов). Таким образом, доход семейной пары пенсионеров складывается из базовых пенсий мужа и жены плюс пенсия по страхованию наемного работника. В 1994 году в совокупности это составляло в среднем свыше 2200 долларов.


Канада

В Канаде бюджеты различных уровней имеют право привлекать заемные средства в целях финансирования дефицита бюджета. Законодательство не устанавливает ограничений для федерального правительства и для органов власти провинций на объем привлеченных средств на финансирование как текущих, так и капитальных расходов. В то же время, нормативные акты провинции Альберта разрешают региональным органам власти привлекать заемные ресурсы на текущие цели в размере, не превышающем прогнозный годовой объем налоговых доходов бюджета провинции. В Канаде существует несколько источников заемных средств для финансирования дефицита бюджета. Для федеральных органов власти - это внутренний и внешний рынки долговых бумаг, а также кредиты, полученные от Канадской пенсионной программы. Органы власти провинций привлекают средства на внутреннем рынке долговых бумаг и в виде кредитов от Канадской пенсионной программы. При этом, Канадская пенсионная программа имеет право покупать федеральные государственные облигации и облигации органов власти провинций только в случае превышения доходов над расходами на выплату пенсий. Нормативные акты регионов, регулирующие деятельность муниципалитетов, устанавливают для муниципальных органов власти, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Таким образом, местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам. В случае необходимости привлечь дополнительные финансовые ресурсы, органы власти муниципальных образований обязаны, в зависимости от субъекта федерации либо согласовывать с вышестоящими властями объемы заимствований, либо предоставлять для утверждения в правительство провинций программу заимствований на срок, превышающий цикл бюджетного планирования, либо привлекать ресурсы в пределах лимитов на объем кратко- средне- и долгосрочных займов, установленных законодательством провинции. Органы власти многих провинций оказывают содействие местным бюджетам в получении займов путем организации государственных посреднических институтов или предоставляя ссудные займы на условиях долевого финансирования.


ФРГ

В ФРГ бюджеты различных уровней имеют право привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но при этом устанавливают очень жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, при этом, ограничение объема заемных средств федерального бюджета зависит от уровня плановых расходов бюджета направленных на инвестиционные цели. Для государственных и муниципальных заимствований формы привлечения заемных средств для погашения задолженности федерального бюджета оформляется почти полностью посредством облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований – банковскими кредитами. Таким образом, регулирование привлечения кредитов правительствами местного уровня сталкивается с определенными трудностями: во-первых, в связи с отсутствием рынка ссудных капиталов для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований рыночным ставкам, а во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти. Для государственных и муниципальных заимствований в ФРГ характерны следующие формы привлечения заемных средств: задолженность федерального бюджета оформлена практически полностью в облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований привлекают финансовые ресурсы в форме банковских кредитов, вследствие чего в ФРГ отсутствует рынок муниципальных облигаций.


Япония

В Японии из-за недостаточности доходов, дефицит покрывается с помощью государственных займов. Динамика доходов и расходов местных органов власти Японии за 1978-1990 года показана ниже в таблице 42:

Таблица 42

Трлн. иен

	1978	1980	1983	1985	1988	1990
Доходы	39,13	46,80	53,46	57,47	68,01	80,41
в т.ч. за счет местных налогов	12,24	15,89	19,84	23,32	30,12	33,45
Расходы	38,35	45,78	52,31	56,29	66,40	78,47
Баланс (доходы минус расходы)	0,78	1,02	1,15	1,18	1,61	1,94
Остаток от предыдущего года	0,35	0,41	0,35	0,32	0,56	0,82
Реальный баланс данного года	0,43	0,61	0,80	0,86	1,05	1,12

Данные таблицы свидетельствуют о постоянном росте и доходной, и расходной части местных бюджетов  Японии, причем рост доходов опережает рост расходов. При этом, следует сказать, что местные бюджеты  в Японии сводятся без дефицита. Кроме общего баланса текущего года учитывается реальный баланс, который рассчитывается путем исключения из общего баланса остатка финансовых ресурсов предыдущего года.


Y.8. Рекомендации в отношении внебюджетного фонда, бюджетного дефицита, консолидированного бюджета


1.Отменить все внебюджетные фонды министерств и ведомств с отменой моратория на закон по составлению местных бюджетов: аил, поселок, город.

2. Законодательно установить правовые нормы, определяющие покрытие дефицита бюджета конкретно по каждому уровню бюджетной системы.

3. Вести консолидированный учет расходов и доходов на каждом уровне бюджетной системы.

4. Вести учет всех источников, поступающих в доходы местных бюджетов каждого уровня: из выше стоящего уровня, от международных и отечественных доноров, грантов и т.п.п.

5. Ежегодно при утверждении бюджетов разных уровней устанавливать источники и размеры покрытия дефицита бюджета конкретно для каждого уровня бюджетов.


Y.9. Рекомендации по процедурным вопросам


1. Отменить все виды форм взаиморасчетов и возвратных финансирований.

2. Проводить операции по категориальным грантам в части отчислений в Соцфонд из республиканского бюджета посредством внутриказначейских поручений одновременно подоходным налогом.

3. Проводить расчеты по взаимозачетам за тепло/электроэнергию республиканских и местных бюджетополучателей через региональные отделения казначейства.

4.Отменить взаиморасчеты за тепло/электроэнергию местных компаний на республиканском уровне.


VI. Анализ реформ бывших стран Советского Союза и международный опыт


Вышеупомянутое исследование межбюджетной системы в Кыргызстане выдвинуло на первое место текущие проблемы и также опыты от многих других стран, но в основном от развитых стран с продвинутой системой государственного бюджета и системы межбюджетных отношений. Очень важно изучить опыты стран бывшего Советского Союза, которые столкнулись с такими же проблемами, как и Кыргызстан в развитии системы государственного бюджета.


VI. 1. Опыт отобранных бывших стран Советского Союза


Развитие системы местных органов власти в Армении


Несмотря на то, что круг ответственностей довольно широкий, основные специфические обязанности местных органов власти включают в себя следующие из них:

• функционирование системы водоснабжения, канализационной системы, ирригационной системы, поставка газа и работы системы центрального отопления (обязательного) и структура общины;
  
• озеленение и облагораживание сообщества (обязательное);
  
• использование и обслуживание неприватизированных жилых зданий и нежилых помещений, общежитий, административных зданий и других структур, принадлежащих сообществу (обязательное);
  
• обеспечение надлежащего ухода за кладбищами (эта услуга не осуществляется главой местного сообщества);
  
• строительство, реконструкция и функционирование дорог, мостов и других инженерных структур, находящихся в юрисдикции сообщества;
  
• строительство, обслуживание и функционирование санитарных услуг (данная услуга не осуществляется главой местного сообщества);
  
• регулирование работы общественного транспорта в сообществе (эта услуга не осуществляется главой местного сообщества);
  
• строительство, реконструкция и работа ирригационных систем сообщества;
  
• сбор и вывоз отходов (обязательное).
  
• управление и функционирование детских садов (обязательное)
  
• специализированное образование (музыка, искусство, легкая атлетика, наращивание технического и творческого потенциала детей);
  
• библиотеки, музей, культурные центры;
  
• станции оказания первичной медицинской помощи (необязательное).
  

Выравнивающие гранты на основе формулы в Армении


Армения также служит типичным примером по системе распределения на основе формулы, которая может быть осуществлена в стране с маленькими органами власти и в других географически и экономически отсталых районах. Следующее описание представляет предложенную формулу выравнивания грантов местным органам власти в Армении.

Субсидии на основе формулы распределены отдельно для общин с населением, насчитывающим более или менее 300 жителей. Для маленьких общин (ниже 300 проживающих), сумма выравнивающих грантов равна сумме, установленной для этого сообщества. Для более крупных общин (более 300 проживающих), выравнивающие субсидии распределяются пропорционально на душу населения (Компонент Б) и в соответствии с компонентом финансового потенциала (Компонент A).

Для местных органов власти с населением более чем 300 резидентов, формулу перевода средств можно представить в виде следующей формулы:





где перевод средств сообществу равен доле юрисдикции компонента А плюс доля юрисдикции компонента B. Относительный размер Компонентов А и B определен параметрами а и b (где b=1-a и 0 <а<1) и общими размерами фонда переводимых средств (F).

Для всех общин, где проживает более 300 резидентов, каждая юрисдикция получает Компонент B в пропорции к его населению (p) как доля совокупного населения всех общин с населением, превышающим 300 (P). Точно так же Компонент А ассигнован в пропорции к дефициту его финансового потенциала (g) относительно совокупного дефицита финансового потенциала для всей местных органов власти (G), где G = Σ г. Местный дефицит финансового потенциала (g) определяется как интервал между местным налоговым потенциалом на душу населения, и средним числом национального налогового потенциала на душу населения, умноженный на численность местного населения. Местный налоговый потенциал измеряется на основании проектируемых доходах от налогов на недвижимость и земельного налога, которые вычисляются посредством умножения оценки недвижимости в каждой юрисдикции (взятой из центрального земельного кадастра) на установленную законом налоговой ставкой на недвижимость.

Хотя метод перевода средств на основе, в целом, рассматривается как благоразумный, существует определенное беспокойство, что формула принимает чрезмерно простую аддитивную форму только с двумя компонентами. Также, формула не принимает во внимание повышенные финансовые потребности местных сообществ с более обширной территорией земли или с более зависимым населением.

Реформы местного Правительства в Латвии


Латвия является другой страной, которая сумела предпринять комплексный ряд законов местного правительства и направить проблемы малых муниципалитетов с развитой системой межправительственных грантов и переводов. Следующие разделы иллюстрируют развитие административно-территориальных делений в Латвии, которые представляются уместными и применимыми к ситуации в Кыргызстане.


Административно - территориальная реформа в Латвии


Первые предложения по объединению муниципалитетов малого и среднего размеров были разработаны в 1992 и 1993 годах, но они оказались неудачными, потому что они были подготовлены "сверху" без участия местных органов власти и предложили принудительное объединение.

После того, как долгие обсуждения 21 октября 1998 Сейм (Парламент) принял Закон об административно-территориальной реформе - компромиссный закон. Это было первой комплексной юридической попыткой решить проблемы административно - территориальной реформы.

Согласно данному Закону, цель административно-территориальной реформы состоит в том, чтобы создать административные территории с местными и региональными органами власти, которые обеспечили бы предоставление качественных услуг жителям и которые бы имели потенциал в обеспечении экономического развития. Закон, в целом, определяет:

- график реформы;

- процесс реформы;

- финансовая поддержка для реализации реформы; и,

- реформу координирования.

Административно-территориальная реформа местных органов власти будет осуществлена в два этапа:

- По инициативе местных органов власти до 31 декабря 2003

Согласно проектам, разработанным ответственным государственным учреждением - с 1 января 2004 до 30 ноября 2004 (Закон об административно - территориальной реформе, 1998).

В рамках структуры административно-территориальной реформы будут реализовываться следующие действия:

-исследование административных территорий;

-подготовка проектов по объединению (сотрудничеству для местных органов власти;

-реализация проектов по объединению (сотрудничеству) для местных органов власти (Закон по административно - территориальной реформе, 1998).

Чтобы координировать реформу, Совет по административно-территориальной реформе (САТР) был установлен Кабинетом Министров, который включил в себя равное количество представителей от Союза Местных и Региональных Правительств Латвии и государственных учреждений.

Совет по административно-территориальной реформе:

- Проведет оценку исследования административных территорий и проектов по объединению (сотрудничеству);

- Разработает проект нормативных актов в отношении административно-территориальной реформы;

- Утвердит методологию исследования административных территорий и дизайн проектов по объединению (сотрудничеству);

- Подготовит предложения по исследованию административных территорий и проектам по объединению (сотрудничеству) (Закон об административно -территориальной реформе, 1998).

Исследование административных территорий в соответствии с методологией, одобренной САТР, включает:

1)отчет о социально-экономической ситуации в соответствующих административных территориях;

2) отношение жителей к административно-территориальной реформе;

3) критерии формирования областей;

4) задачи проектов по объединению (сотрудничеству) для местных органов власти.

Местным органам власти, которые осуществляют реформу в соответствии с законом, предоставляют единовременный, одноразовый грант из государственного бюджета от 1 до 5 % от общей суммы ежегодного бюджета объединенных местных органов власти.

Как правило, реформы - это очень чувствительный и непопулярный процесс. В связи с этим, Закон об административно-территориальной реформе содержит некоторые демократические особенности:

- долгосрочный период - пять лет для реализации реформы (до 30 ноября 2004);

- четыре года из этих пяти лет даются для реализации реформы посредством инициатив местных органов власти (добровольная реформа) (до 31 декабря 2003);

- последовательная реформа, с исследованием административных территорий в качестве первого шага;

- Закон требует проведение общественного опроса в отношении исследований;

- Закон определяет критерии для создания новых территорий, при этом, не определяя качественные и количественные критериев, таким образом, учитывая индивидуальный подход в каждом регионе Латвии;

-Закон позволяет, чтобы результатом реформы могло стать объединение муниципалитетов, а также сотрудничество муниципалитетов.

Эти элементы могут рассматриваться одновременно как очень положительные особенности, но также как и отрицательные или даже как препятствия на пути реализации реформы.

Закон включает общие критерии, которые будут использоваться с учетом административно-территориальной реформы местных органов власти:

1) долгосрочное развитие территории местного органа власти;

2) финансовая и доходная база;

3) необходимая инфраструктура для выполнения функций местных органов власти;

4) количество и структура населения;

5) экономическое, географическое и историческое единство местных органов власти;

6) доступ к услугам, предоставляемым местными органами власти;

7) другие условия, предложенные региональным советом (Закон по административно - территориальной реформе, 1998).

Критерии отмечены, но не определены, что обеспечивает очень широкий диапазон для их определения. С 1998 до 2000, исследования были проведены во всех 26 районах Латвии, и включили в себя 545 местных органов власти.

Поскольку исследования административных территорий были выполнены различными учреждениями - частными компаниями, муниципальными организациями и опытными группами - и хотя в соответствии с методическими инструкциями, но с индивидуальными подходами, более чем 120 различных критериев было предложено для рассмотрения проектов по объединению (сотрудничеству).

Результатом должно было стать предложение о формировании 154 муниципалитетов вместо существующих 545. Учитывая различные использованные критерии, размер предложенных новых муниципалитетов сильно отличается от предыдущих размеров.

В конце 2000 года и в начале 2001 года был разработан проект по административному разделению местных органов власти, основанный на результатах исследований административных территорий, на опыте процесса реформы и рекомендаций международных экспертов. Проект включил в себя общие национальные критерии формирования новых территорий и предложение административного разделения государственной территории на 102 местных органов власти.

Чтобы разработать предложение о 102 местных органах власти, следующие критерии использовались:

1) количество населения на вновь созданной территории местного органа власти должно быть, по крайней мере, 5000 человек;

2) должен быть центр развития с количеством населения в 20000 - 25000 человек на новой территории;

3) сеть дорог должна быть направлена от отдельных частей к административному центру;

4) расстояние между центром и границей не должно превышать 30 км.

Кабинет Министров, в целом, принял проект о 102 местных органах власти. Но на сегодня, данный проект имеет свою законность. Запланировано, что предложение о 102 органах местной власти пройдет через Парламент и только тогда реализация этого проекта будет ясна.

Форма сотрудничества среди местных органов власти, взамен полного объединения также была представлена в ходе исследований. Обсуждения по данному вопросу до сих пор продолжаются, поскольку юридическая терминология» объединения (сотрудничества) ” представляется как самый неопределенный и наименее ясный аспект. С одной точки зрения, сотрудничество равно объединению, с другой стороны - это фактор, который препятствует объединению. Грант, выделяемый из государственного бюджета для процесса объединения составляет 5 % от общего бюджета объединенных муниципалитетов, но грант, выделяемый для целей сотрудничества составляет только 1 %.

Как только административно-территориальная реформа будет завершена, Латвия будет состоять из следующих административных территорий:

- апринки (регион);

- новади (область - объединенные городские и сельские муниципалитеты);

- пагастиi (гражданские округи - сельские муниципалитеты);

- рильсетая (малые и средние города, включая также республиканские города);

- Рига - столица (Закон об административно - территориальной реформе, 1998).


Функции местных органов власти в Латвии

1. Организация муниципальных услуг, включая водоснабжение, канализационную сеть, центральное отопление, сбор и вывоз отходов, и очистку сточных вод

2. Обслуживание улиц, дорог и площадей, освещение улиц, площадей и других территорий, сбор и вывоз промышленных отходов, формирование и обслуживание кладбищ

3. Использование общественных лесов и водных резервуаров, при условии, что не противоречит закону

4. Обеспечение доступа к образованию (начальное и среднее), развитие культуры и поддержка библиотек

5. Развитие услуг здравоохранения для граждан

6. Социальная помощь бедным и социально уязвимым; вопросы, связанные с усыновлением и опекунством

7. Обеспечение местным жилищным фондом и содействие гражданам, нуждающимся в жилье

8. Развитие предпринимательской деятельности

9. Предотвращение безработицы и организация временных рабочих мест

10. Обеспечение общественного порядка

11. Управление строительством на территории согласно генеральному плану

12. Сбор статистических данных и ее предоставление

13. Регистрация брака

14. Организация выборов

15. Организация гражданской обороны

16. Регистрация детей и защита прав детей